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淺議鄉(xiāng)村兩級負債的成因及對策
淺議鄉(xiāng)村兩級負債的成因及對策當前，巨額的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務已經(jīng)像一座大山，壓得農(nóng)民和基層干部喘不過氣來。鄉(xiāng)村兩級負債范圍之廣，數(shù)目之大，已到了觸目驚心的地步。據(jù)國家權威部門調查得出的保守數(shù)據(jù)，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權，目前負債２０００億元之巨，覆蓋面最廣的是中西部地區(qū)，６０％以上的鄉(xiāng)村負債，平均債務為４００萬元，村組負債的比例更高。深入地分析鄉(xiāng)村負債成因，盡快拿出解決方案，已到了刻不容緩的地步。基于此，我們從２００5年初開始，對XX縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題進行了深入的調查研究。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務形成的原因
××縣轄１７個鎮(zhèn)，６２５個行政村，人口１３９萬，其中農(nóng)業(yè)人口９８萬，耕地１７０萬畝。２００4年，全縣鎮(zhèn)級債務總額為１．４億元，其中金融系統(tǒng)貸款占５０％，單位借款占１２％，個人借款及其他占３８％。鄉(xiāng)鎮(zhèn)平５００萬元，其中債務超過千萬的有四個。６２５個行政村債務總額為６．９億元，村平１１０萬元，其中金融系統(tǒng)貸款占３０．４％，單位借款占２．９％，個人借款及其他占６６．７％。村級負債總額超過３０００萬元的有六個鎮(zhèn)，最高的××鎮(zhèn)達６０００萬元，尤其是近三年來，債務的增長十分驚人，２００4年全縣村鎮(zhèn)兩級債務與當年財政總收入的比率已達４倍以上。當前鎮(zhèn)村兩級形成巨額債務的原因如下：
�。薄⒔�(jīng)濟欠發(fā)達，財政拮據(jù)，為保證正常運轉而形成債務。雖然我國工業(yè)化步伐日益加快，但廣大農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)經(jīng)濟還不夠發(fā)達，財政來源的大頭在農(nóng)業(yè)。在缺乏工業(yè)支撐的情況下，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只能保"吃飯"，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至成了"饑餓"財政、"空殼"財政。如××鎮(zhèn)每年僅支付干部教師工資就需１２００多萬元，而該鎮(zhèn)一年的可用財力只有６００多萬元，僅發(fā)工資一項就缺口６００多萬元，只有借債度日。
�。�、上級層層加壓，硬性達標帶來巨額債務。上級規(guī)定的達標項目很多，并且大多采取"下硬指標，定硬任務，結硬仗"的辦法。為完成上級下達的任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組只好舉債達標。如按照上級關于減輕基層報刊負擔的精神和下達的任務，××縣２００4年黨報黨刊共需５００萬元，而按政策規(guī)定，報刊費不能超過"三提"管理費的４％，鎮(zhèn)村兩級用于公費訂閱的報刊資金只有１１０萬元，缺口的４００萬元只有靠負債來彌補。全縣村級負債的６．９億元中，有１．３億元用在了"達標"建設上，僅"普九"建設一項，村組就背上了８５００萬元的債務包袱。
�。场⒉糠诸I導追求政績，超前建設，增加了債務。前些年，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不顧本地財力和群眾承受能力，為追求政績，不惜高息舉債，盲目上項目、鋪攤子，興辦的項目、企業(yè)等或因達不到規(guī)模，盲目重復建設等問題而擱淺；或因體制不順、機制不活、管理落后、技術不高等原因而破產(chǎn)、倒閉，給農(nóng)村丟下了一個又一個爛攤子。當然，這中間也有決策失誤增加債務的成分。前些年一些地方出于發(fā)展經(jīng)濟、壯大財力的良好愿望，興辦各種集體企業(yè)，搞"村村點火，戶戶冒煙"，卻由于當時人才、信息、技術、管理、市場變化等原因，一陣風吹過一場空，留下一堆高額投資債務�！痢量h前幾年僅用于興辦企業(yè)和基地基礎設施建設，就分別負債５８００萬元、４２００萬元。
�。�、稅費難收，借款上交，利息形成債務。由于農(nóng)民負擔相對較重，一遇上災年，農(nóng)村稅費就很難收繳，鎮(zhèn)村兩級為完成任務，只好高息借款，有的月息甚至達到２０％�！痢量h欠費農(nóng)戶已由１９９５年的０．６萬戶上升到２０００年的２萬戶，占農(nóng)戶總數(shù)的８％以上。到２０００年，鎮(zhèn)村?特別是村?借債上繳稅費累計達４．４億元。欠款農(nóng)戶越多，借債也就隨之高漲；越不好借，利息也就越高，債務"雪球"也就越滾越大。
�。�、管理存在漏洞，揮霍浪費嚴重，使負債雪上加霜。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組理財意識不強，制度不健全，帳目不清，管理混亂，也造成了數(shù)額不小的債務。基金會還存在的時候，少數(shù)地方都把基金會當成隨收隨支的"小銀行"。在管理費用上，由于財務管理混亂，鋪張浪費、大吃大喝現(xiàn)象依然存在，全縣僅村組招待費開支就欠債１０００多萬元。
客觀辯證地看待鄉(xiāng)村兩級負債問題
�。�、負債帶來的危害性不容忽視。由鎮(zhèn)村財務狀況的惡化帶來的種種負面影響已經(jīng)越來越明顯的表現(xiàn)出來。一是基層政權職能弱化，該辦的辦不了，所承擔的公共職能和社會基本保障職能無法實現(xiàn)，甚至有的政府機構長期處于癱瘓狀態(tài)。二是制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。在吃飯都不能完全保證的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只能拆東墻補西墻，甚至向農(nóng)民亂攤派亂集資，導致農(nóng)業(yè)基礎設施建設等投入不足，影響了農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的積極性。三是導致基層政權不穩(wěn)，社會不穩(wěn)定因素增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在赤字和債務的壓力下，將全部精力放在了"抓收入"、跑借貸應付"吃飯"及債務官司上，無力顧及鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他日常工作和經(jīng)濟建設。沉重的債務不僅會拖垮鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織，加重農(nóng)民負擔，危及財政基礎，而且嚴重損害黨群、干群關系，影響黨和政府的威信及基層政權的鞏固，其危害性絕不容小視。
�。病︵l(xiāng)鎮(zhèn)債務要歷史地看，客觀地看，辯證地看。目前的債務在很大程度上是過去的政治大氣候使然，是歷史因素，是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)處于經(jīng)濟社會轉型期，特別是由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟階段向工業(yè)經(jīng)濟階段轉化過程中所出現(xiàn)的一種特殊現(xiàn)象，它曾經(jīng)為支撐起過去我國經(jīng)濟的高速增長起到了一定的積極作用；另外，由于我國是在沒有發(fā)展先例的情況下摸索著建設社會主義，不可能不出現(xiàn)這樣那樣的失誤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務中的一部分就是為探索經(jīng)濟發(fā)展路子而不得不交的學費，從這個意義上講，它的出現(xiàn)也是一種必然。
�。�、不回避，不畏難，積極化解。農(nóng)村過度負債的問題由來已久，是現(xiàn)行體制下的農(nóng)村社會性問題，根源復雜，牽涉面廣，攻克難度相當大，如果沒有切實可行的具體措施，沒有全方位的綜合治理，很難從根本上解決。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題也已到了非解決不可的地步，我們絕不能退縮，必須面對現(xiàn)實，動腦子，想辦法，積極尋找化解債務的良策。
化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的對策
�。�、廣辟財源，壯大財力。發(fā)展是硬道理，發(fā)展是化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的治本之策。只有經(jīng)濟發(fā)展了，農(nóng)民富了，集體有更多的積累，才能卸下沉重的債務包袱。因此，當前必須大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，以增加農(nóng)民收入為核心，以結構調整為主線，大力培育特色支柱產(chǎn)業(yè)，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，推進農(nóng)村工業(yè)化進程，加快城鎮(zhèn)化步伐；加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革，加大招商引資力度，發(fā)展民營經(jīng)濟，多管齊下，培植財源。同時，要化資源優(yōu)勢為財源優(yōu)勢，將盤活農(nóng)村閑置資源作為消赤減債的一篇大文章來做。如對"四荒"資源采取拍賣、租賃、股份制等形式，盤活土地資源?增加財政收入抵消債務資金。
２、多管齊下，依法征收。除了沉重的債務，鎮(zhèn)村兩級還普遍持有大量的債權，有的是農(nóng)戶欠農(nóng)業(yè)稅費款，有的是個人欠基金會貸款。因此，必須通過債權債務重組來消化債務。一是對農(nóng)戶稅費欠款，既要深入細致地做好宣傳教育工作，又要拿起法律的武器，通過法律途徑，盡快收回欠款，把應收的堅決收上來。對于個人欠款，要堅持"誰本稿件版權屬于517878秘書網(wǎng)借款，誰負責，誰清收"的原則，采取大規(guī)模的清欠行動，對欠款大戶和釘子戶實行司法催收，確保及早收回債權。對于能夠債權債務相抵的，要及時沖抵，軋斷高息，爭取將債務降到最低。
�。�、厲行節(jié)約，壓縮支出。一是在農(nóng)村稅費改革之際，配套推進機構改革，下決心精簡機構和人員，減輕財政負擔。二是嚴格控制各種開支，改革財政管理辦法，推行"零戶統(tǒng)管"?增加基層財政的調控能力。三是取消一切不切實際的達標升級活動，杜絕新債出現(xiàn)。按照"先保吃飯，再保建設"的原則，量入為出。完善干部考核制度，杜絕短期行為，不再盲目上項目、鋪攤子，不再搞各種名目的升級達標活動。
�。�、改革現(xiàn)行財稅體制，實現(xiàn)財權、事權統(tǒng)一，克服目前財、事分開，管理、執(zhí)行混亂的問題。工業(yè)化過程中積累的主要財富、稅收都集中到了城市，而農(nóng)村仍然擔負著７０％人口的社會管理職能和公共需求�，F(xiàn)有的財稅體制無法提供這種"縱向的"轉移支付功能，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織承擔的公共需求超出了其經(jīng)濟承受能力。在這種體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雖然面臨公共需求的壓力，但卻沒有從工業(yè)化的發(fā)展中獲得足以支持這些支出的稅收。在分稅制下，各級地方政府為了保障各自的財政收入，不得不采取向下"收入位移"的策略，盡可能多地從下級財政抽取資金，勢必造成基層財政可支配收入的減少。同時，各職能機構只管往鄉(xiāng)鎮(zhèn)垂直部門下派人員，而財務開支則由政府承擔，造成管事的不出錢，出錢的管不了事，毫無疑問增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔。因此，必須轉變政府職能，"甩掉不該管的事"，讓經(jīng)營性企事業(yè)單位同財政脫鉤，自收自支，自負盈虧。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要由直接參與微觀經(jīng)營決策，轉變到為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造寬松的外部環(huán)境上來。要在明確劃分事權的基礎上，合理劃分稅收上解比例，凡從農(nóng)村收取的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及附加，要全部用于鄉(xiāng)村兩級，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政變成"發(fā)展財政"，有錢辦事，有能力辦事，能辦好事。
５、加大轉移支付力度，幫助化解負債。由于農(nóng)村稅費改革后鎮(zhèn)級稅費征收總量減少，開支卻會剛性增長，無疑使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雪上加霜。為了穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政這個基礎，建議今后財務分配要適度向下傾斜，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村政權的基本支出需求。要逐步建立規(guī)范的轉移支付制度，增加中西部地區(qū)縣級的留成比例，取消和減少各種基金，減少上級財政通過基金的形式對縣級財政財力的集中。如中央和省建立的水利基金、糧食風險基金等，都應該不斷縮小規(guī)模，使得縣鄉(xiāng)政府能夠騰出一部分財力搞建設。同時，國家財政應不斷增加農(nóng)村教育投入。農(nóng)村基礎教育、成人教育、職業(yè)教育和農(nóng)民的各種培訓的投入，地方財政少有投資或無錢投資，而中央財政幾乎沒有投資，基本上是農(nóng)民自己承擔。因此，建議加大財政轉移支付力度，用于農(nóng)村教育費用支出，特別是農(nóng)村中小學教師基本工資發(fā)放。建議這項支出由中央承擔５０％，省、市級財政承擔５０％，縣鄉(xiāng)財政不直接承擔教師基本工資，可根據(jù)地方財力承擔基礎教育的其他支出項目，這樣既能解除縣鄉(xiāng)財政的困境，又可以穩(wěn)定農(nóng)村基層隊伍，徹底切斷農(nóng)村教育與農(nóng)民負擔的直接關系。對確有財政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中央、省、市都要通過轉移支付的方式，對其進行必要的調節(jié)，幫助消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務。如對一部分確因建校、修路、架橋等公益設施建設而欠的債務，國家應直接劃撥資金進行補償。只有上下聯(lián)動，內外協(xié)力，才能使鎮(zhèn)村兩級早日卸下債務包袱，輕裝上陣，從而推動整個農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的良性發(fā)展。
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