路橋區(qū)完善社會保障制度對策研究

路橋區(qū)完善社會保障制度對策研究 社會保障制度的建立是社會發(fā)展的一個(gè)重要標(biāo)志，它對緩解社會摩擦，協(xié)調(diào)社會利益，維護(hù)社會穩(wěn)定起著重要的作用。隨著社會經(jīng)濟(jì)和改革開放的不斷深入，我國的社會保障制度改革取得了重大的發(fā)展，但在實(shí)際運(yùn)行中還存在不少問題，尚不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。目前，我區(qū)社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會保障體系已基本建立，但城鄉(xiāng)之間的社會保障體系尚未對接，還存在著很多問題，特別是失土農(nóng)民、農(nóng)民工的社會保障問題，已成為當(dāng)前亟需解決的社會問題。隨著工業(yè)化、城市化和城鄉(xiāng)一體化的快速推進(jìn)，城鄉(xiāng)社會保障一體化已成為一種方向。為此，通過縱觀國內(nèi)外社會保障制度的發(fā)展及經(jīng)驗(yàn)，就建立和完善我區(qū)的社會保障制度進(jìn)行探索研究。 一、社會保障制度綜述 （一）西歐國家的社會保障概況 從當(dāng)前世界社會保障制度發(fā)展的狀況來看，已經(jīng)形成了澳美模式、瑞典模式、德日模式三大體系，這三大體系的社會保障模式都是以生產(chǎn)力的高水平和高度市場化為基礎(chǔ)。在西方國家，社會保障制度也就是社會福利制度，其主要功能是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定的角度，對社會公民的生活提供一種安全性的保障，以緩和社會矛盾。它是西方政府積極推行凱恩斯主義、干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)生活而奉行的國策。從發(fā)展歷程看，西方現(xiàn)代社會保障制度的形成是其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)變化、發(fā)展的產(chǎn)物，受本國的社會背景和文化差異制約，內(nèi)容基本相同，一般包括社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)和社會撫恤三大領(lǐng)域，但在保障制度的起點(diǎn)、理論依據(jù)、保障范圍、具體項(xiàng)目設(shè)立和資金籌集與管理上卻各有自己的特征。總體上說，西方各國的社會保障體系可以分為三種類型：   一是自由保險(xiǎn)型，又稱“自由式”。以美國為代表�；�本特點(diǎn)：一是項(xiàng)目多但覆蓋面和保障水平不及“公民供給型”高。如在美國投保者每日領(lǐng)取的養(yǎng)老金只相當(dāng)于原工資的50％。二是私人保險(xiǎn)業(yè)起主導(dǎo)作用，國家則處于次要地位，保險(xiǎn)基金由雇主和雇員共同交納，國家主要負(fù)責(zé)社會救濟(jì)和公共補(bǔ)貼。該類型的理論基礎(chǔ)是凱恩斯主義的“有效需求不足理論”，即政府調(diào)節(jié)重點(diǎn)應(yīng)放在干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活、擺脫失業(yè)和刺激有效需求方面。   二是強(qiáng)制保險(xiǎn)型，又稱“保守式”。多數(shù)歐陸國家和日本實(shí)行的社會保障制度可歸入此類型，典型代表是德國。這種類型的主要特點(diǎn)，一是法定的強(qiáng)制性，公民必須參加法定的社會保險(xiǎn)，定期交納社會保險(xiǎn)費(fèi)從而享有申請保險(xiǎn)待遇的權(quán)利；二是除失業(yè)保險(xiǎn)外，其它保險(xiǎn)均由獨(dú)立的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營，實(shí)行自治管理，政府只起指導(dǎo)作用，保險(xiǎn)基金由雇主和雇員共同承擔(dān)；三是國家起主導(dǎo)作用。其理論基礎(chǔ)在二戰(zhàn)前是“國家干預(yù)主義”，認(rèn)為政府應(yīng)該制定社會保險(xiǎn)政策緩和勞資矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二戰(zhàn)后則是新自由主義理論，主張?jiān)谛伦杂芍髁x的社會市場經(jīng)濟(jì)條件下，實(shí)行經(jīng)濟(jì)人道主義，讓勞資雙方結(jié)成伙伴關(guān)系。   三是公民供給型，又稱“國家福利型”或“社會民主式”。此種類型最早起源于英國，后來傳到北歐，以及加拿大和澳大利亞等國，瑞典是這種類型的最突出代表。主要特點(diǎn)：一是社會保障內(nèi)容龐大，覆蓋面廣，保障水平高。如瑞典的社會保障覆蓋了在瑞典居住的所有人；二是基金的主要來源是各行業(yè)的雇主，雇員則基本不交納；這種類型的理論基礎(chǔ)是福利學(xué)派思想，主張對資本主義進(jìn)行改良，建立合理分配、收入均等的福利國家。政府通過課征高累進(jìn)稅，向全體居民提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡囊磺猩鐣�保障�?nbsp;  上述三種類型的社會保障制度在堅(jiān)持公平、保證效率方面各具特色。二十世紀(jì)70年代中期以后，由于經(jīng)濟(jì)“滯脹”，失業(yè)率居高不下與通貨膨脹的長期困擾，以及日益嚴(yán)重的人口老齡化問題，西方各國的社會保障制度均面臨不同程度的危機(jī)，都在作進(jìn)一步的調(diào)整和完善。西方社會保障制度的產(chǎn)生和發(fā)展對我國有很多啟示，主要有：一是要認(rèn)清社會保障制度的性質(zhì)和作用，社會保障制度不僅是再分配領(lǐng)域的問題，更重要的是經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)領(lǐng)域的問題；二是社會保障項(xiàng)目的設(shè)立要從國情和國力出發(fā)，一個(gè)國家社會保障水平達(dá)到什么程度和選擇何種模式，最終取決于自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口發(fā)展?fàn)顩r；三是實(shí)行社會保障應(yīng)循序漸進(jìn)，有重點(diǎn)、多層次；四是制定必要的法規(guī)，依法實(shí)施保障。 （二）我國社會保障制度發(fā)展情況 我國原有的社會保障制度是在二十世紀(jì)50年代初期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的。其特點(diǎn)是：以城鎮(zhèn)職工為主、以單位提供保障為主，實(shí)行廣就業(yè)低工資輔之以一定程度的社會保障的模式。自二十世紀(jì)80年代開始，我國對社會保障制度進(jìn)行了一系列的改革。改革的目標(biāo)是建立獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外，資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會化的社會保障體系。其主要特征是：基本保障，廣泛覆蓋，多個(gè)層次，逐步統(tǒng)一。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，國家強(qiáng)制建立的基本保障主要滿足人們的基本生活需要，社會保險(xiǎn)逐步覆蓋全體公民；在基本保障之外，國家積極推動其他保障形式的發(fā)展，力爭形成多層次的社會保障體系；通過改革與發(fā)展，逐步實(shí)行全國統(tǒng)一的社會保障制度。一直到二十世紀(jì)90年代中期，我國社會保障制度的發(fā)展更多地側(cè)重于制度的改革與探索，各類社會保障制度都極不完善，且范圍只局限在國有企業(yè)職工和部分城鎮(zhèn)職工及離退休人員，保障覆蓋面狹隘，保障功能十分有限。 在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，我國于1984年開始進(jìn)行改革，1991開始在部分農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，于1997年全面推開；醫(yī)療保險(xiǎn)方面，于1988年開始對機(jī)關(guān)事業(yè)單位的公費(fèi)醫(yī)療制度和國有企業(yè)勞保醫(yī)療制度進(jìn)行改革，于1998年開始在全國建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度；失業(yè)保險(xiǎn)制度自1986年開始逐步建立起來；生育保險(xiǎn)制度自1988年開始在一些地區(qū)進(jìn)行企業(yè)生育保險(xiǎn)制度改革，1994年制定了《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》；最低生活保障制度方面，于1993年開始對城市社會救濟(jì)制度進(jìn)行改革，償試建立最低生活保障制度。二十世紀(jì)90年代中期以來，為加強(qiáng)各項(xiàng)社會保障制度的統(tǒng)一規(guī)劃和社會保障基金的管理、監(jiān)督，我國對社會保障管理體制進(jìn)行了一系列的改革，社會保障制度和體系建設(shè)從此步入了快速發(fā)展時(shí)期，并在制度的改革與創(chuàng)新上取得了重大的進(jìn)展。但在實(shí)際運(yùn)作上還存在不少問題，尚不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。 一是社會保障覆蓋面還不夠?qū)�。從城市現(xiàn)有的保障范圍看，大量的私營和外商投資企業(yè)的職工、自由職業(yè)者、個(gè)體工商戶和進(jìn)城農(nóng)民工仍未納入社會保障范圍，城市社會保障的覆蓋面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?qū)�。而在小城�?zhèn)和廣大的農(nóng)村地區(qū)，社會保障制度還處于探索階段，大部分地區(qū)還是空白。 二是社會保障基金籌措困難。目前，我國的保障基金正處于由“國家全部包攬”向“國家、單位和個(gè)人”三方共同負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)變時(shí)期，由于思想觀念、企業(yè)效益等多種原因，逃繳拖欠保費(fèi)的現(xiàn)象嚴(yán)重。再加上地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度不夠，對中央財(cái)政依賴性較大，一些補(bǔ)充社保基金的渠道尚未落實(shí)等原因，造成目前的社會保障基金籌措困難。 三是多頭管理、體制分散。現(xiàn)行的社會保障制度缺乏統(tǒng)一的設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)，缺乏整體性、規(guī)范性。社會保障的領(lǐng)導(dǎo)、管理、經(jīng)辦、服務(wù)、監(jiān)督分散，形成了多頭分散管理的格局。管理體制問題在一定程度上影響了社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。 四是社會保障立法還不夠完善。為適應(yīng)建立社會保障制度的需要，近年來，我國加強(qiáng)了有關(guān)社會保障制度方面的立法工作，國務(wù)院制定發(fā)布了一系列有關(guān)社會保障的決定。但是，還有一些社會保障領(lǐng)域的立法，如醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會保險(xiǎn)和社會救濟(jì)、社會福利方面的立法尚欠缺，需要進(jìn)一步完善。 （三）我省社會保障制度發(fā)展情況 我省社會保險(xiǎn)制度的沿革和變化與全國大體一致，但走在全國的前列，到2002年全省已建立了獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外，資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會化的社會保障體系，在實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、弱有所助，以及在維護(hù)人民群眾合法權(quán)益和改革、發(fā)展、穩(wěn)定中發(fā)揮了重要作用，并形成了一系列帶有浙江特點(diǎn)的做法。 一是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度獲得重大突破。全省企業(yè)職工養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放率和社會化發(fā)放率均達(dá)到100%；在參保范圍和對象上對非公企業(yè)參保作了有益探索，出臺了低門檻準(zhǔn)入，“低水平享受”的辦法；在基金征繳方式上，開始由稅務(wù)部門征收；在統(tǒng)籌上，堅(jiān)持以縣市為統(tǒng)籌單位，建立多元、穩(wěn)定的基金籌措機(jī)制；積極探索農(nóng)村和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的思路和對策。二是失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)一步完善。于1995年率先出臺了《浙江省職工失業(yè)保險(xiǎn)條例》，失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋率、征繳率和人均月征繳額等幾項(xiàng)主要指標(biāo)均居全國前列。三是醫(yī)療保險(xiǎn)制度基本建立。醫(yī)療保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)管理工作不斷加強(qiáng)，管理體系建設(shè)步伐加快，覆蓋范圍開始向城鎮(zhèn)全體勞動者拓展，并在農(nóng)村開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。四是工傷和生育保險(xiǎn)事業(yè)穩(wěn)步推進(jìn)。 二、*區(qū)社會保障發(fā)展現(xiàn)狀 *于1994年8月建區(qū)。二十世紀(jì)90年代中期，特別是1998年以來，黨中央、國務(wù)院作出了一系列推進(jìn)我國社會保障體系建設(shè)的重大決策。我區(qū)依照農(nóng)村與城市項(xiàng)目有別、組織方式各異、近期發(fā)展方向不同的目標(biāo)模式，適時(shí)出臺政策，開始了全面建設(shè)具有地方特色社會保障體系的新階段。 （一）社會保障制度概況 按照中央和省、市的統(tǒng)一部署，我區(qū)從實(shí)際出發(fā)，一步一個(gè)臺階，逐步建立了以養(yǎng)老保險(xiǎn)為龍頭，連接失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保險(xiǎn)的五位一體的社會保險(xiǎn)體系，同時(shí)，建立起社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫和社會互助等各項(xiàng)制度，并有了重大發(fā)展。 ——養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。至今年6月底，全區(qū)已參加養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)2045家，其中非公有制企業(yè)1827家；已參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的企事業(yè)職工和離退休人員63594人，其中非公有制企業(yè)職工44484人（個(gè)體10768人）。養(yǎng)老基金結(jié)余42470.99萬元，支付能力達(dá)72.67個(gè)月，其中企業(yè)養(yǎng)老基金結(jié)余38727.28萬元，支付能力達(dá)77.42個(gè)月。 ——醫(yī)療保險(xiǎn)制度。至2002年底實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)單位的公費(fèi)醫(yī)療、大病醫(yī)療保險(xiǎn)制度向基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的平穩(wěn)過渡。至今年6月底，全區(qū)參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位565家，參保人數(shù)達(dá)23868人。 ——工傷保險(xiǎn)制度。至今年6月底，全區(qū)共有511家企業(yè)參加工傷保險(xiǎn)，參保人數(shù)26815人，工傷保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余452.62萬元。 ——失業(yè)保險(xiǎn)制度。至今年6月底，失業(yè)保險(xiǎn)參保2501家，參保人數(shù)39915人，失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余2870.01萬元。 ——生育保險(xiǎn)制度。至今年6月底，全區(qū)有202個(gè)單位，6909人參加生育保險(xiǎn)，累計(jì)結(jié)余生育保險(xiǎn)基金4萬元。 ——最低生活保障制度。于1997年建立了覆蓋城鄉(xiāng)范圍的最低生活保障制度，低保金標(biāo)準(zhǔn)城區(qū)居民人均210元/月、其它居民人均180元/月。目前，全區(qū)城鄉(xiāng)低保對象2690戶（農(nóng)村2531戶、城鎮(zhèn)159戶）、4301人（農(nóng)村3991人、城鎮(zhèn)310人）。 ——失土農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。于2003年開始啟動失土農(nóng)民的社會養(yǎng)老保障工作。至6月底，全區(qū)共有8個(gè)村的5189名村民參加失土農(nóng)民養(yǎng)老保障，其中392人已領(lǐng)取養(yǎng)老保障金，結(jié)余基金3602萬元。 ——新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。從2003年起即著手籌建新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，目前全區(qū)已有35.1萬人參保，參保率達(dá)到93.9%。2004年共收繳基金2015.195萬元，剩余355萬元�；�金運(yùn)行總體平衡，略有節(jié)余。 ——城鎮(zhèn)“三無”對象和農(nóng)村“五�！睂ο蠹�中供養(yǎng)。目前，全區(qū)農(nóng)村五保對象524人，集中供養(yǎng)440人，戶院掛鉤43人，集中供養(yǎng)率92.1%；城鎮(zhèn)“三無”人員23人，集中供養(yǎng)21人，戶院掛鉤2人，集中供養(yǎng)率100%。 ——其它幫扶、救助工作。建立了區(qū)慈善總會和慈善基金，開展正常性的慈善救助活動、殘疾人康復(fù)和救扶工作；重視解決“三殘”學(xué)生、部分享受低保和困難家庭學(xué)生的義務(wù)教育，以及高中、大學(xué)的助學(xué)問題。目前，正著手開展城鄉(xiāng)居民分層分類救助制度。 （二）社會保障制度存在的問題 目前，我區(qū)社會保障制度運(yùn)轉(zhuǎn)基本良好，保障水平也逐年提高，但在具體運(yùn)作中存在一些問題和不足： 1、農(nóng)村社會保障體系較弱。由于缺乏政策和國家財(cái)政支持，加上農(nóng)民收入較低，參加社會保障觀念落后，意識淡薄等問題，我區(qū)農(nóng)村社會保障體系還相對薄弱，目前除在最低生活保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、社會救助等方面有所探索外，在最核心的社會化養(yǎng)老保險(xiǎn)方面做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，基礎(chǔ)還十分薄弱。 2、社會保障的壓力越來越大。主要表現(xiàn)在三方面：一是人們對社會保障的期望值不斷提高，沒有社會保障的群體要求享有社會保障，已經(jīng)有社會保障的要求提高待遇；二是企業(yè)退休人員強(qiáng)烈要求提高養(yǎng)老待遇，和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員持平的呼聲很大，由此引發(fā)一系列問題；三是人口老齡化對社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)提出了更高要求。 3、保障資金支付存在較大潛在風(fēng)險(xiǎn)。一是實(shí)現(xiàn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋后，保面任務(wù)較為艱巨，部分企業(yè)存在拒繳、欠繳現(xiàn)象；二是基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策體系不夠完善，控制醫(yī)療費(fèi)用增長的難度加大；三是被征地農(nóng)民基本生活保障政府資金到位率比較低，造成基金支付存在較大潛在風(fēng)險(xiǎn)。 三、*區(qū)社會保障改革的方向與重點(diǎn) 近年來，我區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已具一定規(guī)模。2004年，全區(qū)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值155.1億元，人均生產(chǎn)總值達(dá)4475美元，財(cái)政總收入12.68億元，其中地方財(cái)政收入7.09億元，農(nóng)民人均純收入達(dá)7516元，城市化水平達(dá)50%以上。當(dāng)前，我區(qū)正處在工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)時(shí)期，區(qū)政府積極實(shí)施城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，提出力爭在全面建設(shè)小康社會與和諧社會走在全省前列的目標(biāo)。在此背景下，這種城鄉(xiāng)二元的社會保障模式已經(jīng)嚴(yán)重影響到城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，影響到社會穩(wěn)定，亟須改革。 （一）社會保障制度改革的方向和思路 城鄉(xiāng)社會保障一體化是改革的方向和目標(biāo)。社會保障體制的建設(shè)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)。享受來自社會和國家提供的各種社會保障，是每一個(gè)公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。目前，城市居民與農(nóng)村居民待遇不一樣、不平等，對比強(qiáng)烈，已經(jīng)嚴(yán)重影響到城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，影響到社會穩(wěn)定。在統(tǒng)籌規(guī)劃國家、地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展時(shí)，應(yīng)對農(nóng)民實(shí)行“國民待遇”，實(shí)現(xiàn)公平的社會保障制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的平等權(quán)。因此，要扭轉(zhuǎn)只有城市就業(yè)者有社會保障而農(nóng)村就業(yè)者社會保障缺失，或以農(nóng)村土地的保障功能來代替政府的社會保障功能的不合理現(xiàn)象，構(gòu)筑城鄉(xiāng)整合的社會保障體系，使社會保障網(wǎng)絡(luò)覆蓋區(qū)域全部和全體社會成員。 制度安排的一元化是社會保障的內(nèi)在要求，但它需要嚴(yán)格的前提條件，包括發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)、雄厚的財(cái)力、類同的需求乃至地區(qū)發(fā)展的均衡、公民社會保障權(quán)益的平等等。我區(qū)目前財(cái)力已有一定基礎(chǔ)，但還不夠充裕；城鄉(xiāng)發(fā)展基本平衡，但還有一定的差距，把農(nóng)村勞動力納入統(tǒng)一的社會保障，還存在很大的困難。特別是農(nóng)村的社會保障制度還很薄弱，因此，試圖讓城鄉(xiāng)兩種不同水平的保障制度馬上并軌，一下子實(shí)行統(tǒng)一的社會保障制度是不現(xiàn)實(shí)的，也是不可能的。因此，我區(qū)在現(xiàn)階段還不具備馬上建立一元化的社會保障制度的客觀條件，近期將多元化制度安排作為過渡顯然是必要的。目前，我區(qū)城鄉(xiāng)之間的社會保障體系尚未對接，特別是社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)、社會福利在城鄉(xiāng)之間的配置還不合理。由于考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、個(gè)私企業(yè)及其職工，特別是農(nóng)村勞動力當(dāng)前客觀存在的收入水平、消費(fèi)水平的差距，以及不同保險(xiǎn)基金的承受能力，應(yīng)采取不同類型區(qū)別對待的做法。較為妥善的改革路徑是城鄉(xiāng)宜分兩步走：第一步是城鄉(xiāng)分頭推進(jìn)，創(chuàng)造統(tǒng)一的條件和基礎(chǔ)，而重點(diǎn)是農(nóng)村。第二步是逐步實(shí)行城鄉(xiāng)并軌，通過完善城保、鎮(zhèn)保、農(nóng)保三種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間可轉(zhuǎn)換、相銜接的機(jī)制，使農(nóng)村與城鎮(zhèn)的社會保障徹底接軌。 （二）農(nóng)村社會保障制度的基本框架 由以上可知，進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村的社會保障制度是目前我區(qū)社會保障制度改革中最重要的方面。從我區(qū)農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化的政策導(dǎo)向，必須把增強(qiáng)土地的保障能力與發(fā)展土地外保障結(jié)合起來，積極實(shí)現(xiàn)保障方式的轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ヰB(yǎng)老與社會養(yǎng)老并舉，走社會化和家庭化保障相結(jié)合的道路，并以社會化養(yǎng)老為主，這是我區(qū)完善農(nóng)村社會保障制度的總體思路。目前，我區(qū)農(nóng)村社會保障制度已有一定的基礎(chǔ)，但基礎(chǔ)還比較薄弱。為此，我們一方面要不斷完善已有的保障項(xiàng)目，以提高效益為中心任務(wù)，逐步提高福利水平；另一方面，設(shè)置一些急需的項(xiàng)目，去解決農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)變化以后所形成的新的問題。*農(nóng)村社會保障的總體項(xiàng)目設(shè)計(jì)如下： 1、農(nóng)村社會保險(xiǎn)及子系統(tǒng)。這是農(nóng)村社會保障系統(tǒng)的主要內(nèi)容。它包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、災(zāi)害保險(xiǎn)。在這個(gè)系統(tǒng)中以養(yǎng)老保險(xiǎn)為核心，醫(yī)療保險(xiǎn)為補(bǔ)充，逐步發(fā)展災(zāi)害保險(xiǎn)。因?yàn)轲B(yǎng)老問題的解決有助于農(nóng)村人口的控制和人口素質(zhì)的提高，在這一部分中可以采用以家庭保險(xiǎn)為基礎(chǔ)、社會保險(xiǎn)為支柱、自我保險(xiǎn)為補(bǔ)充的模式。   2、農(nóng)村社會救濟(jì)及子系統(tǒng)。主要是針對農(nóng)村中因自然災(zāi)害、天災(zāi)人禍、殘疾、孤老等問題的救助項(xiàng)目。其子項(xiàng)目包括：災(zāi)害救濟(jì)、貧困救濟(jì)、特殊救濟(jì)等。農(nóng)村的社會救濟(jì)的責(zé)任主體是國家，因?yàn)榇蟛糠洲r(nóng)村人均收入低，在災(zāi)害面前很難自我保障，因此國家應(yīng)承擔(dān)起主要責(zé)任。保障對象是災(zāi)禍殃及者或喪失勞動能力者。 3、農(nóng)村社會福利及子系統(tǒng)。這方面現(xiàn)階段的地位次于其他方面，隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要逐步建立和完善。其結(jié)構(gòu)為：農(nóng)村殘疾人福利、農(nóng)村教育福利、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)和農(nóng)村產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼。  4、農(nóng)村社會扶貧及子系統(tǒng)。為了保障貧困人口的基本生活，需要將社會扶貧納入到農(nóng)村社會保障體系中。實(shí)行思想扶貧、科技扶貧、教育扶貧、資金扶貧等。通過綜合扶貧，提高貧困人口的生活質(zhì)量。  （三）當(dāng)前應(yīng)抓好的幾項(xiàng)重點(diǎn)工作 建立社會保障制度是一項(xiàng)復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，牽涉面廣，不可能一蹴而就。要立足本地實(shí)際，找準(zhǔn)重點(diǎn)，突破難點(diǎn)。針對目前我區(qū)的社會保障現(xiàn)狀，亟須抓好以下幾方面工作。 1、繼續(xù)完善最低生活保障制度。最低生活保障制度是社會保障體系最后一道“防線”，起“兜底”作用。目前，我區(qū)已建立了覆蓋城鄉(xiāng)的最低生活保障制度，但在保障面和補(bǔ)償額度上還和社會發(fā)展水平有較大的差距。因此，我區(qū)要把完善最低生活保障制度，作為一項(xiàng)長期的、重要的工作來抓，認(rèn)真落實(shí)《浙江省最低生活保障辦法》，按照公共財(cái)政的要求，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，足額列入財(cái)政預(yù)算。要不斷鞏固低保預(yù)備金制度，以確保動態(tài)管理下低保對象的應(yīng)保盡保，應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)。同時(shí)，要建立低保標(biāo)準(zhǔn)逐年提高的工作機(jī)制，保障標(biāo)準(zhǔn)要隨著地方財(cái)政的增長同步提高。 2、加快被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障。近年來，隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，各項(xiàng)設(shè)施建設(shè)全面鋪開，市區(qū)和小城鎮(zhèn)建設(shè)不斷拓展，大量農(nóng)村土地被征用，一些農(nóng)民失去了賴以生存的生產(chǎn)資料，面臨就業(yè)與養(yǎng)老保障的雙重壓力。建區(qū)以來，我區(qū)征用農(nóng)民土地28300畝，失地農(nóng)民將近6萬余人。被征地農(nóng)民是否得到妥善安置，能否獲得長期的基本生活保障，事關(guān)社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的大局。因此，我區(qū)必須高度重視這部分人員的養(yǎng)老保障，以出臺的《*區(qū)被征地人員（套房安置）養(yǎng)老保障實(shí)施辦法（暫行）》（路政辦發(fā)〔2004〕66號）為基礎(chǔ)，進(jìn)一步完善政策，加大宣傳力度，加快推進(jìn)被征地農(nóng)民的社會保障工作。    3、完善對進(jìn)城農(nóng)民工的社會保障制度。目前，我區(qū)從事第二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人員以及外來務(wù)工人員有20余萬，他們從事著工業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、城市服務(wù)業(yè)等各種工作，為我區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民的生活服務(wù)做出了積極貢獻(xiàn)。盡管他們絕大多數(shù)沒有固定工作，工作流動性較強(qiáng)，但他們已成為我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會生活中一個(gè)不可或缺的部分。當(dāng)前，我區(qū)對非公有制企業(yè)職工開始了養(yǎng)老保險(xiǎn)，但還不全面，還有許多個(gè)私從業(yè)人員沒有實(shí)施。鑒于這種情況，我區(qū)有必要按照農(nóng)民工的實(shí)際需求，分階段、分層次、逐步建立社會保障制度。把這些進(jìn)城工作人員，特別是那些有相對穩(wěn)定工作的人納入城鎮(zhèn)社會保障的范圍之內(nèi)，采用城鎮(zhèn)居民社會保障辦法，使其享受與城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障的保護(hù)。 4、全面推行農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度。自2003年下半年開始，以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，在我區(qū)推進(jìn)速度很快，總體運(yùn)作情況良好，但也存在著群眾認(rèn)識偏差、補(bǔ)償服務(wù)不到位、基金征管困難以及工作隊(duì)伍薄弱等問題，需要進(jìn)一步完善。因此，我區(qū)要繼續(xù)把新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作放在重要位置，將此作為完善農(nóng)村醫(yī)療保障制度的重點(diǎn)來抓。要加大宣傳力度，不斷完善政策，切實(shí)加強(qiáng)補(bǔ)償服務(wù)和基金征繳兩大關(guān)鍵環(huán)節(jié)。同時(shí)，要大力落實(shí)重大疾病救助制度，積極探索建立突發(fā)性救助機(jī)制，建立多層次、多類型的農(nóng)村醫(yī)療保障制度。 四、完善社會保障制度的對策和建議 完善社會保障制度，是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，既需要政府積極引導(dǎo)與高度重視，又需要廣大群眾的積極支持。 （一）應(yīng)加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的扶持。長期以來，我們在社會保障制度建立中形成了重城市輕農(nóng)村的格局，其中很重要的一個(gè)原因就是我們在認(rèn)識上有偏差。這種偏差主要表現(xiàn)在兩方面：其一是看不到建立農(nóng)村社會保障制度的重要性和迫切性；其二是存在畏難情緒。所以，首先要更新觀念，充分認(rèn)識建立農(nóng)村社會保障制度的作用。二是加大對農(nóng)村社會保障的投入。缺少政府扶持是農(nóng)民缺乏投保熱情的根本原因，應(yīng)適當(dāng)提高集體補(bǔ)助的比重，加大政府扶持的力度。只有這樣，才能使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)真正具有社會保障應(yīng)有的“社會性”、“福利性”，才能調(diào)動起農(nóng)民投保的積極性。 （二）多渠道籌措農(nóng)村社會保障資金。資金問題是農(nóng)村社會保障的核心問題。要廣拓渠道，多形式籌措農(nóng)村社會保障資金，可以采取如下措施：一是要通過有關(guān)政策和大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，來強(qiáng)化農(nóng)村集體對保障資金的投入；二是要采取政府積極引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合的原則，在一定范圍內(nèi)推行強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn)和養(yǎng)老儲蓄；三是要建立個(gè)人帳戶，不論集體補(bǔ)助多少或有無補(bǔ)助連同個(gè)人繳費(fèi)全部記在個(gè)人名下，屬個(gè)人所有，讓農(nóng)民既有安全感又有自主感，從而充分調(diào)動廣大農(nóng)民參加社會保障的積極性；四是要鼓勵農(nóng)民積極參加各種商業(yè)保險(xiǎn)。  （三）建立社會保障基金的安全增值保值機(jī)制。結(jié)合現(xiàn)實(shí)實(shí)際，可采取如下對策：一是建立社會保障銀行。按專業(yè)銀行的形式或金融基金組織的形式建立社會保障銀行，一方面通過銀行承辦保障資金的收繳與發(fā)放。另一方面通過銀行資金的信貸過程來保證社會保障基金的保值與增值。二是建立保障儲備資金的投資機(jī)制。通過加強(qiáng)對部分資金的投資效益，以保證在通貨膨脹的情況下，確保保障對象的生活水平不下降。在具體操作中，可以通過法律程序，在保證資金安全的前提下，推行投資代理制，將部分養(yǎng)老保險(xiǎn)基金交由專業(yè)投資公司進(jìn)行投資，以提高積累資金增值率；對于縣級保障部門，可以將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金交由省級部門負(fù)責(zé)保值增值并承擔(dān)責(zé)任，省級部門不能實(shí)現(xiàn)保值增值的，可以將基金交由全國有關(guān)機(jī)構(gòu)管理。 （四）完善社會保障管理體制。針對我國目前多頭管理、地區(qū)分割、標(biāo)準(zhǔn)各異的管理局面，我國的社會保障管理體系應(yīng)該成為集中協(xié)調(diào)與分工管理相結(jié)合的新型管理體制�？蓛斣囋O(shè)立以下機(jī)構(gòu)：一是行政管理層。由政府建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定各項(xiàng)社會保障政策、法規(guī)，設(shè)計(jì)社會保障發(fā)展規(guī)劃。我國應(yīng)從城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征及社會保障項(xiàng)目差別很大的實(shí)際出發(fā)，先把部分保障項(xiàng)目統(tǒng)一管理，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一。二是業(yè)務(wù)經(jīng)辦層。按照社會保障行政性與事業(yè)性分開的原則，應(yīng)依法設(shè)立不依附于政府部門的具有法人資格的業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)基金的收繳、管理和支付。三是基金運(yùn)營業(yè)。盡快建立諸如社會保障基金會、社會保障投資部等機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究社會保障基金投資營運(yùn)的方法和渠道，研究投資的風(fēng)險(xiǎn)、收益和回報(bào)率，以實(shí)現(xiàn)基金的保值和增值。四是建立代表投保人利益的行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以對社會保障實(shí)施全面監(jiān)督。  （五）加強(qiáng)社會保障的法制建設(shè)。目前，我國社會保障立法不健全，特別是農(nóng)村社會保障法制十分薄弱。國家關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的方針政策變化無常，各地在這方面也沒有規(guī)范統(tǒng)一的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)及檔案管理的規(guī)章制度，這都導(dǎo)致了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不穩(wěn)定性，致使社會保險(xiǎn)在農(nóng)村進(jìn)展不力，舉步維艱。而通過立法是達(dá)到穩(wěn)定政策的最好途徑，通過健全社會保障法，從而調(diào)節(jié)社會保障實(shí)施中的各項(xiàng)社會關(guān)系，保證社會保障的實(shí)施與貫徹。從目前來看，重點(diǎn)要進(jìn)行社會保險(xiǎn)和保險(xiǎn)資金管理方面的立法，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置方面的立法，同時(shí)進(jìn)行隊(duì)伍與執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，從而使立法、司法和法律監(jiān)督相結(jié)合。  
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