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論政府職能轉(zhuǎn)變與行政管理轉(zhuǎn)型
府的本職是實施行政管理,管理社會公共事務(wù)。政府管理必須依法行政。行政管理的主要形式就是行政執(zhí)法,包括行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等類型。 本文從貫徹落實《行政許可法》著手,涉及行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等行政執(zhí)法主要類型,并參考了國外行政許可制度和行政管理經(jīng)驗,重點研究機制和方法的創(chuàng)新,突出行政成本和社會成本控制。 本文以《行政許可法》施行為中點,對該法施行前和施行以來行政管理的情況,進行分析研究,提出轉(zhuǎn)變管理方式的建議。課題研究的部分內(nèi)容采用了比較的方法,有時涉及《行政處罰法》、《立法法》。 研究目的:研究《行政許可法》對政府管理的本質(zhì)要求及相互關(guān)系,比較國外行政許可制度和措施,分析以往行政管理存在的問題和貫徹施行《行政許可法》工作存在的問題,以推進政府職能轉(zhuǎn)變、行政管理轉(zhuǎn)型,提高行政效能,促進經(jīng)濟和社會的發(fā)展為目標(biāo),從機制上、體制上和方法上,提出建議。 意義及背景闡述 第一,政府實施行政管理的根本目標(biāo)是控制社會和經(jīng)濟運行的風(fēng)險,維護社會、經(jīng)濟秩序,保障公共利益和公共安全。行政許可、行政處罰、行政征收和行政強制等行政執(zhí)法,是依法行政下政府進行行政管理的主要手段。 第二,計劃經(jīng)濟體制下,行政許可是傳統(tǒng)行政管理的主要手段之一,政府依靠實施行政許可配置社會和經(jīng)濟資源,管理社會公共事務(wù),控制風(fēng)險。長期以來,國內(nèi)行政許可覆蓋社會和經(jīng)濟各個領(lǐng)域和角落,存在著設(shè)定主體多樣、項目繁多、面廣量大、程序冗長、許可要件和實施程序不透明、操作不規(guī)范等問題,行政成本和社會成本不斷增加,阻礙經(jīng)濟和社會發(fā)展。 第三,由于以往行政許可的設(shè)定和實施,缺乏有效監(jiān)督和對應(yīng)的責(zé)任,行政許可權(quán)力化、利益化,成為權(quán)力資本、尋租資本、腐敗溫床,而其原本的公益屬性日趨淡化。行政許可主導(dǎo)型的政府行政管理已經(jīng)逐步背離了本原宗旨,向權(quán)力本位型方向發(fā)展,無法適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下的經(jīng)濟和社會發(fā)展形勢。 第四,由于長期以來缺乏行政許可的后續(xù)行政監(jiān)督檢查執(zhí)法機制和法定要求,片面強調(diào)行政許可,忽視對當(dāng)事人執(zhí)行許可規(guī)定的情況和履行法定義務(wù),遵守法律規(guī)范情況進行監(jiān)督檢查,因此,設(shè)定、實施行政許可,難以達到行政管理的“預(yù)測并控制風(fēng)險,保障公共利益和公共安全”根本目標(biāo),實效性削減,現(xiàn)實的結(jié)果只能是“為許可而許可”。 第五,隨著我國加入WTO,經(jīng)濟全球化,市場經(jīng)濟體系進一步完善,融入國際經(jīng)濟主流的進程進一步加快,政府行政管理轉(zhuǎn)型已為大勢所趨,勢在必行。同時,我國法治進程相應(yīng)加快,2004年3月國務(wù)院發(fā)布了《全面推進依法行政的決定》;7月1日《中華人民共和國行政許可法》全面施行;9月19日中共十六屆四中全會作出了執(zhí)政為民,加強執(zhí)政能力建設(shè)的決定,標(biāo)志著政府轉(zhuǎn)變職能,建設(shè)服務(wù)型政府,依法行政,加快行政管理轉(zhuǎn)型,已成為法定義務(wù)、政治方針、自身要求,條件已經(jīng)成熟。本文試從《行政許可法》的實質(zhì)要義入手,研究政府應(yīng)該管哪些事,哪些事應(yīng)該還政于民,如何改進行政管理方式,管好應(yīng)該管的事。 正 文 一、行政許可法對政府管理的本質(zhì)要求及相互關(guān)系 行政許可制度世界各國廣而有之,但國家進行專項立法的唯中國獨有,成為我國法治進程的里程碑,體現(xiàn)了建設(shè)法治政府的決心。《行政許可法》是繼《行政處罰法》、《立法法》之后,又一部制約政府權(quán)力,規(guī)范政府行為的行政程序法,由此,我國行政程序法律規(guī)范體系形成,三部法律立法思想和內(nèi)涵實質(zhì)一脈相通,核心都是規(guī)范行政行為,而《行政許可法》更是進一步制約了行政權(quán)力,明確政府轉(zhuǎn)變職能的要求,其相對更具科學(xué)、先進性,更加深刻、明確,成為行政管理轉(zhuǎn)型制度化的標(biāo)志。 雖然《行政許可法》立法調(diào)整范圍主要是行政許可制度,但它實際上體現(xiàn)是的行政管理的理念、提出的是行政管理的原則和要求!缎姓S可法》延伸涵蓋了行政管理體制,明確提出了政府轉(zhuǎn)變職能,改變行政管理方式的法定導(dǎo)向、原則和具體要求,政府應(yīng)當(dāng)成為法治政府,從“家長”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆匾谷恕保w現(xiàn)有限、公正、責(zé)任、透明、服務(wù)的特性。 1、正本清源的要求。從政治角度講,政府應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)執(zhí)政為民,用權(quán)為公。長期以來,由于監(jiān)督和責(zé)任的缺位,行政管理權(quán)力化、利益化,公權(quán)私化,設(shè)租尋租,成為權(quán)力資本、尋租資本、腐敗溫床,而行政管理原本的公益屬性日趨淡化,行政許可主導(dǎo)型的行政管理已經(jīng)背離了本原宗旨,向單極強權(quán)、利益本位方向發(fā)展!缎姓S可法》明確要求行政管理必須正本清源,回到本原宗旨和指導(dǎo)思想,明確根本目的,修正行政觀念,樹立科學(xué)發(fā)展觀,遵循經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律,有利于發(fā)揮公民、法人或其他組織的積極性、主動性,維護公共利益和社會秩序,促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展,實現(xiàn)科學(xué)行政,為公為民。 2、依法用權(quán)的要求。從法治角度講,政府必須依法行政,依法用權(quán)。一是堅持行政權(quán)力只源自法律授權(quán)的行政法治原則,政府應(yīng)當(dāng)依照法律行使法律授予的職權(quán),政府實施行政管理,法無規(guī)定不得為之,法定事項依法為之,規(guī)范用權(quán);二是“依法”不僅是依照行政實體法規(guī)定的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn),還要依照行政程序法規(guī)定的程序,用權(quán)規(guī)范。以往行政立法對實體規(guī)范規(guī)定較多,管理程序的規(guī)定很少,政府實施行政管理重實體、輕程序。三部法律改變了思路,確立了行政法治原則,《行政許可法》、《行政處罰法》明確了政府管理的具體行政行為的程序和要件,《立法法》則明確了抽象行政行為程序,且《行政許可》由于明確了行政違法的法律責(zé)任,其設(shè)定法定程序更具嚴(yán)肅性和操作性,要求政府必須遵守行政管理的法定實體規(guī)范和法定實施程序,依法行政的要求更高、更明確。 3、有限政府的要求。有限政府是法治進程的必然。長期以來,我國立法實行的政府部門代起草和政府自行立法的機制,對立法行為缺乏制約和規(guī)范。政府可以通過立法,甚至自己制定“紅頭文件”,無限制地設(shè)定行政管理事項或范圍,政府自己立法、自己設(shè)權(quán)、自己執(zhí)行,政府管理的權(quán)力和范圍無限,責(zé)任和義務(wù)有限。一個無所不管的無限政府,必然抑制經(jīng)濟和社會發(fā)展。《行政許可法》以及《行政處罰法》、《立法法》的施行,限制了政府立法權(quán)限范圍、行政管理事項和權(quán)限的設(shè)定范圍,規(guī)范了政府立法行為、規(guī)范了行政管理的事項和職權(quán)的設(shè)定程序,建立了行政許可評價制度,對行政權(quán)力進行制約。按照《行政許可法》的精神,政府應(yīng)當(dāng)集中精力管好法律規(guī)定的管理事項,凡管理相對人能夠自主決定、市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或中介機構(gòu)能夠自律管理的事務(wù),政府不需要去管理,也不應(yīng)干預(yù)市場行為。 4、責(zé)任政府的要求。權(quán)利義務(wù)對等、權(quán)力責(zé)任對稱,是法治的基本要求,政府行使權(quán)力,實質(zhì)是履行職責(zé)、承擔(dān)責(zé)任。以往行政立法由于體制原因,注重政府權(quán)力、管理相對人義務(wù)的設(shè)置,而政府的義務(wù)、行政法律責(zé)任虛化,權(quán)力和責(zé)任不對稱,體現(xiàn)行政管理單極化、政府本位的思想!缎姓S可法》的一大突破,就是樹立“權(quán)責(zé)”觀念,明確了政府的職責(zé)和責(zé)任,二是違法設(shè)定管理權(quán)力、行使權(quán)力,不依法履行法定監(jiān)管職責(zé),應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任;三是違法增加管理相對人義務(wù),應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任;一是應(yīng)當(dāng)履行許可事項的后續(xù)監(jiān)督檢查職責(zé);四是損害當(dāng)事人合法權(quán)益應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。同時,一個負(fù)責(zé)任的政府同時也應(yīng)當(dāng)是誠信的政府!缎姓S可法》為此確立了行政管理社會信賴保護原則,建立了合法生效許可不得撤銷制度,違法許可可撤銷制度、撤銷違法許可和為保護公共利益撤銷許可對合法權(quán)益的損害賠償制度和補償制度等。責(zé)任政府、誠信政府的建設(shè)成為法定剛性要求。 5、陽光政府的要求。陽光政府就是要求政務(wù)公開、公開行政、執(zhí)法透明。以往行政管理的實施程序、辦事時限、法定標(biāo)準(zhǔn)和條件、對當(dāng)事人的要求等要素不公開,政府行政管理披上了神秘的面紗。管理相對人要知曉這些要素,甚至是管理機構(gòu)的地址、電話,都頗費周折,辦事疲于往返,不堪反復(fù),導(dǎo)致社會成本增加,行政效能低下,監(jiān)督政府行為更是無從談起。2000年起,部分地方政府陸續(xù)自發(fā)推進行政審批制度改革和政務(wù)公開,由于觀念和體制方面的原因,未觸及根本!缎姓S可法》等三部法律建立了 “公開聽證制度”,政府作出抽象行政行為和重大具體行政行為之前應(yīng)當(dāng)依法公開聽證!缎姓S可法》對行政許可公開的要求,也即對行政管理的要求,則更為具體:政府不得實施未公布法律依據(jù)的許可事項,必須通過各種媒介,公開行政許可的事項、依據(jù)、數(shù)量、條件和標(biāo)準(zhǔn)、申請和提交材料、辦理時限、辦理地點、許可決定、監(jiān)督檢查記錄,并執(zhí)行“法定權(quán)利告知”制度。行政管理要素成為社會公共信息,政務(wù)公開和公開行政已成為法定制度。 6、服務(wù)型政府的要求。行政管理是政府的本職。所謂服務(wù)型政府,就是行政管理轉(zhuǎn)型,政府改變管理方式,以服務(wù)的方式進行管理,并提高服務(wù)效率和質(zhì)量,提供優(yōu)質(zhì)社會公共產(chǎn)品。計劃經(jīng)濟體制實行的是以行為許可為主導(dǎo)的行政管理模式,其重事前許可,輕事后監(jiān)管。正是由于缺乏對當(dāng)事人執(zhí)行被許可事項,履行法定義務(wù)的監(jiān)督檢查,且對當(dāng)事人從事活動是否依法獲準(zhǔn)的監(jiān)督檢查不到位,反之又影響了行政許可的嚴(yán)肅性。實踐表明,到位到邊的事后監(jiān)管相對于行政許可的事前管理,更具實效。缺乏后續(xù)監(jiān)督檢查執(zhí)法的行政許可主導(dǎo)的行政管理只能是單向、低效的。任何服務(wù)必定是雙向性的,良好的服務(wù)必定具有便利性。依照《行政許可法》確定的平等、便民、精簡、統(tǒng)一、效能的原則以及事后監(jiān)管制度,行政管理轉(zhuǎn)型,提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù),一是變政府單向管理為政府和社會雙向互動;二是改變以“行政許可主導(dǎo)”為“事后監(jiān)管為主導(dǎo)”;三是按非歧視原則平等對待服務(wù)客體;四是自然開發(fā)和公共資源配置,要求采用招標(biāo)、拍賣等市場競爭方式;五是采用電信、電子數(shù)據(jù)交換、數(shù)據(jù)電文、互聯(lián)網(wǎng)等高科技手段,推行電子服務(wù);六是整合管理操作程序,相對集中或綜合實施,減少或聯(lián)合、集中程序環(huán)節(jié),再加全面的政務(wù)公開,提高服務(wù)的便利性和效能。 二、國外行政許可情況 世界各國非常重視行政許可的制定和實施,把行政許可的制定與實施作為發(fā)展社會、經(jīng)濟的重要工作來做。美國是世界上實施行政許可最早的國家,歐洲、日本等國大多借鑒美國的行政許可做法,尤其是日本二十多年來在行政許可領(lǐng)域有了長足的發(fā)展,非常值得我們學(xué)習(xí)、借鑒。 1、行政許可制度。長期以來,日本對公務(wù)員的考核偏重了事后評價,如采取行政監(jiān)察、會計審計等事后監(jiān)察措施。但是,由于缺乏良好的事前政策評價機制,政府部門在一些重大問題的決策上出現(xiàn)了錯誤的判斷。如歷經(jīng)七年并于1993年建成的東京灣大橋,花費了政府經(jīng)費1兆億元,但后來的車輛通行量很少,與建橋前的預(yù)期判斷相差很遠。東京大橋事件證明,對于一些重大事件如果缺乏事前的嚴(yán)密論證,可能會出現(xiàn)比較嚴(yán)重的判斷失誤,造成政府的重大損失。為了加強監(jiān)督效果,減少損失,在借鑒國外立法的基礎(chǔ)上,日本于2002年4月頒布了《政策評價法》,強化了事前評價制度。所謂事先評價制度,就是事先確定一個目標(biāo),然后制定措施為實現(xiàn)此目標(biāo)努力,這一過程就是政策評價。根據(jù)政策評價的要求,部門和公務(wù)員制定工作目標(biāo)和措施應(yīng)從必要性、效率性和有效性三個方面考慮。有關(guān)研究開發(fā)、公共事業(yè)等方面的決策,必須事前作出評價。政策評價必須聽取外部人員的意見,評價結(jié)果要公開,并要求反映到預(yù)算編制上。評價比較低的,要請專家評議以便進一步明確政策。日本總務(wù)省設(shè)有行政評價局,負(fù)責(zé)調(diào)查中央機關(guān)日常的行政工作,發(fā)現(xiàn)問題進行勸告或者提出建議。 2、電子招標(biāo)制度。電子招標(biāo)制度是將包括公共工程在內(nèi)的政府采購由傳統(tǒng)的張榜公布改為通過政府網(wǎng)絡(luò)進行招標(biāo),從獲取信息、申請投標(biāo)到公布竟標(biāo)結(jié)果等都可以在網(wǎng)上完成。這種網(wǎng)絡(luò)招標(biāo),企業(yè)在自己的辦公室就可以招標(biāo),節(jié)省了大量人力、物力,而且有效杜絕一些不公正現(xiàn)象。日本于2001年9月引進了電子招標(biāo)制度。國大交通省是日本中央政府機構(gòu)中規(guī)模最大、權(quán)限最集中的省廳之一。該省自2001年起在一部分公共建設(shè)項目中引進了電子招標(biāo),從2004年底起將該省管轄的所有公共工程和咨詢、評估業(yè)務(wù)中的約4萬多項目實行電子招標(biāo),并將于2010年度前在所有公共工程中采用電子招標(biāo)。公共工程以外的采購也采用了網(wǎng)絡(luò)公布和招標(biāo)的方法進行。各省廳的采購計劃都是單獨公布目錄、自行進行采購的,并從2000年6月起,改為在政府網(wǎng)頁上統(tǒng)一公布,任何企業(yè)和個人都可以自由檢索。而且,招標(biāo)資格的標(biāo)準(zhǔn)也統(tǒng)一了。企業(yè)只要通過某一省廳的招標(biāo)資格審查,就可以在任何時候參加任何一個省廳的招標(biāo)。 3、許可制度改革。日本和歐美一樣雖沒有專門的許可法,但是現(xiàn)行的法律和政令中規(guī)定了許多許可的內(nèi)容。根據(jù)日本總務(wù)廳發(fā)表的《1999年規(guī)制緩和自律書》的統(tǒng)計,中央所管的許可大約有11000項,其中法律規(guī)定的約有8100項,政令規(guī)定的約有400項,府省令、規(guī)則規(guī)定的約有2200項,其他約有380項。行政許可的目的是國家根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求,通過對公民和企業(yè)的活動進行干預(yù),防止自由放任給社會和公民帶來不利影響。但是,隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的變化,一些行政許可失去了實際意義,成為阻礙資源有效分配和經(jīng)濟發(fā)展的障礙,削弱了經(jīng)濟和社會的活力。為此,20世紀(jì)90年代以來,日本開始進行改革,著手對行政許可進行清理。改革主要體現(xiàn)在以下幾個方面:一是盡量減少為經(jīng)濟目的設(shè)立的行政許可,將為社會目的而設(shè)立的許可控制在必要的和最小的范圍內(nèi);二是由事前許可型向事后許可型轉(zhuǎn)變,由免許制向許可制過渡;三是許可的內(nèi)容和審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)明確、具體,能夠量化的盡可能量化,減少自動裁量的因素,簡化審批程序,縮短審批時間;四是改進許可的審批方法,充分發(fā)揮民間機構(gòu)的作用。在強化企業(yè)自主檢查、自我約束機制的同時,對確需政府檢查的,在具體實施時也要充分發(fā)揮民間檢查機構(gòu)的作用;五是改革資格制度。對各種資格制度進行清理,取消不必要的資格,同時對新設(shè)的資格要審查、把關(guān)。日本通過改革行政許可制度,取得了很大的成績,國內(nèi)消費和投資增加,日本經(jīng)濟發(fā)展也因此得到了一定促進。 我國借鑒歐美,尤其是日本行政許可的經(jīng)驗做法,針對我國行政許可的情況,經(jīng)過一段時間的艱難探索,進行了大膽的創(chuàng)新,頒布了《中華人民共和國行政許可法》。行政許可法的頒布實施,無異于中國政府的一場“自我革命”。不但直接改變著行政管理者的理念,改變現(xiàn)有的管理模式,而且也改善著管理者與被管理者的關(guān)系。行政許可法的頒布和實施,為依法行政建設(shè)法制社會、責(zé)任政府提供了有力的法律依據(jù),使我國的行政許可發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。 三、存在的問題和困擾 目前,國家和地方貫徹實施《行政許可法》工作已經(jīng)深入開展,《行政許可法》的學(xué)習(xí)、宣傳力度加大,各級法規(guī)文件清理,行政許可、行政管理事項的清理,整合規(guī)范工作程序等工作初步完成,政務(wù)公開、加強事后監(jiān)管,配套制度建設(shè)等工作取得一定成效,同時,也存在一些問題和困擾,因而,貫徹落實《行政許可法》的要義,政府行政管理轉(zhuǎn)型依然任重道遠: 1、思想觀念問題是行政管理轉(zhuǎn)型的障礙 一是從管理者的角度看。主要表現(xiàn)為貫徹《行政許可法》,加速行政管理轉(zhuǎn)型的主動性不強,思想觀念的轉(zhuǎn)變跟不上市場經(jīng)濟和民主法治建設(shè)形勢發(fā)展。長期傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下形成的意識是:政府強制、本位型管理,權(quán)力無限,責(zé)任有限。這樣的意識主導(dǎo)的“管理就是審批,審批就是權(quán)力”的觀念仍然存在,把許可和監(jiān)管作為權(quán)力、地位、利益的來源,權(quán)威的象征,甚至是尋租的資本,思想上不愿放棄行政許可權(quán)力,因此不可能真正從轉(zhuǎn)變職能,以民為本、執(zhí)政為民、責(zé)任政府、行政服務(wù)、依法行政的高度,認(rèn)識貫徹《行政許可法》,行政管理轉(zhuǎn)型的實質(zhì)和意義,表現(xiàn)出推一下、動一下的被動應(yīng)付。 二是從管理相對人角度看。一部分市場主體仍然留念政府行政許可的管理方式,并不從根本上支持《行政許可法》的貫徹、行政管理的轉(zhuǎn)型,因為,利用其與許可部門、經(jīng)辦人員的長期交往所形成的良好、固定的人際關(guān)系、利益鏈條,獲取許可的難度小、比例高的“優(yōu)勢”,可以達到壓制、排擠競爭對手,最大限度地獲取市場份額,保障自身利益的目的。 2、行政權(quán)力的監(jiān)督和制約機制不健全 一是內(nèi)部監(jiān)督制約機制。目前,雖然政務(wù)公開已制度化、經(jīng);_的主要是行政許可和管理的依據(jù)、條件、申請材料、申請材料、時限等,而政府內(nèi)部相對封閉運行,社會外部監(jiān)督條件不完備。同時,政府自身的內(nèi)部監(jiān)督、制約機制尚未健全,行政許可和管理工作自受理到?jīng)Q定,內(nèi)部運行流程中各環(huán)節(jié)及崗位設(shè)置大多為“串聯(lián)式”,而非“并聯(lián)式”,難以相互監(jiān)督、制約,特別是當(dāng)行政許可和管理存在自由裁量空間和變量的,腐敗違法行為就有機可乘。 二是外部監(jiān)督的實效性。受“官官相護”、“屈死不告官”等傳統(tǒng)觀念影響,以及非獨立司法制度、司法效能存在的問題影響,行政管理相對人,特別是長期進行市場經(jīng)營的一些企業(yè)、組織,為了避免訴累及招致今后的阻礙,與政府部門、經(jīng)辦人員能長期友好相處,以期獲得各種長期“便利”,“以和為上”、“和氣生財”,而不愿或不敢對行政違法行為提出復(fù)議、行政訴訟,放棄監(jiān)督的權(quán)力,也使行政行為的司法監(jiān)督不到位。 3、貫徹《行政許可法》工作中存在的問題。 一是執(zhí)行《行政許可法》還未完全到位。已被公布取消的行政許可事項還在實施審查的現(xiàn)象仍然存在;有些本屬行政管理的事項如備案等卻按許可方式實施;有些行政管理事項,在形式上未明文設(shè)許可,在實際操作中時有增設(shè)許可事項、許可條件、前置審核或?qū)⒐芾硪笈c法定許可事項掛鉤,加以前置的現(xiàn)象,“只做不說”,有的甚至已墨守成規(guī)。 二是行政許可事項按法定程序規(guī)范操作還沒完全到位。由于時間等多方面的原因,有的許可事項未按許可法的規(guī)定作出書面決定、送達申請人等法定程序操作。 三是行政管理的行為習(xí)慣延續(xù)性。由于以往行政許可方式的管理成本和難度低于事后監(jiān)督方式的管理,因此,一些行政管理部門和人員長期依賴并習(xí)慣于行政許可方式進行執(zhí)法管理,并將“審批”與“管理”等同起來,而行政許可事項一旦被取消后,顯得茫然不知所措,對于行政管理轉(zhuǎn)型,事后監(jiān)督方式缺乏超前研究,使后續(xù)監(jiān)管措施滯后。 四是法定行政許可依據(jù)的修訂滯后!缎姓S可法》規(guī)定,法律、法規(guī)設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)明確許可條件、程序、申請材料等要求。而目前,有的設(shè)定行政許可的法律、法規(guī),未規(guī)定許可條件、程序、申請材料,或者作原則規(guī)定,而且修訂工作滯后,一方面增加了行政許可依法實施的操作難度,另一方面給以細化為由,增加許可條件、材料、程序環(huán)節(jié),留下了缺口。 五是部門規(guī)范性文件制定需監(jiān)督規(guī)范。有的政府部門制定規(guī)范性文件仍有設(shè)定或變相設(shè)定行政許可事項、條件、材料、程序環(huán)節(jié),以及增加管理相對人義務(wù)的現(xiàn)象,且時有變化調(diào)整,隨意性較大。這些規(guī)范性文件的制定基本上未按照規(guī)范程序進行,未經(jīng)法制機構(gòu)審核和組織的論證。此外規(guī)范性文件的備案審查制度也存在缺陷,對違法的文件監(jiān)督審查和處理糾正不嚴(yán)格、不到位。 六是關(guān)聯(lián)性行政許可事項的“并聯(lián)實施”難度較大。根據(jù)行政許可法規(guī)定,地方政府應(yīng)創(chuàng)造條件,實行關(guān)聯(lián)性行政許可事項聯(lián)合審批或綜合、集中辦理。目前,有的地方、系統(tǒng)初步實行了行政許可申請集中受理、集中回復(fù),但仍不完全到位,同時,由于部門權(quán)力、利益本位意識的影響,有關(guān)行政許可的實施機關(guān)對于聯(lián)合審批或綜合、集中辦理并不積極,這項制度的推行難度較大。 七是行政過錯責(zé)任的追究不到位。一些地方政府先后制定出臺了“行政過錯責(zé)任追究制度”,違法或過錯行為模式及責(zé)任追究的方式、種類和幅度均有較明確的規(guī)定,但因種種原因,執(zhí)行情況并不理想,行政許可、執(zhí)法監(jiān)管中的違法行為或過錯行為得不到及時、有效得追究,權(quán)力與責(zé)任不對稱。 4、管理體制上的問題和困擾 一是“誰許可、誰監(jiān)督”的原則和相對集中處罰權(quán)的矛盾。目前,各地實行的相對集中行政處罰權(quán),一支隊伍綜合執(zhí)法的機制,在提高執(zhí)法效能等方面發(fā)揮了重要作用。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定和精神,實施行政許可的機關(guān)應(yīng)履行監(jiān)督檢查的職責(zé),包括未經(jīng)許可的活動和行政許可的內(nèi)容執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。兩者如何協(xié)調(diào)需要深入研究,特別是出現(xiàn)違法行為危害不大可以采取補辦許可手續(xù)等補救措施的情況下。 二是受理、初審的合法性與組織原則的矛盾。《行政許可法》規(guī)定,行政許可的委托實施和受理初審要有規(guī)章以上法律依據(jù)。有的行政許可事項,上級部門要求或委托下級機關(guān)受理、初審管理事項的申請,但又沒有法定依據(jù)規(guī)定,而根據(jù)“下級服從上級”的組織原則,下級部門又不得不辦理。 三是法定行政征收與行政許可保障的矛盾。目前,一些法定行政征收缺乏相應(yīng)的法定行政強制措施加以保障,以往實際操作上可以通過與行政許可掛鉤,作為許可要件審查把關(guān),加以保障,但即便如此,管理相對人欠費、逃費現(xiàn)象仍比較嚴(yán)重,難以按標(biāo)準(zhǔn)足額征收。按照《行政許可法》要求,實施行政許可不得收費(法定除外),行政征收因以往的保障措施不合法,不得繼續(xù)采取,將更加難以保障。 四是硬件保障不足與執(zhí)法職責(zé)任務(wù)的矛盾。以往很多行政機關(guān)依靠關(guān)聯(lián)收費保障行政許可實施和監(jiān)管執(zhí)法工作。行政許可法施行后,行政機關(guān)實施行政許可不得收費,同時監(jiān)管執(zhí)法的職責(zé)大增,現(xiàn)有行政經(jīng)費、執(zhí)法人員已難以應(yīng)對行政許可和監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)要求,而另一方面,地方政府公共財政體系尚未建立,經(jīng)費和人員又未相應(yīng)增加,行政許可實施和監(jiān)管執(zhí)法的硬件保障不足。 四、貫徹行政許可法,推進行政管理轉(zhuǎn)型的思考和建議 針對行政管理、行政執(zhí)法以及貫徹《行政許可法》工作存在的問題,我們研究提出5點建議,旨在推進政府職能轉(zhuǎn)變、行政管理轉(zhuǎn)型,加強法治保障,提高行政管理效能。 1、樹立“責(zé)任、權(quán)力”共同體的意識。 &nsp; 加大法治宣傳教育力度,廣泛深入開展十六屆四中全會精神和《行政許可法》、《行政處罰法》、《國務(wù)院全面推進依法行政實施綱要》的學(xué)習(xí)、宣傳教育活動。以各級領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法人員為重點,普及到黨政機關(guān)全體工作人員、各類行政管理相對人,改變以往學(xué)習(xí)教育重形式、輕實效的做法,以講求實效、領(lǐng)會實質(zhì)、學(xué)以致用為本,采用各種載體的有獎知識競賽等利益性方式,使學(xué)教對象在學(xué)法中獲得物質(zhì)利益;采用專題培訓(xùn)、閉卷考試、抽查、答辯等方式,加強執(zhí)法人員的學(xué)習(xí)教育,并與干部考核掛鉤。通過有實效的學(xué)教,推動觀念轉(zhuǎn)變,樹立“權(quán)責(zé)”意識,提高法治素養(yǎng)。 2、強化行政立法保障。 進一步加強行政立法工作,在保證原則性的同時,增強可操作性,減少執(zhí)法機關(guān)隨意“細化、延伸”的空間,最大限度地實現(xiàn)執(zhí)法機關(guān)依法即可操作。 一是調(diào)整立法思路。在立法內(nèi)容設(shè)置上,應(yīng)當(dāng)盡可能減少行政許可事項設(shè)定,降低社會成本和行政成本;設(shè)置行政許可的,就應(yīng)當(dāng)依照行政許可法規(guī)定,明確許可實施的各項要素; 二是加強監(jiān)管保障。規(guī)定事后監(jiān)督檢查、法定行政征收等行政執(zhí)法的具體措施和保障措施,并對管理相對人配合監(jiān)督檢查執(zhí)法的義務(wù)、履行的法定義務(wù)進行細化,明確其法律責(zé)任; 三是提高違法成本。建議在保證合理性的前提下,擴大行政處罰的行為種類,提高法定處罰幅度或標(biāo)準(zhǔn),并探索對違法行為實行市場主體清出的法定制度,以提高違法成本,控制違法行為,給行政執(zhí)法予以法治保障; 四是明確執(zhí)法關(guān)系。對于上級部門難以自行實施完成許可、處罰執(zhí)法的,應(yīng)當(dāng)在立法中明確可委托下級機關(guān)或符合法定條件組織,實施許可、處罰等執(zhí)法,或委托實施行政許可受理初審、行政處罰調(diào)查取證等某個或莫些程序環(huán)節(jié)的執(zhí)法,為委托執(zhí)法提供法定依據(jù)。 3、創(chuàng)新市場監(jiān)管執(zhí)法機制。 政府應(yīng)當(dāng)加快職能轉(zhuǎn)變,充分發(fā)揮市場和行業(yè)自治自律作用,同時對于法定行政執(zhí)法職責(zé)應(yīng)當(dāng)依法履行,并著力于執(zhí)法機制創(chuàng)新,提高行政執(zhí)法效能。 一是引入市場化手段,推廣“行政合同”的管理方式。以往行政管理的模式主要是:以抽象行政行為設(shè)定行政許可、征收、強制措施及管理相對人義務(wù),并規(guī)定具有普遍約束力的管理規(guī)范和要求,然后再進行行政執(zhí)法,作出具體行政行為。隨著市場經(jīng)濟和法治的發(fā)展,這一模式的適應(yīng)性減弱,需要轉(zhuǎn)變!靶姓贤蹦J降膬(nèi)涵就是:變行政行為為合同行為,變普遍約束為個體規(guī)范、合同義務(wù);行政管理相對人需從事特定活動,與政府簽定“行政合同”,政府作為甲方,將行政管理的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、條件、要求以及管理相對人的義務(wù)和責(zé)任,列入“行政合同”的乙方訂立人的義務(wù)和責(zé)任,合同當(dāng)事人遵守合同約定,按約定要求從事特定活動、行使權(quán)利、獲得利益,并履行約定義務(wù);合同當(dāng)事人不履行約定義務(wù)的,依法按合同追究違約責(zé)任,以達到行政管理的目的。 二是調(diào)動社會資源參與監(jiān)督管理。單純依靠政府行政執(zhí)法人員不足以應(yīng)對市場主體違法行為的查處。政府應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動社會資源,施行有獎舉報制度,增加違法行為線索,執(zhí)法效能。應(yīng)當(dāng)利用市場主體相互競爭的特性,充分鼓勵其監(jiān)督舉報競爭對手的違法違規(guī)行為;充分鼓勵利害關(guān)系人,監(jiān)督舉報侵害其合法利益的違法行為;充分調(diào)動人民群眾的積極性,監(jiān)督舉報各類違法違規(guī)行為。對于違法行為的舉報線索政府應(yīng)當(dāng)及時受理并調(diào)查處理,并對有效線索舉報人予以適當(dāng)獎勵。 三是完善行政管理公共信息披露制度。以往社會監(jiān)督效能不高,執(zhí)法信息不暢,監(jiān)督缺乏參照和依據(jù),是一重要原因。因此,政府應(yīng)當(dāng)通過新聞媒體、互連網(wǎng)等平臺,定期或不定期地公布行政許可決定、有關(guān)管理相對人履行法定義務(wù)情況等良性信息,同時公布管理相對人違法違規(guī)行為及其查處情況的不良信息,包括未經(jīng)法定許可、違法進行活動、逃欠法定稅費、損害公共利益等違法行為,以及其他不履行法定義務(wù)行為,并進行公開譴責(zé)。通過及時披露行政執(zhí)法公共信息,為社會監(jiān)督市場主體行為創(chuàng)造條件。 4、加強政府執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督制約制度建設(shè)。 人的觀念和意識轉(zhuǎn)變不可能一蹴而就,完善制度,靠制度管人管事是依法行政的根本保證。建立健全行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督制約制度,加強對行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等執(zhí)法工作以及規(guī)范性文件制定流程中各個環(huán)節(jié)、崗位行使權(quán)力進行制約,對履行職責(zé)的程序規(guī)范性、時效性和辦理意見的合法真實性進行監(jiān)督。 一是科學(xué)調(diào)整崗位設(shè)置方式。將流程環(huán)節(jié)和崗位的“串聯(lián)式”設(shè)置,改為“并聯(lián)式”設(shè)置,變封閉運行為開放運行,形成上游環(huán)節(jié)對下游環(huán)節(jié)的復(fù)核,各環(huán)節(jié)和崗位相互制衡,分散權(quán)力,避免過于集中; 二是不定期抽查,定期考核。法制工作、紀(jì)檢監(jiān)察等機構(gòu)對執(zhí)法人員履行職責(zé)情況進行不定期的抽查,并將執(zhí)法工作情況納入執(zhí)法人員年度考核,行政許可執(zhí)法人員考核以合法性為先,行政處罰、征收等執(zhí)法人員考核以數(shù)量為先,考核應(yīng)當(dāng)獎懲掛鉤,并實行“違法行為一票否決”; 三是落實“過錯責(zé)任追究制度”。沒有制度應(yīng)盡快建立,有制度的要盡快完善,并嚴(yán)格執(zhí)行,切實查處不依法履行職責(zé)、違法執(zhí)法行為,追究責(zé)任,落實到位,體現(xiàn)“權(quán)力責(zé)任”對等原則。同時政府要對這項制度的執(zhí)行落實情況、查處追究情況進行監(jiān)督檢查。在此基礎(chǔ)上要探索建立行政執(zhí)法“領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)”制度,把住關(guān)鍵一環(huán); 四是建立行政執(zhí)法崗位輪換制度。結(jié)合政府防治腐敗廉政體系建設(shè),建立輪崗制度,行政執(zhí)法工作人員應(yīng)當(dāng)定期輪換,并結(jié)合實際對執(zhí)法崗位性質(zhì)、職權(quán)大小、重要程度進行研究、分類,分別規(guī)定相應(yīng)、科學(xué)的輪崗期限,避免執(zhí)法崗位,特別是關(guān)鍵崗位人員“掌權(quán)”過長,形成“利益鏈”。 5、加快管理體制改革創(chuàng)新。 一是調(diào)整現(xiàn)行相對集中處罰權(quán)執(zhí)法體系。不能片面理解相對集中處罰權(quán)就是集中到一個部門、一支隊伍執(zhí)法,應(yīng)當(dāng)在考慮執(zhí)法效能的同時,考慮減少當(dāng)事人損失,降低社會成本。行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)行業(yè)關(guān)聯(lián)度高,行業(yè)主管部門對于系統(tǒng)內(nèi)各關(guān)聯(lián)行業(yè)的情況相對熟悉,與系統(tǒng)其他行業(yè)執(zhí)法部門長期聯(lián)系配合、溝通協(xié)作,基礎(chǔ)相對較好,因此,按行業(yè)系統(tǒng)實行相對集中處罰權(quán)執(zhí)法不僅是可行的,也是科學(xué)的。 二是加快稅費體制和財政體制改革。將缺乏法定強制保障的行政規(guī)費改為地方稅收,保障征收;盡快建立政府公共財政體系,在實行收支兩條線的同時,相應(yīng)增加行政經(jīng)費,并確保滿足行政執(zhí)法實際需求,予以充分保障。 三是加強執(zhí)法隊伍建設(shè)。針對行政執(zhí)法工作任務(wù),特別是許可法施行后大量增加的面廣量大的事后監(jiān)督檢查職責(zé)任務(wù),相應(yīng)增加執(zhí)法檢查人員編制,并增加、改善執(zhí)法裝備,加強硬件保障。 四是加快行業(yè)協(xié)會清理。行業(yè)協(xié)會要與政府徹底脫鉤,不再實施政府下放的不合法的原行政許可等管理事項。要盡快轉(zhuǎn)變行業(yè)協(xié)會“二政府”,政府通過協(xié)會“遙控”行業(yè)管理的現(xiàn)狀。政府不再主導(dǎo)行業(yè)協(xié)會的組建,不再直接參與行業(yè)協(xié)會的管理事務(wù),實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會由行業(yè)單位自行發(fā)起成立,自治自律,自行承擔(dān)責(zé)任,還行業(yè)協(xié)會以原本屬性,充分發(fā)揮中介組織的市場自律作用。
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