對(duì)城市規(guī)劃、土地規(guī)劃銜接的思考

    加強(qiáng)聯(lián)系溝通　實(shí)現(xiàn)“兩圖合一”
   城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃即相互聯(lián)系又相互制約。其核心內(nèi)容土地利用的方向、規(guī)模、界限的協(xié)調(diào)與否，不僅關(guān)系著城市規(guī)劃能否順利實(shí)施、關(guān)系著城市能否健康發(fā)展，而且會(huì)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響。實(shí)現(xiàn)兩個(gè)規(guī)劃的相互滲透、有機(jī)結(jié)合，已經(jīng)成為加快城市化進(jìn)程、推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。
   一、兩個(gè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)的主要表現(xiàn)
   兩個(gè)規(guī)劃都是由政府組織編制，但在具體組織編制過(guò)程中，由規(guī)劃部門(mén)和國(guó)土部門(mén)分別委托不同的設(shè)計(jì)單位進(jìn)行編制。在行政上是同級(jí)的兩個(gè)部門(mén)，在規(guī)劃編制過(guò)程中分別接受其同行業(yè)上級(jí)行政部門(mén)的指導(dǎo)與監(jiān)督，均在自己的行政體系內(nèi)完成。在相對(duì)封閉的空間內(nèi)，兩個(gè)編制部門(mén)缺乏應(yīng)有的有效溝通，造成兩個(gè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：
   一是表現(xiàn)在兩個(gè)規(guī)劃的編制時(shí)間方面。如XX市2004－2020年城市總體規(guī)劃已完成了總體規(guī)劃綱要，并通過(guò)了省建設(shè)廳組織的專(zhuān)家評(píng)審，現(xiàn)在正在著手編制成果，準(zhǔn)備近期上報(bào)。而同期限的土地利用總體規(guī)劃現(xiàn)在還沒(méi)有正式啟動(dòng)。由于兩個(gè)規(guī)劃的編制時(shí)間不同步，造成了兩者在用地規(guī)模、布局等諸多方面不銜接。特別是在XX市由中等城市向大城市轉(zhuǎn)換提升的關(guān)鍵時(shí)期，兩者在布局、規(guī)模方面的差異更加明顯。
   二是表現(xiàn)在城市建設(shè)用地規(guī)模方面。XX市城市總體規(guī)劃（1994－2010年）確定的城市建設(shè)用地規(guī)模為65平方公里，而同期的土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模為50.6平方公里。土地利用總體規(guī)劃確定的用地面積不能完全滿(mǎn)足城市規(guī)劃、城市建設(shè)的發(fā)展需要。
   三是表現(xiàn)在城市發(fā)展方向方面。XX市2004－2020年城市總體規(guī)劃，把城市拓展的方向確定為泉北大街以北至營(yíng)頭崗的區(qū)域，而同期的土地利用總體規(guī)劃修編還沒(méi)有正式啟動(dòng)。
   四是表現(xiàn)在建設(shè)項(xiàng)目用地性質(zhì)方面。在項(xiàng)目建設(shè)上，城市總體規(guī)劃中確定的許多建設(shè)項(xiàng)目的用地性質(zhì)和土地利用規(guī)劃確定的用地性質(zhì)不一致。XX市2005年33個(gè)省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目中，有27個(gè)項(xiàng)目占用農(nóng)用地且不符合現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整的條件，未列入2005年農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃，而這些項(xiàng)目大都符合城市總體規(guī)劃中確定的建設(shè)項(xiàng)目的用地性質(zhì)。由于兩個(gè)規(guī)劃不銜接，使城市總體規(guī)劃確定的建設(shè)項(xiàng)目的位置，難以按照規(guī)劃區(qū)域進(jìn)行建設(shè)，造成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理等。
   二、兩個(gè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)的原因分析
   兩個(gè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)的原因，主要有以下幾個(gè)方面：
   一是編制歷史不同。城市規(guī)劃在我國(guó)產(chǎn)生較早，在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，吸收借鑒了古今中外許多優(yōu)秀的規(guī)劃理論和方法，規(guī)劃的科學(xué)性、可操作性比較強(qiáng)。土地利用規(guī)劃20世紀(jì)80年代才在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展編制工作，規(guī)劃中主要用地指標(biāo)由上至下分解，對(duì)實(shí)際發(fā)展用地的需求考慮不充分，造成土地利用總體規(guī)劃滯后于城市總體規(guī)劃。
   二是考慮問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)不同。城市規(guī)劃是綜合研究分析城市的性質(zhì)、規(guī)模和空間發(fā)展形態(tài)，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律編制，從城市需要出發(fā)，著眼于發(fā)展，重在解決城市空間布局問(wèn)題，統(tǒng)籌安排城市各項(xiàng)建設(shè)用地。土地利用規(guī)劃從土地供給出發(fā)，以上級(jí)下達(dá)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地控制指標(biāo)為前提，切塊用于城市建設(shè)，重在“控制”，在各方面都對(duì)城市建設(shè)用地給予嚴(yán)格限制，不得突破上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)。
   三是規(guī)劃范圍不同。土地利用總體規(guī)劃范圍比城市規(guī)劃的范圍大，它要對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)（包括城市用地）全部土地的利用結(jié)構(gòu)及其空間布局（包括城鎮(zhèn)體系的用地布局）做出安排，而城市總體規(guī)劃則著重對(duì)城市建設(shè)用地做出安排。在土地利用上，城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是點(diǎn)和面的關(guān)系、局部和整體的關(guān)系。
   四是規(guī)劃統(tǒng)計(jì)口徑不同。人口和用地規(guī)模都是兩個(gè)規(guī)劃最基本的規(guī)劃依據(jù)和指標(biāo)。兩項(xiàng)最基本指標(biāo)的不統(tǒng)一，造成了統(tǒng)計(jì)口徑的不一致。在人口指標(biāo)表述上，建設(shè)部〔1998〕16號(hào)文件規(guī)定：“城市人口包括居住在規(guī)劃建成區(qū)內(nèi)的非農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口、農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口和1年以上的暫住人口�！眹�(guó)土資源部的《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》中規(guī)定：“城鎮(zhèn)人口應(yīng)為城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的常住人口的總和，不包括流動(dòng)人口�！鼻罢咚�稱(chēng)人口范圍比后者大得多。在人均建設(shè)用地上，城市規(guī)劃不考慮規(guī)劃期年耕地水平和規(guī)劃目標(biāo)年耕地保有量，土地規(guī)劃則分為城鎮(zhèn)居民點(diǎn)用地指標(biāo)和農(nóng)村居民點(diǎn)用地指標(biāo)，為保證耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，建設(shè)用地總量與均量都受到耕地保有指標(biāo)的限制。
   五是編審程序不同。兩個(gè)規(guī)劃的編制、審批都是政府行為，都經(jīng)專(zhuān)家評(píng)審后報(bào)批。在評(píng)審報(bào)批前，城市規(guī)劃要有方案論證、政府會(huì)議研究、人大審議等環(huán)節(jié)，而土地規(guī)劃一般只經(jīng)政府辦公會(huì)討論。
   三、兩個(gè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接
   1、兩個(gè)規(guī)劃有著協(xié)調(diào)銜接的基礎(chǔ)
   城市規(guī)劃和土地規(guī)劃雖有著本質(zhì)的區(qū)別，但仍有著許多相通之處�！吨腥A人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》規(guī)定：“城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)和國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)�！薄吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》也規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。”兩個(gè)規(guī)劃有著共同的規(guī)劃對(duì)象和規(guī)劃目標(biāo)，都涉及到建設(shè)用地指標(biāo)，規(guī)劃年限都要求到2020年。它們應(yīng)該是相互協(xié)調(diào)和銜接的關(guān)系�！皥�(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，正確處理好人口增長(zhǎng)、資源合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系”，應(yīng)該是兩個(gè)規(guī)劃銜接的總基礎(chǔ)。
   2、兩個(gè)規(guī)劃編制部門(mén)應(yīng)建立長(zhǎng)效合作機(jī)制
   兩個(gè)規(guī)劃具體組織的編制單位規(guī)劃部門(mén)和國(guó)土部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)聯(lián)系溝通，互相探討，建立長(zhǎng)效的合作機(jī)制，應(yīng)共同就規(guī)劃的指導(dǎo)思想目標(biāo)、規(guī)劃的范圍、規(guī)劃的統(tǒng)計(jì)口徑、規(guī)劃的技術(shù)方法、規(guī)劃的實(shí)施管理機(jī)制等方面作進(jìn)一步協(xié)商，從用地規(guī)模、用地布局等各個(gè)方面采取相應(yīng)的技術(shù)手段，保證兩個(gè)規(guī)劃相互銜接。城市規(guī)劃部門(mén)應(yīng)與土地管理部門(mén)協(xié)定城市用地發(fā)展方向和規(guī)劃區(qū)范圍。土地管理部門(mén)作為國(guó)家統(tǒng)一管理土地的職能部門(mén)，應(yīng)對(duì)各用途、各專(zhuān)業(yè)用地提出一系列總體用地規(guī)劃指標(biāo)，其中包括城市人均用地指標(biāo)。在編制土地利用總體規(guī)劃、確定土地利用指標(biāo)時(shí)，應(yīng)充分考慮我國(guó)的城市化進(jìn)程，土地政策應(yīng)當(dāng)與城市化進(jìn)程協(xié)調(diào)一致，應(yīng)給城市總體規(guī)劃、城市用地留有一定的彈性，用地指標(biāo)不要限制過(guò)死，要為城市的發(fā)展提供充足的發(fā)展空間，以促進(jìn)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
   3、應(yīng)正確處理兩個(gè)規(guī)劃年度用地計(jì)劃的關(guān)系
   城市規(guī)劃應(yīng)樹(shù)立耕地保護(hù)意識(shí)，尤其是保護(hù)基本農(nóng)田意識(shí)，應(yīng)當(dāng)貫徹合理用地、節(jié)約用地的原則。城市土地利用應(yīng)適應(yīng)土地統(tǒng)一管理體制的要求，即各級(jí)人民政府土地管理部門(mén)對(duì)其行政區(qū)內(nèi)的一切土地實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)利用，把轄區(qū)土地納入統(tǒng)一的土地利用計(jì)劃和土地利用總體規(guī)劃，建立城市土地利用有計(jì)劃的供給機(jī)制，特別是正確處理好城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃年度用地計(jì)劃的關(guān)系，在制定年度計(jì)劃時(shí)，不能脫離城市總體規(guī)劃，必須在城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)近期用地需求，制定年度計(jì)劃。城市建設(shè)過(guò)程中，嚴(yán)格執(zhí)行年度用地計(jì)劃，政府部門(mén)不能背離年度計(jì)劃隨意批地。
   城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)與否，不僅關(guān)系到城市建設(shè)能否順利進(jìn)行，而且關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。我們應(yīng)該緊緊抓住兩個(gè)規(guī)劃重新修編、統(tǒng)一要求編制到2020年的有利時(shí)機(jī)，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中不斷摸索完善推進(jìn)兩個(gè)規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接的好辦法，使我們的各項(xiàng)建設(shè)按規(guī)劃有條不紊地開(kāi)展。　
   

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