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縣事業(yè)單位改革調(diào)查與思考
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的事業(yè)單位，在發(fā)展過(guò)程中暴露了許多問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在，就像前進(jìn)道路上的荊棘，嚴(yán)重制約了事業(yè)的發(fā)展。如何破解？出路在哪？是我們面臨的困惑問(wèn)題。為此，我們就我縣事業(yè)單位改革進(jìn)行了全面深入的調(diào)查，并作了一些探討和分析。荊棘載途，五大問(wèn)題呼喚改革
全縣現(xiàn)有各級(jí)各類(lèi)事業(yè)機(jī)構(gòu)===個(gè)，其中：副縣級(jí)=個(gè)，正科級(jí)==個(gè)，副科級(jí)==個(gè)，股級(jí)===個(gè)；全額撥款===個(gè)，差額撥款===個(gè)，自收自支===個(gè)�，F(xiàn)有干部職工=====人，其中教育系統(tǒng)====人，衛(wèi)生系統(tǒng)====人，占事業(yè)單位總?cè)藬?shù)的==.=%。有各類(lèi)技術(shù)人員=====人，其中高級(jí)職稱(chēng)===人，中級(jí)職稱(chēng)====人。事業(yè)單位共有資產(chǎn)=.=億元，負(fù)債=.==億元，凈資產(chǎn)=.=億元。通過(guò)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位主要存在如下問(wèn)題：
（一）政事不分，利益為本。由于歷史原因，政府部門(mén)受機(jī)構(gòu)和編制數(shù)額的限制，部分行政機(jī)構(gòu)成建制轉(zhuǎn)為了事業(yè)單位，還有些政府工作部門(mén)下設(shè)了一些事業(yè)單位，作為其附屬單位。這些機(jī)構(gòu)兼有政府行政職能和社會(huì)化服務(wù)職能，造成了嚴(yán)重的政事、事企不分。例如：縣城市容市貌管理職能分散在建設(shè)局下屬的城管大隊(duì)、環(huán)衛(wèi)處、市林園林管理處等單位，存在多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象，既加大了行政成本，又增加了監(jiān)督管理對(duì)象的負(fù)擔(dān)。又如：房產(chǎn)局現(xiàn)有===人同在一個(gè)院子內(nèi)上班，共擔(dān)行政、事業(yè)職能，目前機(jī)關(guān)定編==人，下屬單位定編==人，誰(shuí)在機(jī)關(guān)，誰(shuí)在事業(yè)混淆不清。近些年來(lái)，在利益機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下，又有不少部門(mén)，特別是一些集行政管理、技術(shù)服務(wù)或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能于一體的事業(yè)單位，開(kāi)展“曲線(xiàn)救國(guó)”，紛紛成立了事業(yè)單位，并把行政權(quán)利向其轉(zhuǎn)移，實(shí)行壟斷專(zhuān)營(yíng)、以權(quán)經(jīng)營(yíng)、以權(quán)謀利、強(qiáng)制服務(wù)等等，讓其充分發(fā)揮“杠桿”作用，對(duì)外收取名目繁多的費(fèi)用，以豐富本部門(mén)的“錢(qián)柜子”，進(jìn)而豐富職工的“錢(qián)袋子”，這實(shí)際上是為事業(yè)單位的發(fā)展設(shè)置了障礙，弄得民眾怨聲載道。由于事業(yè)單位的行政和服務(wù)的主體不分，甚至主體倒置，使事業(yè)單位既不能有效地為社會(huì)提供非盈利服務(wù)，又不能在市場(chǎng)中參與競(jìng)爭(zhēng)、自我發(fā)展，而且阻礙了政府行政管理體制改革和職能的轉(zhuǎn)變，降低了政府行政效率，也嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境秩序。據(jù)了解，縣優(yōu)化辦每年受理的申訴，絕大部分是發(fā)生在事業(yè)單位中。
（二）機(jī)構(gòu)臃腫，人員冗雜。事業(yè)單位本來(lái)是應(yīng)事業(yè)發(fā)展之運(yùn)而生，但我縣大多數(shù)事業(yè)單位都是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下職能泛化、部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)和條塊分割等原因而形成的，致使事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多、過(guò)散、過(guò)濫。一些職能任務(wù)單一、長(zhǎng)期沒(méi)有業(yè)務(wù)活動(dòng)以及職能交叉重疊的事業(yè)單位仍然存在，“一人辦、二人站、三人所”的現(xiàn)象普遍。“廟”多，“和尚”、“方丈”自然多。例如：縣廣播電視系統(tǒng)人數(shù)多達(dá)===人，比炎陵、茶陵、株洲縣三縣的總?cè)藬?shù)還多，接近市廣電局的人數(shù)；又如：衛(wèi)生系統(tǒng)，按衛(wèi)生部每千人口配備=名醫(yī)務(wù)人員的標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，我縣的醫(yī)務(wù)人員應(yīng)控制在====人以?xún)?nèi)，但目前衛(wèi)生系統(tǒng)醫(yī)務(wù)人員達(dá)到了====人，超標(biāo)===人。不僅如此，在事業(yè)單位改革相對(duì)滯后的情況下，黨政機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)縮編人員、企業(yè)改制“回流”人員以及政策性安置人員紛紛涌向事業(yè)單位，使事業(yè)單位成為了機(jī)關(guān)人員分流的“蓄水池”和企業(yè)賣(mài)斷人員、政策性安置人員的“避風(fēng)港”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近==年來(lái)全縣安排大中專(zhuān)畢業(yè)生=====多，安置城鎮(zhèn)退伍軍人===多人，有==%以上被安排到了事業(yè)單位，導(dǎo)致事業(yè)單位人員近==年翻了一番。機(jī)構(gòu)、人員的膨脹化，使政府財(cái)政成了“吃飯財(cái)政”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我縣用于事業(yè)單位的人頭經(jīng)費(fèi)支出占了財(cái)政總收入的==%以上。
（三）依賴(lài)母體，機(jī)制不活。大部分事業(yè)單位吃財(cái)政“飯”靠政府“喂奶”生存，也有部分事業(yè)單位靠主管部門(mén)“輸血”養(yǎng)活，躺在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的“襁褓”中，不參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，坐享其成，不僅導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)和生產(chǎn)要素的閑置，而且使事業(yè)單位社會(huì)公共服務(wù)功能不斷弱化、萎縮。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，我縣事業(yè)單位人員中，全額撥款的占==.=%，差額撥款的占==.=%，真正自己創(chuàng)收的僅有==%。事業(yè)單位用人制度僵化，分配制度呆板，缺乏激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，人員能進(jìn)不能出，能上不能下，待遇能高不能低以及干與不干一個(gè)樣，干好與干壞一個(gè)樣的現(xiàn)象，不僅挫傷了事業(yè)單位人員的積極性，造成了人才流失，而且制約了事業(yè)單位的自身發(fā)展。例如：衛(wèi)生系統(tǒng)僅有的==名高職稱(chēng)技術(shù)人才，已有=人辭職或外調(diào)，留下的技術(shù)業(yè)務(wù)骨干也大多是“身在曹營(yíng)心在漢”。去年人民醫(yī)院內(nèi)、外科=名具有高級(jí)職稱(chēng)的醫(yī)師因分配機(jī)制不活，自身價(jià)值難以體現(xiàn)的情況下，以年薪==萬(wàn)元應(yīng)聘到醴陵一家私立醫(yī)院，致使該院有些專(zhuān)業(yè)和項(xiàng)目暫時(shí)無(wú)法正常開(kāi)展。又如：教育系統(tǒng)，近年來(lái)有===多名骨干教師流向沿海和內(nèi)地私立學(xué)校，使部分學(xué)校的整體師資力量不能提高，甚至下降。
（四）供養(yǎng)錯(cuò)位，發(fā)展受限。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，財(cái)政對(duì)事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助范圍僅限于市場(chǎng)失靈的公共領(lǐng)域，事業(yè)經(jīng)費(fèi)撥款應(yīng)從生產(chǎn)性、經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位中退出。目前，我縣部分屬競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性事業(yè)單位由于各種原因仍享受財(cái)政撥款，而一些公共事業(yè)領(lǐng)域動(dòng)財(cái)政實(shí)力不足，既“無(wú)錢(qián)養(yǎng)兵”，又“無(wú)錢(qián)辦事”。這樣不僅不能使財(cái)政事業(yè)經(jīng)費(fèi)充分發(fā)揮效益，而且還助長(zhǎng)了部分事業(yè)單位的消極性和懶惰性，并阻礙了改革的深化。如：我縣去年教育經(jīng)費(fèi)總預(yù)算====萬(wàn)元，占財(cái)政總收入的==%，其中：用于非義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)就有===萬(wàn)元，占教育經(jīng)費(fèi)的==%。在預(yù)算經(jīng)費(fèi)主要用于保人頭經(jīng)費(fèi)的情況下，許多危房校舍都沒(méi)有資金改造，更談不上教學(xué)條件的改善、現(xiàn)代化教育手段的推廣。如果逐步削減直至取消收費(fèi)教育范疇內(nèi)的高中、職業(yè)學(xué)校的財(cái)政撥款，讓其參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，成為盈利性的市場(chǎng)主體，我縣義務(wù)教育的事業(yè)經(jīng)費(fèi)狀況就會(huì)大有改善。
（五）主體單一，活力不足。目前，我縣的事業(yè)單位絕大多數(shù)是國(guó)家投資、政府舉辦的，資金來(lái)源渠道和投資主體單一。由于社會(huì)資金進(jìn)入基礎(chǔ)性、公益性事業(yè)領(lǐng)域的壁壘太多，導(dǎo)致事業(yè)單位管理行政化、經(jīng)營(yíng)壟斷化、產(chǎn)權(quán)單一化、虛擬化。這樣，一方面，政府興辦事業(yè)的精力及范圍畢竟有限，辦不了，也辦不好；另一方面，這種單一事業(yè)興辦主體也適應(yīng)不了縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，適應(yīng)不了廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化生活需要，出現(xiàn)了諸如多塊矛盾、供求矛盾、職能范圍的矛盾、服務(wù)水平的矛盾、經(jīng)濟(jì)利益和自身發(fā)展的矛盾。從我縣的縣情來(lái)看，保住事業(yè)單位的基本經(jīng)費(fèi)就算不錯(cuò)了，根本談不上拿出更多的資金用于事業(yè)單位的發(fā)展；同時(shí)，現(xiàn)在有絕大部分的單位負(fù)債累累，困難重重，都處于“求生存”階段，根本不想談“謀發(fā)展”。這些問(wèn)題的存在，使事業(yè)單位既不適應(yīng)優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，又制約了事業(yè)單位的自身發(fā)展壯大。
革故鼎新，欲將征程變坦途
上述可見(jiàn)，事業(yè)單位已經(jīng)到了非改革不可的時(shí)候了。但是，這支隊(duì)伍如此之大，涉及面如此之寬，是不可畢其功于一役的。根據(jù)我縣實(shí)際情況，借鑒外地和我縣事業(yè)單位改革探索所取得的經(jīng)驗(yàn)，按照“脫鉤、分類(lèi)、放權(quán)、搞活”的基本原則，我們認(rèn)為我縣事業(yè)單位改革：總體思路要明確，改革主題要突出，突破口要準(zhǔn)確。
（一）明確總體思路
我縣事業(yè)單位改革總體思路的初步構(gòu)想是：“緊扣一個(gè)目標(biāo)，突出兩個(gè)置換，深化三項(xiàng)改革，創(chuàng)新四個(gè)機(jī)制”。
“緊扣一個(gè)目標(biāo)”：事業(yè)單位改革的目標(biāo)是加快事業(yè)單位市場(chǎng)化、社會(huì)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位投資、創(chuàng)辦主體多元化，促進(jìn)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。
“突出兩個(gè)置換”：一是置換事業(yè)單位人員身份，實(shí)現(xiàn)由固定用人向合同用人轉(zhuǎn)變，身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，單純的行政管理向法制管理轉(zhuǎn)變，行政依附關(guān)系向平等人事主體關(guān)系轉(zhuǎn)變，“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變。二是適度置換事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)，凡屬經(jīng)營(yíng)型、競(jìng)爭(zhēng)型、中介型的事業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)以及公益型事業(yè)單位中可市場(chǎng)化的產(chǎn)權(quán)都應(yīng)按照“國(guó)退民進(jìn)”的原則進(jìn)行置換。
“深化三項(xiàng)改革”：一是深化事業(yè)單位分類(lèi)改革。二是深化以全員聘用制為中心的人事制度改革。三是深化以“按勞分配、效率優(yōu)先、兼顧公平”為基本原則的分配制度改革。
“創(chuàng)新四個(gè)機(jī)制”：一是創(chuàng)新管理科學(xué)的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。二是創(chuàng)新充滿(mǎn)生機(jī)與活力的用人機(jī)制。三是創(chuàng)新形式多樣、自主靈活的內(nèi)部分配機(jī)制。四是創(chuàng)新和完善事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等各項(xiàng)社會(huì)保障機(jī)制。
（二）突出一個(gè)主題
由于事業(yè)單位性質(zhì)和社會(huì)功能以及發(fā)展趨勢(shì)千差萬(wàn)別，在明確改革總體思路的前提下，我們認(rèn)為應(yīng)突出“分類(lèi)改革”這個(gè)主題，只有先分類(lèi)，才能對(duì)癥下藥。具體地說(shuō)，把事業(yè)單位大體分為行政執(zhí)行、社會(huì)公益、中介服務(wù)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)四類(lèi)，采取不同的改革措施，分類(lèi)指導(dǎo)，整體推進(jìn)。
行政執(zhí)行類(lèi)：按照“清理、歸并、精簡(jiǎn)、規(guī)范”的原則，對(duì)其行政管理職能視條件收歸行政機(jī)關(guān)，或通過(guò)授權(quán)、委托由事業(yè)單位承擔(dān)。對(duì)職能相似、相近或交叉的單位，合并重組，壓縮精簡(jiǎn)，原則上一個(gè)部門(mén)只能設(shè)立一個(gè)綜合性的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。對(duì)授權(quán)、委托承擔(dān)行政管理職能的事業(yè)單位的人員，對(duì)具備條件的擇優(yōu)錄用，經(jīng)批準(zhǔn)可參照公務(wù)員制度管理。其他人員一律置換身份，參與其他事業(yè)單位的競(jìng)聘上崗。這類(lèi)事業(yè)單位的改革任務(wù)主要是深化財(cái)政供養(yǎng)體制改革和管理體制創(chuàng)新。
社會(huì)公益類(lèi)：按照“整合資源、調(diào)整布局”的原則，以社會(huì)效益和市場(chǎng)需求為取向，對(duì)職能相同或相近而重復(fù)設(shè)置的，進(jìn)行跨部門(mén)重組；對(duì)設(shè)置過(guò)于零散、規(guī)模過(guò)小、服務(wù)對(duì)象單一的，進(jìn)行合并；對(duì)任務(wù)不足、長(zhǎng)期不出成果、社會(huì)效益差，經(jīng)費(fèi)沒(méi)有來(lái)源，職能已轉(zhuǎn)移、消失以及長(zhǎng)期未配備工作人員的“空殼”事業(yè)單位，予以撤銷(xiāo)。條件成熟的單位，也可嘗試進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)行民營(yíng)化運(yùn)作。
中介服務(wù)類(lèi)：按照“脫鉤、改制”的原則，全部與主管部門(mén)、掛靠單位徹底脫鉤，改制成為自主經(jīng)營(yíng)并獨(dú)立承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任、法律責(zé)任的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，其資產(chǎn)和人員全部實(shí)行“兩個(gè)置換”。
生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)：按照“轉(zhuǎn)企、改制”的原則，推行產(chǎn)權(quán)制度改革，建立科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)，使其成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。對(duì)承擔(dān)部分服務(wù)管理職能的，可在服務(wù)管理職能與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)剝離后，進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作，實(shí)行“兩個(gè)置換”。
（三）找準(zhǔn)一個(gè)切入點(diǎn)
事業(yè)單位改革要走出過(guò)去“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈，必須要在產(chǎn)權(quán)制度改革上大做文章。產(chǎn)權(quán)制度改革是事業(yè)單位改革的“切入點(diǎn)”和“突破口”。事業(yè)單位同企業(yè)一樣成為市場(chǎng)主體，它的市場(chǎng)準(zhǔn)入與企業(yè)相同，要有明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保證其市場(chǎng)主體行為的自主權(quán)利，以爭(zhēng)取利潤(rùn)和效益的最大化，并且把風(fēng)險(xiǎn)降到最小。目前，許多事業(yè)單位不能擺脫對(duì)政府主管部門(mén)的依賴(lài)，不能發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，其主要原因就在于沒(méi)有解決事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)界定的問(wèn)題。因此，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立獨(dú)立的法人治理結(jié)構(gòu)，是事業(yè)單位走向市場(chǎng)的根本問(wèn)題之一，是事業(yè)單位改革的核心問(wèn)題。創(chuàng)新事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)制度主要有兩項(xiàng)內(nèi)容：一是競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位改制。對(duì)這類(lèi)單位采取“國(guó)退民進(jìn)”、產(chǎn)權(quán)置換的方法，改為股份合作制、合伙制、有限責(zé)任制等多種形式的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。在改制過(guò)程中必須做好清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)界定以及改制對(duì)象的社會(huì)保障等工作，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，防止出現(xiàn)大的動(dòng)蕩。二是要鼓勵(lì)社會(huì)力量投資舉辦各項(xiàng)事業(yè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)事業(yè)投資多元化，改變政府包辦、壟斷的事業(yè)投資主體單一的局面。
未雨綢繆，改革影響的預(yù)測(cè)與分析
事業(yè)單位改革是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及面廣，政策性強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)性較大。改革這步棋已經(jīng)舉起，在“走招”之前我們不僅要謀劃如何“布局”的問(wèn)題，還要考慮“走招”之后將會(huì)產(chǎn)生什么效果、制約“走招”的因素有哪些。根據(jù)改革初步構(gòu)想，我們就改革的時(shí)機(jī)條件、對(duì)事業(yè)發(fā)展的有利影響以及制約事業(yè)單位改革的因素進(jìn)行了預(yù)測(cè)和淺析，供領(lǐng)導(dǎo)決策和取舍。
（一）全面啟動(dòng)改革的時(shí)機(jī)和條件基本成熟
事業(yè)單位改革是大勢(shì)所趨，形勢(shì)所迫，現(xiàn)實(shí)所需。隨著我縣企業(yè)體制改革的順利完成，事業(yè)單位改革的時(shí)機(jī)日漸成熟。一是國(guó)家關(guān)于事業(yè)單位改革政策不斷完善，為我們提供了政策依據(jù)。事業(yè)單位人事制度改革自中央到地方都出臺(tái)了文件，并進(jìn)行了部署。今年初，國(guó)家發(fā)改委又召開(kāi)了“公共服務(wù)體系改革國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)事業(yè)單位改革研討會(huì)”，提出了事業(yè)單位綜合配套改革的設(shè)想，為我們進(jìn)行事業(yè)單位改革指明了方向。二是外地的改革實(shí)踐為我們提供了很好的借鑒經(jīng)驗(yàn)。國(guó)家出臺(tái)事業(yè)單位人事制度改革政策后，全國(guó)各地相繼出臺(tái)了實(shí)施方案，如：某省市、某省鹽城、某省通城等已經(jīng)進(jìn)行了人事制度改革；某省南京和我省邵陽(yáng)市率先對(duì)醫(yī)療體制進(jìn)行了改革，打破了現(xiàn)行的醫(yī)療衛(wèi)生格局，引入了市場(chǎng)機(jī)制興辦社會(huì)事業(yè)，并收到了較好的成效；某省省齊齊哈爾市在全國(guó)率先推行了事業(yè)單位綜合配套改革，通過(guò)轉(zhuǎn)、嫁、并、售等有效方式徹底打破了單一的政府舉辦事業(yè)格局，大膽進(jìn)行了財(cái)政供養(yǎng)體制改革，真正做到了“養(yǎng)事不養(yǎng)人，養(yǎng)老不養(yǎng)少，養(yǎng)事促發(fā)展，養(yǎng)老保穩(wěn)定”，其成功做法得到了中央的肯定，并在《人民日?qǐng)?bào)》進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)推介。三是我縣目前濃厚的改革氛圍和群眾對(duì)改革的支持為平穩(wěn)完成事業(yè)單位改革奠定了基礎(chǔ)。由于我縣勞務(wù)經(jīng)濟(jì)的繁榮，不僅為我縣的經(jīng)濟(jì)繁榮帶回了雄厚的資金，也帶回了先進(jìn)地區(qū)的先進(jìn)理念。同時(shí)，我縣從====年啟動(dòng)企業(yè)改革后，經(jīng)過(guò)幾年的努力，在全縣上下?tīng)I(yíng)造了濃厚的改革氛圍，讓廣大干部職工的觀念發(fā)生了翻天覆地的變化，對(duì)過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“旱澇保收”、“平均主義”、“大鍋飯”思想派生出來(lái)的對(duì)單位進(jìn)行依賴(lài)、等望的“戀母情結(jié)”已經(jīng)淡化。根據(jù)對(duì)事業(yè)單位抽樣===人的問(wèn)卷調(diào)查顯示：對(duì)事業(yè)單位改革持支持態(tài)度的有===人，占==.=%，無(wú)所謂的有==人，占==.=%，不支持的有==人，占=.=%；在改革方式選擇上，贊同搞綜合配套改革的有===人，占==%，贊同搞單一人事制度改革的有==從，占=%。絕大多數(shù)人員都認(rèn)識(shí)到了改革是歷史前進(jìn)的必然，遲改不如早改好。另外是我縣有部分事業(yè)單位已經(jīng)按企改的“兩個(gè)置換”方式完成了改革，如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、勵(lì)德中學(xué)、建筑設(shè)計(jì)院等。通過(guò)改革，無(wú)論是社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益，還是工作人員個(gè)人收入都得到了大大的提高，從而為我縣事業(yè)單位改革樹(shù)立了很好的樣板。因此可以說(shuō)，我縣推行事業(yè)單位改革是國(guó)家有政策、外地有經(jīng)驗(yàn)、群眾有呼聲，單位有嘗試，改革的時(shí)機(jī)成熟、條件具備。
（二）改革對(duì)事業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用和積極影響
古人云：“變則通，通則久”。在“變”中求生存，在“創(chuàng)新”中求發(fā)展，是亙古不變的真理。就我縣不堪重負(fù)、茍延殘喘的國(guó)企來(lái)說(shuō)，正是因?yàn)檫M(jìn)行了產(chǎn)權(quán)制度改革，才有今天“柳暗花明又一村”的新生局面。同樣，開(kāi)展事業(yè)單位改革也將會(huì)對(duì)事業(yè)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。
=、有利于調(diào)優(yōu)事業(yè)單位結(jié)構(gòu)布局，優(yōu)化資源配置。事業(yè)機(jī)構(gòu)過(guò)多過(guò)散、分布不合理是普遍現(xiàn)象。通過(guò)改革，可以把那些職能相近、規(guī)模過(guò)小、服務(wù)對(duì)象單一的事業(yè)單位撤并壓縮，不僅可以起到拆“廟”搬“神”的作用，還可以整合資源進(jìn)行集約化經(jīng)營(yíng)和管理，形成規(guī)模效應(yīng)。例如：在====年我縣開(kāi)展的教育“兩調(diào)”改革中，攸縣二中與七中進(jìn)行了合并重組，近兩年攸縣二中呈現(xiàn)了強(qiáng)勁的發(fā)展勢(shì)頭，在政府未增加投資的情況下，不僅大大改善了辦學(xué)條件，而且教育質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)也有大幅度提升。
=、有利于促進(jìn)政事、事企分開(kāi)，優(yōu)化職能配置。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)開(kāi)展了一系列的機(jī)構(gòu)改革，但仍未徹底解決這個(gè)問(wèn)題，其重要原因就是事業(yè)單位改革相對(duì)滯后。全面開(kāi)展事業(yè)單位綜合配套改革，讓政府和事業(yè)單位的職能各自“歸位”，既可以節(jié)約政府的行政成本，提高行政效率，又有利于實(shí)現(xiàn)“小政府”、“大社會(huì)”的目標(biāo)；既可以讓事業(yè)單位走出政府的“襁褓”，成為獨(dú)立的法人主體，自覺(jué)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，走自我約束、自主經(jīng)營(yíng)、自我發(fā)展之路，又可徹底擺脫“錢(qián)靠財(cái)政撥，人靠收費(fèi)養(yǎng)”的尷尬局面。
=、有利于調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。====年我縣財(cái)政收入=.==億元，事業(yè)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支=.==億元，占財(cái)政總開(kāi)支的==.=%，其中：人員基本工資開(kāi)支=.==億元，勞保福利開(kāi)支====萬(wàn)元，經(jīng)營(yíng)、管理費(fèi)用開(kāi)支====萬(wàn)元，特別是教育塊每年發(fā)放的工資總額達(dá)====萬(wàn)元，占縣財(cái)政可支配收入的==%。隨著事業(yè)經(jīng)費(fèi)隨著事業(yè)單位人員的增加和人員工資的逐年增長(zhǎng)，讓可支配財(cái)力增長(zhǎng)較緩的縣財(cái)政不堪重負(fù)，“吃飯財(cái)政”成了制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。通過(guò)全面開(kāi)展事業(yè)單位綜合配套改革，一是可以?xún)?yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，確保政府財(cái)政對(duì)社會(huì)公益事業(yè)的投入和支持。如：醫(yī)療單位靠自身收入能夠達(dá)到養(yǎng)班子、養(yǎng)人和滿(mǎn)足群眾所需的基本醫(yī)療服務(wù)，改革后財(cái)政可取消對(duì)醫(yī)療單位的投入，轉(zhuǎn)而投入到政府必須要保的衛(wèi)生監(jiān)督、疾病控制等公共衛(wèi)生體系建設(shè)上，確保公共衛(wèi)生服務(wù)更好到位。二是機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和人員分流可以直接減少財(cái)政支出。初步估算，通過(guò)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位轉(zhuǎn)企、中介服務(wù)類(lèi)事業(yè)單位脫鉤和行政執(zhí)行類(lèi)事業(yè)單位的精簡(jiǎn)壓縮以及人員優(yōu)化聘用，可精減==多個(gè)單位，分流人員近====人，年財(cái)政事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出同比改革前可減少====多萬(wàn)元。三是通過(guò)逐步“斷奶”的辦法也可減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。改革后，有條件的財(cái)政全額撥款事業(yè)單位按照有關(guān)規(guī)定開(kāi)展有償服務(wù)，經(jīng)費(fèi)渠道逐步向財(cái)政差額補(bǔ)貼過(guò)渡；財(cái)政差額補(bǔ)貼的事業(yè)單位逐步進(jìn)一步創(chuàng)造條件，向經(jīng)費(fèi)自理過(guò)渡，這樣每年逐步減少財(cái)政補(bǔ)貼，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)自理，真正達(dá)到財(cái)政減負(fù)的目的。
=、有利于提升人員素質(zhì)，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。事業(yè)單位人員素質(zhì)不高、隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不優(yōu)的關(guān)鍵原因是事業(yè)單位長(zhǎng)期遠(yuǎn)離市場(chǎng)，用人機(jī)制不活。通過(guò)改革，一方面進(jìn)一步增強(qiáng)了事業(yè)單位用人自主權(quán)，單位可以按照事業(yè)發(fā)展的需求，合理設(shè)置崗位，擇優(yōu)聘用人員，分流富余人員，提升隊(duì)伍整體素質(zhì)；另一方面事業(yè)單位人員進(jìn)入人才市場(chǎng)后，在同一起跑線(xiàn)上公平競(jìng)爭(zhēng)，利用市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)一步激發(fā)人才活力。例如：縣建筑設(shè)計(jì)院原是科研應(yīng)用型事業(yè)單位，原有干部職工==人。去年脫鉤改制后，從業(yè)人員由原來(lái)的==人減到了==人，單位的經(jīng)濟(jì)效益和員工的個(gè)人收入都成倍增長(zhǎng)，呈現(xiàn)了前所未有的發(fā)展前景。
=、有利于實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位投資和創(chuàng)辦主體的多元化。事業(yè)單位壟斷經(jīng)營(yíng)、政府包辦是束縛事業(yè)發(fā)展的重要因素�，F(xiàn)行的事業(yè)單位管理體制、運(yùn)行機(jī)制和不明晰的產(chǎn)權(quán)制度，嚴(yán)重挫傷了社會(huì)資金投身公共事業(yè)的積極性。通過(guò)綜合配套改革，破除社會(huì)資金進(jìn)入公共事業(yè)的壁壘，有利于改變政府事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出“捉襟見(jiàn)肘”的局面，有利于事業(yè)單位適應(yīng)市場(chǎng)需要不斷擴(kuò)大服務(wù)范圍，提升服務(wù)質(zhì)量，滿(mǎn)足人民群眾對(duì)公共事業(yè)服務(wù)的需求。例如：攸縣二中，隨著學(xué)生人數(shù)的增加，原有的宿舍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足需要。在政府投入和自籌資金都不現(xiàn)實(shí)的情況下，他們借鑒外地學(xué)校后勤服務(wù)社會(huì)化的經(jīng)驗(yàn)，采取有償轉(zhuǎn)讓使用權(quán)==年的辦法，吸引社會(huì)資金===多萬(wàn)元新建了===套學(xué)生公寓，解決了====多名學(xué)生住宿的問(wèn)題，大大改善了辦學(xué)條件。
（二）制約事業(yè)單位改革的不利因素
推行事業(yè)單位改革，將會(huì)對(duì)促進(jìn)事業(yè)的發(fā)展，這是不容置疑的。但事業(yè)單位的組織形態(tài)、社會(huì)職能、人員結(jié)構(gòu)等情況的特殊性、復(fù)雜性，使改革的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革和國(guó)企產(chǎn)權(quán)制度改革。因此，我們要在充分認(rèn)識(shí)改革的積極影響，堅(jiān)定改革信心的同時(shí)，還要未雨綢繆，理性分析和思考制約改革的不利因素，力求達(dá)到改革效益的最大化，風(fēng)險(xiǎn)和阻力的最小化。
=、政策不明晰，條塊限制較多。從中央到地方，目前出臺(tái)的主要是事業(yè)單位人事制度改革政策，而綜合配套改革僅是探討性的提法，沒(méi)有明晰的文件和政策依據(jù)。究竟選擇綜合配套改革還是單一的人事制度改革，難以確定。同時(shí)，由于事業(yè)單位各自的行業(yè)政策不同，上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)事業(yè)單位改革的要求也不一樣，干預(yù)較多，使地方在統(tǒng)籌規(guī)劃事業(yè)單位改革時(shí)，不僅在時(shí)間上難以選擇，在改革的深度、廣度、力度上也難以把握。如：湘政辦發(fā)[====]==號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)與管理的通知》規(guī)定：“原則上一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置一所衛(wèi)生院，由政府舉辦，內(nèi)部要實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，不得對(duì)外租賃、承包或分散經(jīng)營(yíng)”；又如：國(guó)辦發(fā)[====]==號(hào)轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門(mén)單位《關(guān)于幼兒園教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)》的文件規(guī)定：“不得借轉(zhuǎn)制之名停止或減少對(duì)公辦幼兒園的投入，不得出售或變相出售公辦幼兒園和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園，已出售的要限期收回。公辦幼兒園轉(zhuǎn)制，必須經(jīng)省級(jí)教育部門(mén)審核批準(zhǔn)”。再如今年=月==日《某省日?qǐng)?bào)》報(bào)道：省教育廳要求，全省教育系統(tǒng)改革要在=月份按照省廳統(tǒng)一部署全面鋪開(kāi)，在此這前各地不能出臺(tái)與其相違背的政策。這些政策的出臺(tái)，與我們改革的初步構(gòu)想有些出入，因此，在實(shí)際操作過(guò)程中難以把握。
=、改革成本大，財(cái)政壓力較大。據(jù)調(diào)查，我縣企改時(shí)企業(yè)有固定資產(chǎn)=.=億元，改革變現(xiàn)資產(chǎn)=.=億元，閑置資產(chǎn)變現(xiàn)率==.=%，安置職工=萬(wàn)多人，財(cái)政鋪底資金====萬(wàn)元。事業(yè)單位與企業(yè)單位不同，可以變現(xiàn)的資產(chǎn)很少，甚至不能變現(xiàn)，改革成本籌集艱難，人員安置補(bǔ)償費(fèi)難以到位。事業(yè)單位現(xiàn)有凈資產(chǎn)=.=億元，預(yù)計(jì)可變現(xiàn)資產(chǎn)=.=億元，所有事業(yè)人員置換身份，參照企業(yè)安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高限額為=.=萬(wàn)元，需經(jīng)費(fèi)=.=億元，實(shí)際分流人員====人，需支付現(xiàn)金====萬(wàn)元，需要財(cái)政蔸底=.=億元（主要蔸底社會(huì)保險(xiǎn)），加大財(cái)政壓力。
=、社會(huì)保障配套改革問(wèn)題復(fù)雜。事業(yè)單位改革必定涉及富余人員分流安置和人員流動(dòng)后社會(huì)保障的連續(xù)與銜接等問(wèn)題，從很大程度上講，這也是改革成敗的關(guān)鍵所在。一方面事改業(yè)單位和人員對(duì)社會(huì)保障比較敏感。按現(xiàn)行政策，企、事業(yè)單位職工之間工資福利待遇失衡現(xiàn)象較重，企業(yè)與事業(yè)單位退休人員領(lǐng)取的養(yǎng)老保險(xiǎn)金少==-==%（按我縣現(xiàn)行的工資福利水平，兩者相差===余元），而兩者卻沒(méi)有相應(yīng)的轉(zhuǎn)換政策，心態(tài)難以平衡，改革阻力較大。另一方面強(qiáng)制保險(xiǎn)推行困難。據(jù)調(diào)查，==%的==歲以下人員要求置換身份時(shí)直接領(lǐng)取安置補(bǔ)償現(xiàn)金，不愿參加強(qiáng)制社會(huì)保險(xiǎn)，這樣勢(shì)必影響現(xiàn)有離退休人員養(yǎng)老金的正常支付。
=、未聘人員分流安置渠道狹窄。根據(jù)上級(jí)有關(guān)人事制度改革的政策精神，我縣即使按高于==%的標(biāo)準(zhǔn)返聘，仍有近====名未聘人員和參照企業(yè)改制人員需進(jìn)行安置。對(duì)事業(yè)單位未聘人員安置，省委組織部、省人事廳湘人發(fā)[====]===號(hào)文件規(guī)定：未聘人員安置以?xún)?nèi)部調(diào)劑和轉(zhuǎn)崗為主，保留=至=年的待崗期，并提供=次以上的競(jìng)崗機(jī)會(huì)，待崗期滿(mǎn)仍未上崗者自動(dòng)解除人事關(guān)系。從我縣的實(shí)際情況來(lái)看，未聘人員內(nèi)部調(diào)劑和轉(zhuǎn)崗安置有很大困難，在不能簡(jiǎn)單地推向社會(huì)的前提下，人員分流安置是十分棘手的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，稍有不慎，就會(huì)造成社會(huì)動(dòng)蕩。如：我縣====年結(jié)束的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”事業(yè)單位改革，分流近===名站所工作人員，但由于大部分人員沒(méi)有得到妥善安置，致使現(xiàn)在*不斷。
綜上所述，我們認(rèn)為在事業(yè)單位改革過(guò)程中應(yīng)注意這樣幾個(gè)問(wèn)題：一是要堅(jiān)持正確的目標(biāo)導(dǎo)向。促進(jìn)社會(huì)事業(yè)健康協(xié)調(diào)發(fā)展，是改革的根本目標(biāo)，所有的改革措施都應(yīng)服從和服務(wù)于這一根本目標(biāo)。減人和減負(fù)是問(wèn)題之一，但不是最主要的問(wèn)題。如果陷入減人減負(fù)的怪圈子，事業(yè)單位改革難以成功，甚至?xí)鸩槐匾膩y子。二是改革方案要統(tǒng)籌兼顧各方利益，體現(xiàn)過(guò)渡性，把改革的力度與社會(huì)的可承受度有機(jī)結(jié)合起來(lái)，平穩(wěn)有序地推進(jìn)改革。三是要保持平和心態(tài)。改革涉及利益格局調(diào)整，風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇并存，既不能有急躁冒進(jìn)、一蹴而就的思想，也不能產(chǎn)生謹(jǐn)小慎微、懼怕厭戰(zhàn)的心態(tài)。四是要把握好國(guó)有資產(chǎn)保全、人員安置、社會(huì)保障等幾個(gè)環(huán)節(jié)。尤其是人員安置關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的大局，在當(dāng)前中央把再就業(yè)工程擺在很重要的位置的情況下，采取積極的措施促進(jìn)未聘人員再就業(yè)是改革的關(guān)鍵。五是要防止過(guò)度市場(chǎng)化。比如：義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等事業(yè)，政府必須要保證其健康協(xié)調(diào)發(fā)展。六是由于事業(yè)單位分類(lèi)不同，改革的內(nèi)容、重點(diǎn)、方式和目標(biāo)也不完全相同，因此，在改革的推進(jìn)方式上，應(yīng)以部門(mén)自主推進(jìn)為主，政府主要是統(tǒng)一部署、領(lǐng)導(dǎo)組織。這樣有利于探索經(jīng)驗(yàn)，減少風(fēng)險(xiǎn)，有利于因地制宜，開(kāi)拓創(chuàng)新。
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