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農(nóng)村“兩委關(guān)系”：障礙與對(duì)策
農(nóng)村“兩委關(guān)系”：障礙與對(duì)策 實(shí)行民主自治，尤其是村委會(huì)直選，給人們的思想觀念、思維方式帶來(lái)了深刻變化，同時(shí)對(duì)黨在農(nóng)村中開(kāi)展工作的領(lǐng)導(dǎo)方式和活動(dòng)方式也提出了新的要求。隨著村民自治實(shí)踐的深化，一些新情況、新問(wèn)題不斷出現(xiàn)。其中村委會(huì)和村黨支部的關(guān)系，即“兩委”關(guān)系成為當(dāng)前農(nóng)村中非常突出并亟需解決的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題的存在，不但影響農(nóng)村基層組織建設(shè)，而且直接影響黨在農(nóng)村各項(xiàng)方針政策的落實(shí)，影響農(nóng)村的穩(wěn)定及各項(xiàng)工作的開(kāi)展。為了更深入地探討和研究這個(gè)問(wèn)題，我們結(jié)合“三個(gè)代表”學(xué)習(xí)教育活動(dòng)的開(kāi)展，對(duì)全區(qū)農(nóng)村“兩委關(guān)系”現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研，總結(jié)了基層實(shí)踐的一些有益做法和新鮮經(jīng)驗(yàn)。 一、全區(qū)農(nóng)村“兩委關(guān)系”現(xiàn)狀 我區(qū)村級(jí)體制改革工作，從試點(diǎn)到全面鋪開(kāi)，歷時(shí)近四個(gè)月，至2000年10月24日止，全區(qū)14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄的148個(gè)行政村、1248個(gè)村民小組全部完成了村級(jí)體制改革工作。通過(guò)民主選舉，一大批年富力強(qiáng)、有一定文化基礎(chǔ)、群眾擁護(hù)的優(yōu)秀人才充實(shí)進(jìn)了村組班子，為我區(qū)跨世紀(jì)的農(nóng)村工作注入了新的活力。經(jīng)過(guò)近一年半來(lái)的村民自治實(shí)踐，我區(qū)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)有了很大的進(jìn)展，全面推行在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治，已逐步成為村組干部和廣大村民的自覺(jué)意識(shí)，極大部分村級(jí)組織能夠積極完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府布置的各項(xiàng)工作任務(wù)，依法開(kāi)展村民自治。據(jù)調(diào)查，全區(qū)148個(gè)行政村中，“兩委關(guān)系”協(xié)調(diào)較好的有98個(gè)，占66.2%；一般的34個(gè)，占23%；較差的有16個(gè)，僅占10.8%。統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，“兩委關(guān)系”協(xié)調(diào)和基本協(xié)調(diào)是全區(qū)“兩委關(guān)系”的主流，也是村民自治最值得肯定的方面。 但由于大規(guī)模直選村官在我區(qū)尚屬首次，因而這項(xiàng)工作在取得成功的同時(shí)，也存在著許多不容忽視的問(wèn)題，比較突出的是一些地方的村黨支部和村委會(huì)關(guān)系長(zhǎng)期不協(xié)調(diào)。其主要表現(xiàn)形式是： 1、拉幫結(jié)伙，明爭(zhēng)暗斗。2000年村改改委前后，某村頓時(shí)陷入一片混亂。某村民為競(jìng)選村主任，在村內(nèi)外大肆宣揚(yáng)：“原村黨支部、村公所的人是一批臟官，有嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題”，自行組織群眾四處湊錢(qián)上訪。在臨近競(jìng)選時(shí)，他甚至暗地里許諾“我上任后不抓計(jì)劃生育，不收提留統(tǒng)籌”。通過(guò)這種非正常的活動(dòng)，獲得了過(guò)半數(shù)村民的支持，當(dāng)選為該村的村主任。由此，也埋下了村委會(huì)與村黨支部公開(kāi)鬧對(duì)抗的導(dǎo)火索。他在主持村務(wù)活動(dòng)中，奉行“順我者昌、逆我者亡”的處世哲學(xué)，下轄的幾個(gè)村民小組長(zhǎng)不太“聽(tīng)話(huà)”，他擅自組織人背著票箱滿(mǎn)村索要“罷免票”，未經(jīng)合法程序，就勿忙宣布幾個(gè)“不聽(tīng)話(huà)”的小組長(zhǎng)已經(jīng)被罷免了。為樹(shù)立自己至高無(wú)上的威信，在開(kāi)展人口普查工作中，竟一次動(dòng)用了幾十人滿(mǎn)村亂轉(zhuǎn)數(shù)天才完成了登記工作，幾十人還天天聚在一起吃吃喝喝，很多群眾對(duì)此十分反感。他為爭(zhēng)奪對(duì)村財(cái)務(wù)的控制權(quán)，一再邀約人找村會(huì)計(jì)、出納鬧；部分村款一旦落入他手中，也不按規(guī)定上繳村財(cái)務(wù)管理，而是自行支配。面對(duì)這樣的情況，鎮(zhèn)黨委政府和有關(guān)部門(mén)多次派人進(jìn)村做工作，他對(duì)此置之不理，該村自村改委以來(lái)形成的混亂局面難以扭轉(zhuǎn)。鎮(zhèn)黨委、政府迫于無(wú)奈，只有組織召開(kāi)村民大會(huì)，依法罷免了其村主任職務(wù)，又順利補(bǔ)選產(chǎn)生了新的村主任。 2、法盲當(dāng)政，違法亂紀(jì)。某村主任、副主任當(dāng)選后，打著“為群眾辦幾件實(shí)事”的旗號(hào)，在未經(jīng)任何部門(mén)許可的情況下，就擅自組織群眾在天然林規(guī)劃區(qū)內(nèi)修建鄉(xiāng)村公路，致使3.23畝的國(guó)有林地被毀，國(guó)家森林資源遭到了嚴(yán)重的破壞，現(xiàn)二人已被檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕。由于新當(dāng)選的村官自身法律素質(zhì)低下，為辦公益事業(yè)而觸犯國(guó)家刑律，害得自己也鋃鐺入獄，其教訓(xùn)十分深刻。 3、個(gè)性張揚(yáng)，意氣用事。某村村主任，年僅22歲，人很年輕，但也十分意氣用事。才剛上任就急于同村黨支部鬧分家，寧可花錢(qián)外出租房，都不愿同村黨支部在村房?jī)?nèi)辦公。2001年召開(kāi)的“三.八”婦女節(jié)座談會(huì)，村婦女主任在未征得他同意的情況下，就按慣例把座談會(huì)放在村黨支部辦公地點(diǎn)召開(kāi)，他一氣之下就決定撤換村婦女主任；由于鎮(zhèn)政府及時(shí)制止，才使這起因一件小事而引發(fā)的撤職風(fēng)波得以平息。在日常工作中，他經(jīng)常借口“村民自治”，拒絕接受鎮(zhèn)政府安排的熱點(diǎn)、難點(diǎn)工作，致使鎮(zhèn)上的很多工作在該村根本無(wú)法開(kāi)展。 4、糾纏歷史，喋喋不休。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，“兩委關(guān)系”不協(xié)調(diào)的16個(gè)村中，有7個(gè)村存在著原村級(jí)財(cái)務(wù)遺留問(wèn)題多。新當(dāng)選的村主任經(jīng)常宣稱(chēng)“支書(shū)是老的，主任是新的”，“財(cái)務(wù)問(wèn)題，支書(shū)必須給群眾一個(gè)交待”。某村新當(dāng)選的村主任上任后，就在村民中到處宣揚(yáng)原村級(jí)財(cái)務(wù)開(kāi)支的幾個(gè)項(xiàng)目有問(wèn)題，邀約群眾四處上訪。鎮(zhèn)紀(jì)委先后兩次進(jìn)村調(diào)查，調(diào)查證實(shí)原村級(jí)財(cái)務(wù)開(kāi)支并不存在較大的問(wèn)題，而村主任和村民對(duì)這一結(jié)論明確表示不接受，經(jīng)常糾纏村支書(shū)一定要說(shuō)清這事。村支書(shū)迫于無(wú)奈，已經(jīng)有近10個(gè)月沒(méi)有上班了。據(jù)調(diào)查，我區(qū)148個(gè)行政村中，村改委后仍有17個(gè)村沒(méi)有向新當(dāng)選的村委會(huì)辦清財(cái)務(wù)移交手續(xù)；還有29個(gè)村雖然辦理了移交手續(xù)，但群眾對(duì)原村級(jí)財(cái)務(wù)仍存疑問(wèn)。調(diào)查表明，原村級(jí)財(cái)務(wù)遺留問(wèn)題，既是直接造成“兩委關(guān)系”不睦的一個(gè)重要原因，也是造成部分村組不穩(wěn)定的一個(gè)重要誘因。這一問(wèn)題，必須引起各級(jí)組織的重視。 5、自私自利，爭(zhēng)權(quán)奪利。某村新當(dāng)選的村支書(shū)、村主任都是原來(lái)的村干部，兩人關(guān)系一直相處不錯(cuò)。村改委后，由于雙方在工作中各存私心，兩人關(guān)系逐漸不和，導(dǎo)致兩委在工作上“各吹各的號(hào)、各唱各的調(diào)”。礦務(wù)局關(guān)閉破產(chǎn)期間，礦務(wù)局濫泥坪礦決定將回收運(yùn)輸管道內(nèi)的精礦項(xiàng)目承包給該村。由于該項(xiàng)目利潤(rùn)較大，二人為此你爭(zhēng)我?jiàn)Z，關(guān)系愈加緊張，致使該村一度時(shí)期“盜搶精礦”現(xiàn)象突出，社會(huì)治安逐步惡化，人民群眾正常的生產(chǎn)生活秩序受到了一定干擾。 6、放棄工作，各行其是。有的村委會(huì)主任、副主任當(dāng)選后根本不去履行職責(zé)，而是過(guò)去是干什么的，現(xiàn)在照樣去干什么。某村村主任上任不久就外出打工，致使該村委會(huì)一直處于癱瘓狀態(tài)；某村副主任，在選舉前是個(gè)礦石老板，選舉后，僅到村里參加過(guò)兩次會(huì)，就沒(méi)有到村里上過(guò)一天班，而是跑到某地投資打礦。據(jù)調(diào)查，“兩委關(guān)系”不協(xié)調(diào)的16個(gè)村中，有7個(gè)村的10名村干部在村改委前都從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)。村改委后，仍然有部分村干部把主要精力和時(shí)間放在自己的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)上，這在一定程度上影響了村務(wù)活動(dòng)的正常開(kāi)展。 7、歷史積怨，長(zhǎng)期不睦。全區(qū)有6個(gè)村兩委的主要負(fù)責(zé)人都是原班人馬，由于在長(zhǎng)期共事中積累的一些矛盾沒(méi)有解決。村改后，仍然把歷史積怨帶進(jìn)工作中，形成了村改后“兩委關(guān)系”的對(duì)立局面。 8、怕事躲事，你推我讓。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多村干部都流露出一種怕事、躲事的思想。有的新當(dāng)選的村主任認(rèn)為，三年任期一晃就過(guò)，只有“多栽花、少栽刺”，才能不留罵名；換屆時(shí)，也才不會(huì)失去選票。由于這種不負(fù)責(zé)任的思想作崇，在處理一些諸如計(jì)劃生育、征糧派款、調(diào)解糾紛等棘手問(wèn)題時(shí)，能滑就滑，能推就推，能躲就躲，導(dǎo)致村上很多工作根本無(wú)人去管。諸如此類(lèi)現(xiàn)象在我區(qū)很多村都有不同程度地反映，兩委不協(xié)調(diào)的村表現(xiàn)得尤為明顯。在這些村中，每遇“好事”，大家都爭(zhēng)著干，生怕不干就籠不住民心；每遇“麻煩事”，卻你推我讓?zhuān)魅握f(shuō)“支書(shū)權(quán)力大，凡事都?xì)w支書(shū)管”；支書(shū)卻說(shuō)“主任本事大，他不管誰(shuí)管”。兩委不協(xié)調(diào)的村中，有不少很容易處理的事，就由此成了久拖不決的難事。 在分析中，我們認(rèn)為，雖然“兩委關(guān)系”協(xié)調(diào)或基本協(xié)調(diào)是我區(qū)農(nóng)村“兩委關(guān)系”的主流，但仍有不少村仍延襲著過(guò)去的傳統(tǒng)“包攬型”的領(lǐng)導(dǎo)方式，要么是支書(shū)主動(dòng)讓步，要么是主任隨聲附和。由此可見(jiàn)，真正意義上的“兩委關(guān)系”協(xié)調(diào)的良性化水平并不很高。 二、農(nóng)村“兩委關(guān)系”的主要障礙 雖然“兩委”矛盾普遍的終極表現(xiàn)都是村黨支部書(shū)記與村委會(huì)主任兩人個(gè)體之間的工作不協(xié)調(diào)，但其潛伏著的一些深層次問(wèn)題不容忽視。究其深刻原因，主要在管理體制、思想認(rèn)識(shí)、制度建設(shè)、經(jīng)濟(jì)文化基礎(chǔ)等諸多方面尚存有不少障礙。 障礙之一：理論不清、職責(zé)不明 從理論上講，村黨組織和村民自治組織的地位和關(guān)系是明確和協(xié)調(diào)的。但是，在實(shí)踐中如何具體運(yùn)作卻十分模糊，有些政策規(guī)定還互有重疊�！吨袊�(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定：村黨支部是農(nóng)村各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，討論決定經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問(wèn)題。但究竟如何體現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)核心”，究竟什么才是“經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問(wèn)題”等都沒(méi)有明確的規(guī)定�！洞褰M法》雖然在第三條規(guī)定了黨支部是領(lǐng)導(dǎo)核心，但在關(guān)于村委會(huì)職責(zé)的規(guī)定中，又幾乎囊括了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問(wèn)題。這種規(guī)定的模糊性和重疊性是兩委關(guān)系緊張的制度性原因，兩委各自按照對(duì)己有利的法規(guī)，爭(zhēng)奪村莊的各種資源，如財(cái)務(wù)管理權(quán)、公共事務(wù)決定權(quán)以及各種簽字權(quán)等，在這種情況下，“兩委”矛盾的產(chǎn)生便是不可避免的。 從職責(zé)上講，黨組織與村民自治組織的權(quán)限范圍尚缺乏具體的界定，有關(guān)規(guī)定過(guò)于原則化。新修訂的《村組法》規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利�！贝妩h組織對(duì)村民自治所承擔(dān)的“支持和保障”的職權(quán)范圍及履行責(zé)任的方式卻無(wú)明確規(guī)定，加上農(nóng)村基層黨組織與村民自治組織的關(guān)系不同于國(guó)家政治系統(tǒng)中各級(jí)黨組織和政府的關(guān)系，有其共同直接面對(duì)農(nóng)民群眾解決問(wèn)題的特點(diǎn)。由于二者的權(quán)限范圍劃分不明確，難以避免地造成了村黨組織“行政化”、“事務(wù)化”傾向，具體操作中常同村委會(huì)的決事權(quán)、用人權(quán)相沖突。 障礙之二：認(rèn)識(shí)模糊、顧慮重重 村委會(huì)直接選舉給農(nóng)村干部群眾的思想觀念和思維方式帶來(lái)了深刻變化，各種思想情緒的抗?fàn)幈憩F(xiàn)得十分激烈，一部分干部群眾中也出現(xiàn)了一些認(rèn)識(shí)上的偏差。 一是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)及其工作人員存在失控的心理。實(shí)行村民自治后，對(duì)村干部任免權(quán)的改變和行政權(quán)的轉(zhuǎn)換，造成了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的失落感，有的對(duì)村民的自治能力存有疑慮，認(rèn)為東川農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化落后，農(nóng)民覺(jué)悟低、素質(zhì)差，開(kāi)展村民自治不切實(shí)際；有的還不適應(yīng)村民自治的要求，習(xí)慣于行政命令和行政干預(yù)，動(dòng)輒就說(shuō)民選村官不聽(tīng)招呼，說(shuō)村民自治搞亂了農(nóng)村，一時(shí)難以理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)村委會(huì)是指導(dǎo)關(guān)系而不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的規(guī)定。這種對(duì)村民自治的復(fù)雜心態(tài)，使得一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)既想加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，又怕陷入誤導(dǎo)，既想放手發(fā)動(dòng)，又怕撒手失控�？梢�(jiàn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委如何加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揚(yáng)民主，依法辦事方面確實(shí)需要積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，摸索一套成功的做法。 二是部分農(nóng)村黨支部沒(méi)有認(rèn)識(shí)到這是我們黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式的重大改善和發(fā)展。覺(jué)得過(guò)去是“一統(tǒng)天下”，現(xiàn)在竟然“一分為二”，會(huì)“天下大亂”，抱怨上頭亂搞“名堂”，心里很不舒服，行動(dòng)上很不適應(yīng)。即使是身兼村委會(huì)主任的村支書(shū)，對(duì)如何搞好村民自治心中也沒(méi)章法，領(lǐng)導(dǎo)方式、工作方法還未轉(zhuǎn)變，與民主自治的要求相差甚遠(yuǎn)。 三是村委會(huì)成員及村民由于幾千年來(lái)封建傳統(tǒng)思想的束縛和長(zhǎng)期處于無(wú)自主權(quán)的地位，如今被“解放”出來(lái)，自己管理自己，一時(shí)找不到應(yīng)有的位置，無(wú)所適從。官本位意識(shí)、宗法族權(quán)觀念等封建殘余思想長(zhǎng)期作祟，“當(dāng)家作主”、“以民為本”的民主觀念難以樹(shù)立。 障礙之三：缺章少制、落實(shí)乏力 我區(qū)農(nóng)村通過(guò)村改委實(shí)現(xiàn)了民主選舉，但在148個(gè)行政村中，依照規(guī)范的自治章程實(shí)行在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的卻寥寥無(wú)幾。缺章少制具體表現(xiàn)在：一是作為民主決策重要組織形式的村民代表會(huì)議、村民會(huì)議制度還未建立或很不規(guī)范；與推動(dòng)民主管理密切相關(guān)的自治章程普遍沒(méi)有制訂，村規(guī)民約多數(shù)是幾年前訂立的，“自治”形同虛設(shè)；村務(wù)公開(kāi)和上墻的民主監(jiān)督制度存在不規(guī)范、不清楚、不全面的情況。二是還沒(méi)有制訂發(fā)展經(jīng)濟(jì)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、壯大集體經(jīng)濟(jì)及精神文明建設(shè)的規(guī)劃和計(jì)劃。三是村級(jí)財(cái)務(wù)制度、村民參與民主監(jiān)督、村委會(huì)加強(qiáng)自身建設(shè)等尚無(wú)章法，缺乏制約機(jī)制，或者制度已經(jīng)寫(xiě)在紙上，落實(shí)乏力。 管理村務(wù)缺章少制同村“兩委”主要負(fù)責(zé)人履職能力密切相關(guān)。在調(diào)查走訪中，有的村支書(shū)、村主任甚至根本不知道自治章程、村規(guī)民約是怎么回事，村代表會(huì)、村民大會(huì)又是用來(lái)做什么的。在做具體決策中，連村委會(huì)委員都不讓參與，仍習(xí)慣于一個(gè)人或少數(shù)人說(shuō)了算。我們認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)真正意義上的村民自治，建立完善合理的制度才是治本之策，解決缺章少制問(wèn)題是當(dāng)前推進(jìn)我區(qū)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)進(jìn)程的一個(gè)十分緊迫的問(wèn)題。 障礙之四：經(jīng)濟(jì)貧困、文化落后 “兩委關(guān)系”的良性互動(dòng)，總是以一定的經(jīng)濟(jì)文化基礎(chǔ)為動(dòng)力源泉的。但就東川絕大部分村莊而言，無(wú)不伴隨著貧弱的集體經(jīng)濟(jì)、村民總體文化程度低同推行村民自治間的深刻矛盾，存在著明顯的動(dòng)力不足問(wèn)題。 在經(jīng)濟(jì)層面，貧弱的集體經(jīng)濟(jì)無(wú)法支撐村民自治的正常運(yùn)作。全區(qū)148個(gè)村中，有一定集體收入的僅有30個(gè)，無(wú)集體經(jīng)濟(jì)的“空殼村”卻多達(dá)118個(gè)，有的村甚至債臺(tái)高筑。從實(shí)踐中看，在缺乏集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的地方，由于村黨組織和村委會(huì)難以為村民提供良好的社會(huì)服務(wù)，缺乏凝聚群眾的物質(zhì)基金，村委會(huì)辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，只能完全依靠村民出資出力。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的貧困村，如果強(qiáng)行讓個(gè)人負(fù)擔(dān)村務(wù)費(fèi)用，則可能直接造成村民過(guò)重的負(fù)擔(dān)，從而令村民對(duì)村民自治的實(shí)施產(chǎn)生抵觸。在這種情形下，“兩委”班子為管村務(wù)去爭(zhēng)權(quán)奪利就失去了內(nèi)在動(dòng)力，而代之以處理棘手問(wèn)題互推互讓。在一些負(fù)債累累的村莊，甚至讓人失去了當(dāng)干部的興趣，一些貧困村干部當(dāng)選后不愿意履職或者干脆外出務(wù)工撒手不管的情形也隨之出現(xiàn)，造成了個(gè)別農(nóng)村基層組織又處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)。由此可見(jiàn)，就貧困地區(qū)而言，在評(píng)判“兩委關(guān)系”權(quán)力的劃分和運(yùn)作方式時(shí)，也應(yīng)該以是否能促進(jìn)脫貧和壯大集體經(jīng)濟(jì)力量作為優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)。 在文化層面，村民的總體文化程度低可能導(dǎo)致村民自治的盲從性。正如列寧所指出的：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識(shí)字。不識(shí)字就不能有政治，不識(shí)字只能有流言蜚語(yǔ)、傳聞偏見(jiàn)，而沒(méi)有政治�！庇捎陂L(zhǎng)期的歷史原因，我區(qū)農(nóng)村人口的整體文化素質(zhì)尚不高，文盲半文盲仍在農(nóng)村人口中占有相當(dāng)比例。農(nóng)村改革后大量文化程度相對(duì)較高的農(nóng)村勞動(dòng)力流向城市和其他發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工經(jīng)商。這種狀況必然影響農(nóng)村一般村民參與日常村務(wù)管理活動(dòng)。在現(xiàn)實(shí)生活中，一些人表現(xiàn)出的對(duì)政治冷漠與對(duì)公共利益的麻木，對(duì)民主選舉產(chǎn)生了不良影響。在個(gè)別落后地區(qū)，有些競(jìng)選者只要輕率地許個(gè)愿、表個(gè)態(tài)，農(nóng)民就會(huì)投他的票。對(duì)“兩委”干部行為優(yōu)劣的評(píng)價(jià)往往也是人云亦云，在有的村即便如實(shí)公布了財(cái)務(wù)，由于村民不識(shí)字或不懂帳，村干部也常常得不到村民理解。 當(dāng)然，我們強(qiáng)調(diào)農(nóng)村落后的一面，也要看到村民自治帶來(lái)的村民民主意識(shí)增強(qiáng)的新變化，這一變化要求和推動(dòng)著村民自治的規(guī)范化運(yùn)作。所以，大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，壯大集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)展農(nóng)村文化事業(yè)，提高農(nóng)民文化思想水平和民主素養(yǎng)，是保證村民和自治規(guī)范運(yùn)作、健康發(fā)展的一個(gè)重要條件和必要的前提。 三、實(shí)踐中應(yīng)妥善處理的六種關(guān)系 由于當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，妥善解決“兩委”矛盾的措施和辦法還不盡完善，有很多問(wèn)題還需要在實(shí)踐中逐步探索和研究。在今后的工作中，各級(jí)基層組織思考和處理“兩委”矛盾時(shí)，應(yīng)把握準(zhǔn)確以下六種關(guān)系： 1．村民自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。旗幟鮮明地加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，是處理好二者關(guān)系的根本原則，這一點(diǎn)不能有絲毫動(dòng)搖�！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》從法律上確立了黨支部在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。黨支部要站在領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村民主政治建設(shè)的第一線(xiàn)，切實(shí)加強(qiáng)政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)；要充分發(fā)揮、保證村委會(huì)和全體村民的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的自治職能和權(quán)利，改變對(duì)村委會(huì)“要你辦就得辦”的家長(zhǎng)作風(fēng)。村委會(huì)要主動(dòng)接受黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)，自覺(jué)維護(hù)黨在農(nóng)村的政治權(quán)威和核心地位，并勇于對(duì)自己職責(zé)范圍內(nèi)的事負(fù)責(zé)，率領(lǐng)群眾搞好以自我管理、自我教育、自我服務(wù)為基本內(nèi)容的村民自治。 2．民主進(jìn)程與生產(chǎn)力水平之間的關(guān)系。在基層搞民主政治建設(shè)，必須和當(dāng)前的生產(chǎn)力水平相適應(yīng)，同步推進(jìn)。不能脫離現(xiàn)有的生產(chǎn)力水平，也不能超越現(xiàn)在的歷史階段。搞基層民主政治建設(shè)是堅(jiān)定不移的方向，但如果操之過(guò)急，超越了生產(chǎn)力水平，超越了歷史階段，則會(huì)欲速則不達(dá)，造成不應(yīng)有的損失，嚴(yán)重的甚至?xí)䴖_擊黨的領(lǐng)導(dǎo)，最后使黨在基層喪失領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。 3．體現(xiàn)民意與落實(shí)上級(jí)意圖的關(guān)系。村委會(huì)和黨支部在工作中，要樹(shù)立體現(xiàn)民意與落實(shí)上級(jí)意圖二者相統(tǒng)一的思想。代表民意，為老百姓辦事，要把老百姓愿意不愿意、答應(yīng)不答應(yīng)，贊成不贊成，擁護(hù)不擁護(hù)作為衡量工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)。但把握這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從全局來(lái)看，如局部幾個(gè)村組老百姓不很贊成或不很情愿的計(jì)劃生育、提留稅收等工作，雖然也有群眾不滿(mǎn)意，但并不真正代表群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。所以要注意處理好體現(xiàn)民意與落實(shí)上級(jí)意圖的關(guān)系，這是協(xié)調(diào)處理好“兩委”關(guān)系的一個(gè)重要基礎(chǔ)。 4．強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)與落實(shí)報(bào)酬的關(guān)系。由于村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，村干部報(bào)酬不兌現(xiàn)的問(wèn)題在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)十分突出。我區(qū)農(nóng)村有不少村民小組長(zhǎng)、群團(tuán)組織負(fù)責(zé)人甚至還沒(méi)有一分錢(qián)的報(bào)酬。所以，如何在強(qiáng)化他們責(zé)任意識(shí)的同時(shí)，應(yīng)解決相應(yīng)的報(bào)酬問(wèn)題，逐步建立責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的績(jī)效考評(píng)機(jī)制。 5．加強(qiáng)教育與輿論導(dǎo)向的關(guān)系。應(yīng)該肯定整個(gè)村干部的主流是好的，他們辛辛苦苦、盡力盡力為黨工作，為人民工作。雖然也有極個(gè)別村干部的違法亂紀(jì)讓群眾十分反感，但不能因?yàn)樯鐣?huì)不良輿論導(dǎo)向?qū)е氯罕妼?duì)村干部一團(tuán)糟的印象。在這方面輿論應(yīng)給予正確的引導(dǎo)，應(yīng)宣傳先進(jìn)、樹(shù)立典型，從而達(dá)到凝聚人心的目的。 6．明確職責(zé)與規(guī)范操作的關(guān)系。在兩委關(guān)系上，應(yīng)進(jìn)一步明確職責(zé)、理順關(guān)系、分清責(zé)任、規(guī)范操作。對(duì)如何調(diào)整不勝任現(xiàn)職村干部、怎么處理利用非組織勢(shì)力拉選票等問(wèn)題，必須在法律上做出必要的規(guī)定。在實(shí)踐中，應(yīng)把加強(qiáng)兩委關(guān)系規(guī)范制度建設(shè)作為工作重點(diǎn)，鼓勵(lì)大膽試，大膽闖。 四、村級(jí)規(guī)范化管理：解決兩委矛盾的重要途徑 我區(qū)村民自治的實(shí)踐表明，“兩委關(guān)系”協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)際上是一個(gè)兩委良性互動(dòng)的過(guò)程。實(shí)際工作中，既要重視抓好村黨支部的自身建設(shè)，也要重視抓好村委會(huì)的自身建設(shè)。唯有實(shí)行“兩條腿”走路的辦法，糾正那種“重支部建設(shè)，輕村委建設(shè)”的傾向，才是解決所有問(wèn)題的關(guān)鍵所在。 我區(qū)在借鑒和總結(jié)區(qū)內(nèi)外開(kāi)展“三個(gè)代表”學(xué)習(xí)教育活動(dòng)的成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了今后一個(gè)時(shí)期加快“兩委關(guān)系”良性化進(jìn)程的主要工作思路：以制度創(chuàng)新為載體，積極推行村級(jí)規(guī)范化管理，努力實(shí)現(xiàn)“思維定式從為民作主向讓民作主的轉(zhuǎn)變；決策機(jī)制從少數(shù)人說(shuō)了算向村民會(huì)議或村民代表會(huì)議集體決策的轉(zhuǎn)變；工作方法從強(qiáng)行推行向引導(dǎo)、說(shuō)服、提供服務(wù)的轉(zhuǎn)變”的村民自治目標(biāo)。 實(shí)行村級(jí)規(guī)范化管理，目的是為了進(jìn)一步突出黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，更好地促進(jìn)村級(jí)民主政治建設(shè)，保持社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。因此，在制定過(guò)程中要堅(jiān)持四個(gè)原則：一是堅(jiān)持既充分體現(xiàn)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，又切實(shí)保證村級(jí)其他組織發(fā)揮功能的原則，做到科學(xué)分工，明確責(zé)任；二是堅(jiān)持依法建制的原則，體現(xiàn)《村民委員會(huì)組織法》和《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織條例》的基本規(guī)定；三是堅(jiān)持既約束干部又約束群眾，重在約束干部的原則，把村干部的活動(dòng)置于群眾的監(jiān)督之下；四是堅(jiān)持實(shí)用實(shí)效、便于操作的原則，使各項(xiàng)制度的制定著眼實(shí)際，操作性強(qiáng)。按照這些原則，對(duì)村級(jí)工作可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范： （一）理順村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制，規(guī)范村級(jí)事務(wù)決策程序。 理順村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制是實(shí)行村級(jí)規(guī)范化管理的核心問(wèn)題。要立足于保證黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位得到鞏固，保證村級(jí)組織職能有效發(fā)揮，保證黨員、群眾的民主權(quán)利真正行使，對(duì)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行理順： 一是明確村級(jí)組織之間的關(guān)系。強(qiáng)調(diào)村黨支部是村級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，農(nóng)村黨支部書(shū)記是村級(jí)班子的一把手，是村里各項(xiàng)工作的主要組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，村委會(huì)等其他村級(jí)組織必須在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下圍繞自身職能依照《組織法》和各自章程開(kāi)展工作。 二是進(jìn)一步細(xì)化村級(jí)組織各自的職能。除了重申《條例》和《組織法》規(guī)定的黨支部、村委會(huì)的職責(zé)外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)結(jié)合農(nóng)村實(shí)際進(jìn)行了補(bǔ)充細(xì)化，嚴(yán)格界定職責(zé)范圍。同時(shí)，對(duì)村民會(huì)議以及村民小組、村民代表會(huì)議的職責(zé)也應(yīng)作出明確規(guī)定，使村級(jí)各種組織有職有責(zé)，分工明確，運(yùn)轉(zhuǎn)有序。 三是規(guī)范村級(jí)事務(wù)決策程序和議事程序。在村級(jí)重大事務(wù)決策上，堅(jiān)持先黨內(nèi)后黨外的原則，統(tǒng)一決策程序。具體步驟可以為：第一步由黨支部依據(jù)法律、法規(guī)及上級(jí)黨委的工作部署，結(jié)合本村實(shí)際研究提出方案，或由村委會(huì)提出方案經(jīng)支部同意后提交聯(lián)席會(huì)研究；第二步召開(kāi)兩委聯(lián)席會(huì)議對(duì)方案進(jìn)行討論修訂；第三步召開(kāi)黨員議事會(huì)或黨員大會(huì)討論修改并形成決議；第四步召開(kāi)村民代表會(huì)議或村民會(huì)議做出最后決定，并付諸實(shí)施。 （二）完善村級(jí)干部管理，強(qiáng)化教育監(jiān)督職能。 一是建立村組干部分級(jí)輪訓(xùn)制度。區(qū)委負(fù)責(zé)培訓(xùn)村主要干部，村組其他干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。對(duì)新進(jìn)村組班子的人員，突出進(jìn)行必要的上崗培訓(xùn)，從起點(diǎn)上抓好其思想和工作行為的規(guī)范。要把《村民委員會(huì)組織法》和《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》作為培訓(xùn)的重要內(nèi)容，同政治理論、業(yè)務(wù)能力和實(shí)用技術(shù)的培訓(xùn)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。 二是對(duì)村干部實(shí)行誡勉制度。村委會(huì)換屆以后，有的村干部素質(zhì)比較低，工作不得力；有的在工作中不公正，凡事從個(gè)人和家族的利益出發(fā)，引起群眾的不滿(mǎn)。對(duì)這些村干部可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委實(shí)行誡勉，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委安排誡勉對(duì)象離崗培訓(xùn)。誡勉情況要在本村黨員大會(huì)和村民代表會(huì)議上予以通報(bào)，說(shuō)明誡勉事由，接受群眾監(jiān)督。誡勉應(yīng)規(guī)定一定的期限，誡勉期滿(mǎn)，由黨支部召開(kāi)黨員大會(huì)和村民代表會(huì)議，對(duì)誡勉期內(nèi)的表現(xiàn)進(jìn)行民主評(píng)議，并將評(píng)議結(jié)果及處理意見(jiàn)報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委經(jīng)過(guò)集體研究，對(duì)經(jīng)民主評(píng)議確已改正問(wèn)題的，給予解除誡勉；對(duì)經(jīng)民主評(píng)議未改正問(wèn)題的，按有關(guān)程序給予必要的組織處理和紀(jì)律處分；對(duì)確實(shí)不能勝任工作的，由鎮(zhèn)黨委做說(shuō)服工作，動(dòng)員其辭職；對(duì)經(jīng)誡勉無(wú)明顯變化而又拒絕辭職的，依法提請(qǐng)進(jìn)入罷免程序。 三是完善對(duì)村干部的監(jiān)督機(jī)制。建立村委會(huì)定期向黨支部匯報(bào)、請(qǐng)示工作制度，由黨支部監(jiān)督村委會(huì)依法開(kāi)展工作，保證黨在農(nóng)村的路線(xiàn)、方針、政策和國(guó)家法律、法規(guī)的貫徹實(shí)施。實(shí)行定期民主評(píng)議村干部制度，每年組織全體黨員和村民代表對(duì)村干部進(jìn)行民主評(píng)議。對(duì)評(píng)議為優(yōu)秀的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委進(jìn)行表彰；對(duì)經(jīng)民主評(píng)議問(wèn)題較多的進(jìn)行批評(píng)教育，情節(jié)嚴(yán)重的，進(jìn)入誡勉程序。 （三）規(guī)范黨員管理，加強(qiáng)組織建設(shè)。 管好黨員隊(duì)伍是增強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織戰(zhàn)斗力的重要基礎(chǔ)，是貫徹從嚴(yán)治黨方針的必然要求。要進(jìn)一步健全完善黨員目標(biāo)化管理、黨員聯(lián)系戶(hù)和民主評(píng)議黨員等措施，注重對(duì)黨員的日常管理和過(guò)程管理， 一是把推行黨建目標(biāo)責(zé)任制同村民自治相結(jié)合。農(nóng)村黨建目標(biāo)責(zé)任制要把“村民自治”這一主題突出出來(lái)，要通過(guò)加強(qiáng)黨支部的自身建設(shè)，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)村民自治的實(shí)踐，使支部在實(shí)踐中學(xué)會(huì)把黨的正確主張和組織意圖貫穿到村民自治章程、村規(guī)民約和村務(wù)管理規(guī)則之中。堅(jiān)持黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的原則，通過(guò)建立健全各項(xiàng)制度，規(guī)范兩委和村民的行為，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的制度化、法制化和科學(xué)化水平。 二是把要求黨員發(fā)揮作用與黨員聯(lián)系群眾相結(jié)合。各村都要建立黨員聯(lián)系戶(hù)和黨員量化管理制度，對(duì)黨員進(jìn)行嚴(yán)格管理，充分發(fā)揮黨員在村級(jí)事務(wù)管理的先鋒模范作用。 三是把對(duì)黨員日常管理與民主評(píng)議黨員結(jié)合起來(lái)。黨支部要每年組織兩次民主評(píng)議黨員活動(dòng)，并把評(píng)議結(jié)果作為年終評(píng)先樹(shù)優(yōu)的重要依據(jù)；對(duì)民主評(píng)議為優(yōu)秀的，要進(jìn)行表彰；對(duì)評(píng)議為不合格的黨員，按照組織程序進(jìn)行嚴(yán)肅處理。 （四）規(guī)范村民管理，提升自治水平。 堅(jiān)持教育與管理并重。把對(duì)群眾進(jìn)行集體主義、社會(huì)主義、愛(ài)國(guó)主義和法制教育貫穿于推進(jìn)村民自治的始終，引導(dǎo)群眾顧全大局，自覺(jué)履行義務(wù)，嚴(yán)格依法辦事。同時(shí)，充分發(fā)揮村級(jí)“小憲法”的功能，按審議程序依法對(duì)《村規(guī)民約》進(jìn)行修訂，充實(shí)內(nèi)容，抓好落實(shí)，促進(jìn)了村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。 （五）規(guī)范集體資產(chǎn)和村級(jí)財(cái)務(wù)管理。 集體資產(chǎn)和村級(jí)財(cái)務(wù)是涉及農(nóng)民利益的最敏感的問(wèn)題，也是村民最關(guān)心的問(wèn)題，管不好容易造成集體資產(chǎn)的流失，損害群眾的利益，引發(fā)經(jīng)濟(jì)糾紛，造成不穩(wěn)定。對(duì)村辦企業(yè)等經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的承包要普遍實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)，村里的一切經(jīng)濟(jì)合同要做到主體合格，內(nèi)容合法，程序完備，手續(xù)齊全。對(duì)發(fā)展公益事業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)資金，要求遵循減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、量力而行和尊重多數(shù)人意愿的原則，需向農(nóng)民集資的，必須召開(kāi)村民會(huì)以簽名的方式進(jìn)行表決，經(jīng)大多數(shù)的村民同意才能集資；對(duì)于發(fā)展公益事業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)資金，實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)管理的辦法，工程結(jié)束后詳細(xì)進(jìn)行公開(kāi)，消除一些不必要的矛盾。財(cái)務(wù)收支實(shí)行年初預(yù)算，年終決算，明確規(guī)定重大開(kāi)支的審批權(quán)限。全面推行民主理財(cái)制度，規(guī)范民主理財(cái)?shù)某绦�、原則，明確村民主理財(cái)小組的職責(zé)。對(duì)財(cái)務(wù)管理薄弱村實(shí)行“雙代管”；加強(qiáng)對(duì)村務(wù)、財(cái)務(wù)公開(kāi)的監(jiān)督檢查，在各村設(shè)立村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督舉報(bào)箱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要定期對(duì)公開(kāi)情況進(jìn)行一次檢查，杜絕假公開(kāi)和不公開(kāi)現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)村務(wù)、財(cái)務(wù)公開(kāi)內(nèi)容、程序、時(shí)間和監(jiān)督管理的四個(gè)統(tǒng)一。 總之，結(jié)合“三級(jí)聯(lián)創(chuàng)”活動(dòng)，逐年加大村級(jí)規(guī)范化管理的力度，逐步澄清對(duì)村民自治的模糊認(rèn)識(shí)，真正從制度上解決支部村委“兩張皮”的問(wèn)題，全區(qū)村級(jí)事務(wù)管理的民主化進(jìn)程必將穩(wěn)步推進(jìn)。（
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