做實(shí)普法依法治理 放大司法行政效應(yīng)

    黨的十六大作出了建設(shè)社會主義政治文明的重大決策，全國范圍內(nèi)的政治體制改革、政治文明建設(shè)的帷幕已經(jīng)拉開。已開展多年的普法依法治理工作，作為政治文明建設(shè)的基礎(chǔ)工程和組成部分，被納入政治文明建設(shè)的總體框架之中。司法行政機(jī)關(guān)作為普法依法治理的主管機(jī)關(guān)，如何順應(yīng)時(shí)代變革的要求，重新審視政治文明建設(shè)帶給普法依法治理的新內(nèi)容，探索新形勢下普法依法治理的新思路和新途徑，是已經(jīng)擺在我們各級司法行政機(jī)關(guān)面前不容回避的課題。我們必須順應(yīng)改革的潮流，找準(zhǔn)司法行政在這場偉大變革中的定位，才能更好地履行我們的職能，放大司法行政的效應(yīng)。     一、審視政治文明背景下的普法依法治理工作，抓住重點(diǎn)     政治文明建設(shè)的開展將普法依法治理工作擺到了一個更高的層面上來操作。一是因?yàn)榉ㄖ谓ㄔO(shè)是政治文明建設(shè)的重要組成部分。不論執(zhí)政黨的依法執(zhí)政、權(quán)力機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力、司法體制改革、行政管理體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革以及人民當(dāng)家作主的目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)途徑，都需要用法律和制度的形式固定下來，成為全社會共同遵守的準(zhǔn)則。從這個意義上來說，政治體制改革就是制度、機(jī)制改革；將制度、機(jī)制上升為全體人民意志就是法治建設(shè)�？梢哉f法治建設(shè)和政治文明在一定程度上是同義語、同一概念。二是法治建設(shè)是政治文明建設(shè)的抓手和實(shí)現(xiàn)途徑。政治文明建設(shè)的目標(biāo)和內(nèi)容往往使人感到很籠統(tǒng)和抽象，甚至有些神秘和縹緲，有些可望不可及。而法治建設(shè)則是針對統(tǒng)治階級的統(tǒng)治行為、執(zhí)政黨的執(zhí)政行為，國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)行使公共權(quán)力的行為以及社會各類經(jīng)濟(jì)主體、社會團(tuán)體、人民群眾在社會生活各個方面的活動所作出的具體規(guī)定。而法律原則和法律規(guī)定的執(zhí)行則是明確的，具體的。因此，只有通過法治建設(shè)才能抓住政治文明的各個環(huán)節(jié)，才能有效實(shí)施政治體制改革；反之脫離了法治建設(shè)，政治文明建設(shè)就會缺乏實(shí)際內(nèi)容而無從下手。三是法治建設(shè)是政治文明建設(shè)的保障。政治體制改革宏大而復(fù)雜，涉及社會各個方面。深層次的體制、制度的變革，具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性。只有通過法治建設(shè)，才能保證政治體制改革的平穩(wěn)和有序，才能保障政治體制的各項(xiàng)成果。作為政治文明建設(shè)組成部分的普法依法治理工程，不能不被時(shí)代的潮流所驅(qū)動，步入新的發(fā)展階段。因此，必須在內(nèi)容上、形式上、措施上緊緊圍繞政治文明建設(shè)的大背景和主旋律加以改進(jìn)和變化，在更高的領(lǐng)域?yàn)槿齻�文明的協(xié)調(diào)發(fā)展服務(wù)。     1.作為司法行政機(jī)關(guān)，必須重新審視政治文明建設(shè)的大背景為普法依法治理工作提出的新課題，理性地分析其中的變化，才能更有效地把握住工作的重點(diǎn)，把普法依法治理工作做得更有成效。     首先是在內(nèi)容上的變化。在當(dāng)前政治文明的概念下，黨的依法執(zhí)政、人民當(dāng)家作主、對權(quán)力的約束制約、建設(shè)誠信政府、法治政府、人權(quán)的保障、公民的有序政治參與、樹立憲法和法律之上的觀念等內(nèi)容，不僅已經(jīng)成為法制宣傳的主要內(nèi)容，而且成為依法治理的實(shí)施原則和實(shí)質(zhì)內(nèi)容。因此，我們必須改變以往在法制宣傳上重條文宣傳，輕理念啟發(fā)；重義務(wù)說教，輕權(quán)利宣傳；重基礎(chǔ)知識，輕基本理論的做法，把法制宣傳的重點(diǎn)放到以現(xiàn)代法治理念啟發(fā)上來。引導(dǎo)廣大人民群眾和國家工作人員，特別是各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部樹立和強(qiáng)化尊重法律、崇拜法律、法律至上、法律神圣的觀念，樹立人權(quán)保護(hù)觀念和依法行使自己權(quán)利的觀念。在依法治理工作上要在以往有領(lǐng)導(dǎo)班子、有計(jì)劃、有組織機(jī)構(gòu)、有經(jīng)費(fèi)投入的要求基礎(chǔ)上，開展以監(jiān)督制約權(quán)力、保障人民群眾的政治權(quán)利、人身權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利等法治實(shí)踐活動，真正改革那些市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代傳下來的集權(quán)式的、行政命令式的、不合理的制度和機(jī)制。這些都對司法行政機(jī)關(guān)提出了更高的要求。     其次是在形式上的變化。 在法制宣傳方面，以往以急用先學(xué)、普及常識性的講座、咨詢、輔導(dǎo)、培訓(xùn)等為主的灌輸教育方式，正在被日益發(fā)達(dá)的新聞媒體宣傳、網(wǎng)絡(luò)法律知識查詢、群眾性法治文化活動、社區(qū)民主自治活動、社會矛盾調(diào)處活動以及送法進(jìn)社區(qū)活動等群眾參與式、互動式和自我教育式等方式取代；在依法治理方面，正朝著公開化、程序化、規(guī)范化、制度化轉(zhuǎn)變，這些相對以往的依法治理，在形式上和手段上都更為復(fù)雜和難以掌握。     再次是在措施上的變化。黨委政府對普法依法的重視程度日益提高，各部門參與的主動性、自覺性大大增強(qiáng)，普法依法治理工作與人民群眾的內(nèi)在需求日益緊密，要求將其融合在公共重大事務(wù)決策、公共管理行為、制度機(jī)制建設(shè)、行業(yè)企業(yè)依法治理的具體實(shí)踐中。因此，再向以往那種以發(fā)文件、開大會、檢查督促、考核驗(yàn)收等措施來開展普法依法治理工作，顯然已難以奏效。          二、做好政治文明背景下的普法依法治理工作，履行使命     1、政治體制改革的大潮把司法行政機(jī)關(guān)推向了風(fēng)口浪尖。政治文明建設(shè)的帷幕已經(jīng)拉開，法治江蘇的鑼鼓也敲響了起來，而司法行政機(jī)關(guān)卻意外地發(fā)現(xiàn)，自己在這場大戲中竟成了指導(dǎo)青旦凈末丑的“導(dǎo)演”，承擔(dān)了一定的指導(dǎo)協(xié)調(diào)職能。由于司法行政機(jī)關(guān)自上世紀(jì)八十年代起就承擔(dān)了全民普法教育的主管職能，九十年代又承擔(dān)了依法治理的組織協(xié)調(diào)職能，又由于法治建設(shè)與政治文明是那樣密不可分，因此，在各地大都沒有專門設(shè)立政治文明指導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的情況下，這項(xiàng)工作順理成章的落到了司法行政頭上。這對于司法行政機(jī)關(guān)來說既不是法定職能，又不是“三定”方案中所確定的職能，但卻是不能推卸的職能，而且必將成為投入精力和工作量最大的“第一職能”。這項(xiàng)工作落到司法行政身上，使我們每個人都感受到其巨大的壓力和沉重的分量。因?yàn)槲覀兩钪�，作為政府�?nèi)的一個職能部門，既不具有指導(dǎo)協(xié)調(diào)全局性工作的權(quán)限，也不具有這方面的能力；既沒有相應(yīng)的組織運(yùn)作機(jī)構(gòu)和人員，也沒有相應(yīng)的措施和手段，幾乎是赤手空拳上戰(zhàn)場。而面對這一項(xiàng)全局性的、浩大的社會工程，司法行政機(jī)關(guān)的處境有些尷尬，“知不可為、又不能不為”。然而，我們也要看到我們承擔(dān)并推動這項(xiàng)工作也并非沒有優(yōu)勢和有利條件。          我們的優(yōu)勢和有利條件是：     （1）政治文明建設(shè)目標(biāo)的提出，為依法治市（區(qū)縣）工作指明了方向。而司法行政機(jī)關(guān)在多年來堅(jiān)持不懈地推進(jìn)地方依法治理工作中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，取得了令人注目的階段性成果，造就了一支善于工作，能打硬仗的隊(duì)伍，構(gòu)建了一個運(yùn)作有效的工作網(wǎng)絡(luò)，為開展政治文明提供了一個層次較高的工作平臺。     （2）各級黨委、政府已經(jīng)按照黨中央的戰(zhàn)略決策，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，做出了三個文明協(xié)調(diào)發(fā)展的決策。有的市、區(qū)已成立了政治文明協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，出臺了政治文明發(fā)展綱要，著手研究和實(shí)施政治體制改革一系措施，為司法行政在這項(xiàng)事業(yè)中發(fā)揮作用提供了領(lǐng)導(dǎo)支持和政策支持。     （3）人民群眾的民主法治意識的增強(qiáng)，要求有序政治參與的愿望也日益高漲。政治文明建設(shè)、基層民主政治建設(shè)順應(yīng)了民意，為人民群眾當(dāng)家作主開拓了渠道和途徑，必然得到人民群眾的歡迎和支持。人民群眾的支出和參與，為我們推動這項(xiàng)事業(yè)提供了群眾基礎(chǔ)。         （4）市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，對政治文明、依法治理提出了更高的要求，要求公共政策、公共管理更為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，也為我們推動這項(xiàng)工作提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。     2、普法依法治理凸顯在三個文明銜接的結(jié)合點(diǎn)上，司法行政機(jī)關(guān)不容回避。政治體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革都離不開先進(jìn)的理論引導(dǎo)，離不開社會成員對先進(jìn)制度的理解和認(rèn)識，離不開人的素質(zhì)的提高。法制宣傳教育在精神文明建設(shè)領(lǐng)域具有特殊的地位和作用，是開啟民智、傳播先進(jìn)理念的橋梁和渠道。我國正在逐步深入開展的政治、經(jīng)濟(jì)體制改革，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在憲法和法律框架內(nèi)的改革，離不開法律制度的完善和實(shí)施，離不開法治建設(shè)的規(guī)范和保駕護(hù)航，否則必然會危及到黨的領(lǐng)導(dǎo)、國家政權(quán)和社會穩(wěn)定。而政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的成果也必須以法律的形式固定下來。因此，司法行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的普法依法治理工作，正處在三個文明銜接的結(jié)合點(diǎn)上，對于三個文明的協(xié)調(diào)發(fā)展具有極為重要的意義。推進(jìn)三個文明協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須深入地開展普法依法治理工作，這是司法行政機(jī)關(guān)的職能所在，是不容回避和弱化的工作。我們只能在今后的工作中，根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)體制改革和精神文明建設(shè)的需要不斷加以深化。     3、勇于迎接挑戰(zhàn)，做時(shí)代的弄潮兒。既然時(shí)代的發(fā)展已經(jīng)將司法行政推向了改革的潮頭，既然改革和發(fā)展已經(jīng)賦予了司法行政新的使命，對于司法行政機(jī)關(guān)來講，是挑戰(zhàn)更是機(jī)遇，困難和問題的存在正是對我們的考驗(yàn)和鍛煉，怯懦和回避是沒有出路的。在社會文明的進(jìn)程中，司法行政機(jī)關(guān)與其強(qiáng)調(diào)困難、畏縮不前、無所作為，不如迎難而上，順應(yīng)社會發(fā)展的潮流，圍繞最廣大人民群眾的根本利益，發(fā)揮司法行政機(jī)關(guān)的職能作用和優(yōu)勢，毫不退縮地承擔(dān)起黨和國家交給我們的光榮任務(wù)，不辜負(fù)人民群眾的殷切希望，在政治文明建設(shè)的進(jìn)程中寫下濃墨重彩的一筆。這也是放大司法行政效應(yīng)，提升司法行政地位的最佳契機(jī)。     三、把握政治文明背景下普法依法治理的特點(diǎn)，找準(zhǔn)定位     1、跳出司法行政，成為黨委、政府推進(jìn)政治文明建設(shè)的參謀助手，服務(wù)決策層。政治體制改革往往是涉及全局性的，涉及法律的重大事項(xiàng)。司法行政機(jī)關(guān)要發(fā)揮法律人才優(yōu)勢、為黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決策進(jìn)行法律論證，從法律角度研究制度、體制上的問題，保證黨政機(jī)關(guān)的重大決策符合憲法和法律規(guī)定。同時(shí)，宣傳領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)提出合理化的意見和建議，爭取黨政領(lǐng)導(dǎo)對普法依法治理工作的支持。對于上級黨委、政府的決策、方案、計(jì)劃要負(fù)責(zé)地去抓落實(shí)，協(xié)助黨委、政府掌握面上工作的進(jìn)展情況，協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)解決普法依法治理工作中遇到的困難和問題，協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門依法建立和完善本地區(qū)、本部門的規(guī)章制度。     2、敢于協(xié)調(diào)，善于協(xié)調(diào)，以依法治理為杠桿，撬動本地區(qū)政治文明。協(xié)調(diào)各方。在沒有建立政治文明協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的地方，司法行政機(jī)關(guān)要主動承擔(dān)起協(xié)調(diào)各方的任務(wù)，要敢于和善于向平級組織和下級組織提出指導(dǎo)性的意見和建議。同時(shí)要善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推廣成功做法。工作中要“借勁”，以依法治市（區(qū)、縣）領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室出面，代表黨委、政府推動這項(xiàng)工作；要“鼓勁”，對于典型經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)單位，要及時(shí)予以表彰；要“聚勁”，政治文明建設(shè)、依法治理的根本是廣大人民群眾，要組織群眾、發(fā)動群眾積極投入到這項(xiàng)事業(yè)中來，建立廣泛了解民意、傾聽群眾呼聲的機(jī)制，建立人民群眾有序政治參與的途徑和平臺，使人民的意志轉(zhuǎn)變?yōu)檎�治文明建設(shè)的成果。     3、落實(shí)好自身職能，為政治文明、社會穩(wěn)定發(fā)揮不可替代的作用。繼續(xù)深入開展普法、依法治理工作。在法制宣傳的內(nèi)容上突出宣傳現(xiàn)代法治理念，如權(quán)力本位觀念、民主理念、依法執(zhí)政理念、依法行政、公正司法觀念等，同時(shí)宣傳與老百姓切身利益相關(guān)的、與市場經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的法律知識。在依法治理上，著重對公共管理權(quán)力的規(guī)范和約束，加強(qiáng)公共服務(wù)建設(shè)；探索非公企業(yè)和社區(qū)依法治理的有效途徑。發(fā)揮好司法行政維護(hù)社會穩(wěn)定的職能，進(jìn)一步建立和完善調(diào)處社會矛盾糾紛的有效機(jī)制；完善對弱勢群體的法律援助；開展安置幫教和社區(qū)矯正工作；進(jìn)一步深化法律進(jìn)社區(qū)活動，為社區(qū)提供全方位、高質(zhì)量的法律服務(wù)和幫助。     以上觀點(diǎn)僅是筆者對在政治文明背景下司法行政如何開展普法依法治理工作的一些思考，鑒于此方面涉及的問題具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性，仍有相當(dāng)多的、深層次的關(guān)系還有待作進(jìn)一步的研究、分析和思考。  
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