關(guān)于欠發(fā)達山區(qū)行政村規(guī)模調(diào)整的理性思考

          隨著改革與發(fā)展的不斷深入，現(xiàn)代化新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化進程不斷推進，作為底子薄、基礎(chǔ)差、經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后的欠發(fā)達山區(qū)來說，其行政村進行適度的規(guī)模調(diào)整已勢在必行。如何搞好行政村規(guī)模調(diào)整，便成了一個重大課題，具有深遠的現(xiàn)實意義。結(jié)合文成縣這個典型欠發(fā)達山區(qū)的實際和本人的工作實踐，筆者就欠發(fā)達山區(qū)行政村規(guī)模調(diào)整問題，作些粗淺的探討，以供參考。
         一、欠發(fā)達山區(qū)行政村的現(xiàn)狀特點
         行政村是我國農(nóng)村最基層的單位。黨的十一屆三中全會以后，農(nóng)村廢除了“政社合一”、“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的人民公社體制，公社改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，生產(chǎn)大隊改為村，生產(chǎn)隊改為村民小組。應當肯定，農(nóng)村改革開放以來，以黨支部為核心的村級組織，在宣傳貫徹黨在農(nóng)村的基本政策，團結(jié)帶領(lǐng)群眾脫貧致富奔小康，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，推進農(nóng)村精神文明建設(shè)等工作中，起到了積極作用。但是，隨著農(nóng)村改革與發(fā)展的深入，面對如何加快人流、物流、信息流集聚，推進城鎮(zhèn)化進程，優(yōu)化農(nóng)村資源配置，降低農(nóng)村建設(shè)成本，提高管理效率等一系列時代課題，欠發(fā)達山區(qū)現(xiàn)行的行政村逐漸呈現(xiàn)出某些不適應性。概括起來，主要有以下現(xiàn)狀特點：
         1、行政村數(shù)量多，管理幅度偏大。如文成縣33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有545個行政村，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有16個行政村。其中，最多一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有47個行政村。通常講，為優(yōu)化人、財、物、信息等資源配置，一個基層單位直接管轄的單元應在7個左右，一般不超出12個。文成縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)偏大的行政村管理幅度無疑會影響到黨和政府對農(nóng)村工作的高效領(lǐng)導和管理。
         2、行政村規(guī)模小，居住分散。文成縣545個行政村中，300人以下的村80個，占全縣總村數(shù)的14.7%，300-500人的村145個，占全縣總村數(shù)的26.6%，1000人以上的村僅69個，占全縣總村數(shù)的12.7%。并且，農(nóng)戶居住較為分散，房屋、閑基地等占用土地多，土地的利用率低，造成土地資源的浪費。加上外遷農(nóng)戶多，真正住在本村的人越來越少。如文成縣龍川鄉(xiāng)動山村原住500多人，現(xiàn)僅住2戶3人。
         3、基礎(chǔ)設(shè)施差，共享率不高。由于村數(shù)多、財力有限，加上考慮平衡需要，投入村級基礎(chǔ)建設(shè)的經(jīng)費，過于分散，使不少村的水、電、路、文化、衛(wèi)生等公共設(shè)施難以適應形勢發(fā)展需要。同時，村與村之間存在一定程度的重復建設(shè)問題，如有些距離很近的兩個村都興建了自己的村辦公樓、自來水設(shè)施、電視信號差轉(zhuǎn)臺等。這種狀況既耗費了本來就十分緊缺的建設(shè)資金又降低了公共設(shè)施的共享率。
         4、村級組織戰(zhàn)斗力不強。為謀求相對便捷的致富道路，當前村里有較高文化、有一定的市場經(jīng)濟頭腦、敢于開拓的村民大多外出務工經(jīng)商，加上村規(guī)模小，人口少，大大縮小了選人用人范圍，直接影響到村級班子的整體素質(zhì)。即使勉強配備村級領(lǐng)導班子，也往往存在著干部年齡老化、文化科技知識低化、管理能力弱化的問題，不能有效地帶領(lǐng)群眾脫貧致富奔小康和領(lǐng)導農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。同時，村干部的報酬普遍偏低，其工作積極性得不到有效激活，在工作上往往側(cè)重于“守業(yè)”，缺少創(chuàng)新進取精神。
         5、村級集體經(jīng)濟薄弱。文成現(xiàn)有村級集體經(jīng)濟年收入1萬元以下的“空殼村”有287個，占全縣行政村總數(shù)的52.28%，占溫州市“空殼村”數(shù)的17.87%。這些村因缺少集體建設(shè)資金，使村干部處于“巧婦難為無米之炊”的窘境。這種狀況一方面導致村級組織的凝聚力、號召力和吸引力不強；另一方面群眾面對家鄉(xiāng)“山河依舊、面貌難改”的狀況，往往失去發(fā)展和建設(shè)的信心。
         二、欠發(fā)達山區(qū)行政村規(guī)模調(diào)整的理論依據(jù)和現(xiàn)實必要性
         從行政管理學的角度看，行政區(qū)劃體制是國家為了對社會實行有效管理，根據(jù)一定的原則將全國領(lǐng)土劃分為若干個層次的區(qū)域單位，并設(shè)立相應的各類行政管理機關(guān)的一種制度。行政村作為我國農(nóng)村最基層的單位，雖然它的管理是以村民自治為主，但從某種意義上講，它本身又可以看作是行政區(qū)劃體制內(nèi)涵的發(fā)展和延伸。我們社會主義國家實行行政區(qū)劃，一般都遵循政治、經(jīng)濟、民族平等、精簡統(tǒng)一高效這四個原則。政治原則主要是要求有利于國家進行民主管理，確保社會長治久安。經(jīng)濟原則主要是要求有利于促進生產(chǎn)力的迅速發(fā)展，有利于縮小各地的經(jīng)濟發(fā)展差距，保證人民生活水平的提高。民族平等原則主要是要求有利于實現(xiàn)各民族的平等、團結(jié)和共同富裕。精簡、統(tǒng)一、高效原則主要是要求做到機構(gòu)設(shè)置少而精，有利于政令暢通、統(tǒng)一，人員精干，行政效率高。這些原則要求正是欠發(fā)達山區(qū)行政村規(guī)模調(diào)整的出發(fā)點和落腳點。隨著生產(chǎn)力水平的不斷提高和人類社會的不斷進步，行政區(qū)劃體制也在不斷地變革，欠發(fā)達山區(qū)行政村的規(guī)模也同樣需要不斷地調(diào)整、完善。這就在理論上找到了有力的依據(jù)。
         面對經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢、新任務，欠發(fā)達山區(qū)行政村規(guī)模調(diào)整還有著極其重要的現(xiàn)實需要。
         1、它是加強農(nóng)村基層組織建設(shè)的需要。黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，生產(chǎn)力水平的提高，人民生活的改善，很大程度取決于以黨支部為核心的村級組織是否堅強，是否有凝聚力、戰(zhàn)斗力和號召力。從文成縣目前村級組織的現(xiàn)狀看，村級組織服務功能不健全，凝聚力、號召力和吸引力不強，村干部工作效率不高、精神狀態(tài)不佳等問題較為突出。而通過適度調(diào)整行政村規(guī)模，有利于拓寬選人范圍，配強配好村級領(lǐng)導班子，提高干部隊伍的整體素質(zhì)，增強以黨支部為核心的村級組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力；有利于精簡村干部隊伍，減少村干部職數(shù)，節(jié)約村級財務支出，減輕農(nóng)民負擔，降低政府運行成本；有利于盤活集體資產(chǎn)，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟，增強村級組織的服務功能。因此，調(diào)整行政村規(guī)模是加強農(nóng)村基層組織建設(shè)的需要。
         2、它是優(yōu)化農(nóng)村資源配置的需要。如何盤活本地資源，發(fā)揮資源的最佳效益，更快更好地建設(shè)社會主義新農(nóng)村，追趕先進地區(qū)，是擺在欠發(fā)達山區(qū)廣大干部群眾面前的一項緊迫的首要任務。越是欠發(fā)達，越要利用有限的資源辦大事、辦好事。適度調(diào)整擴大行政村規(guī)模，能在更廣闊的地域共享各類資源，促成資源、經(jīng)濟、人文三者之間的融合，降低空間成本和生產(chǎn)成本，實現(xiàn)各類資源優(yōu)勢互補�？梢詢�(yōu)化重組原先各村分散的人力、物力、財力、技術(shù)、信息、土地等存量，集中建設(shè)一批受益面更廣、意義更深遠的基礎(chǔ)設(shè)施項目，避免或減少重復性建設(shè)，提高公共設(shè)施的共享度和利用率；可以節(jié)約用地，節(jié)約資金，更好地把有限的資源用在刀刃上，發(fā)揮1加1大于2的聚合效應。因此，調(diào)整行政村規(guī)模是優(yōu)化農(nóng)村資源配置的需要。
         3、它是推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)和奔小康進程的需要。黨的十六大強調(diào)：“農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢。要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”。發(fā)展小城鎮(zhèn)，有利于解決現(xiàn)階段農(nóng)村一系列深層次矛盾，優(yōu)化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民收入。浙江省第十一次黨代會提出了到2020年全省基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標。城鎮(zhèn)化作為農(nóng)村現(xiàn)代化的必備條件之一，對于欠發(fā)達山區(qū)來說，推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的任務更加緊迫。如文成縣的城鎮(zhèn)化水平僅29%，城鎮(zhèn)的集聚輻射功能還相當?shù)拖�。通過適當調(diào)整行政村規(guī)模，有利于擴大建成區(qū)村、中心村規(guī)模，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐；有利于推進扶貧遷村，促進邊遠山區(qū)人口向中心村、小城鎮(zhèn)合理、有序流動；有利于發(fā)揮小城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的聚集效應，增強區(qū)域經(jīng)濟的幅射帶動能力，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，從而有力地推動欠發(fā)達山區(qū)奔小康的進程。
         三、推進欠發(fā)達山區(qū)行政村規(guī)模合理調(diào)整的建議、措施
         行政村規(guī)模調(diào)整工作政策性強、涉及面廣，與群眾利益關(guān)系密切，情況比較復雜，工作難度較大。因此，必須堅持“事前、事中、事后”工作的連續(xù)性、準確性、穩(wěn)定性。
         （一）在開展行政村規(guī)模調(diào)整工作時，主要應加強以下幾方面的工作：
         1、加強組織領(lǐng)導。要把行政村規(guī)模調(diào)整列入重要議事日程，確保人員、精力、時間三到位。要組建精干高效的工作班子，明確人員分工，落實工作責任。要考慮多方因素，制訂切實可行的工作計劃，精心部署各階段的工作任務。
         2、深入宣傳引導。首先要耐心細致地做好調(diào)查研究工作，在主觀方面，主要要摸清村干部群眾的思想疑慮以及對調(diào)整工作所持的態(tài)度；在客觀方面，主要要摸清擬調(diào)整村的人口數(shù)量、山林土地面積、自然資源、集體資產(chǎn)、歷史沿革、風俗習慣、基礎(chǔ)設(shè)施、未來規(guī)劃、社會治安、宗族宗教、特色或支柱產(chǎn)業(yè)等情況。在此基礎(chǔ)上，深入開展宣傳，從正反兩個方面分析利弊，提高村干部群眾對調(diào)整工作重要性和必要性認識，使他們的思想自覺統(tǒng)一到農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局上來，統(tǒng)一到脫貧致富奔小康和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的目標上來。
         3、堅持因地制宜。要走出“合并越多，效果越好”的誤區(qū)，不搞一刀切。要尊重民意，發(fā)揚民主，走群眾路線，充分體現(xiàn)和維護人民群眾的根本利益。要從實際出發(fā)，宜并則并，宜撤則撤，不宜調(diào)整的不要硬性調(diào)整。在操作中，可參照以下幾種情況，向村民提出調(diào)整建議：一是通過調(diào)整可以明顯促進優(yōu)勢互補，加快發(fā)展的；二是平時村與村之間關(guān)系密切，地理位置相近、交通比較方便的；三是歷史上曾經(jīng)屬一個村的；四是鄰村之間經(jīng)濟社會發(fā)展差距懸殊的；五是數(shù)個相鄰村人口、面積規(guī)模都較小，村級集體經(jīng)濟十分薄弱，又無發(fā)展?jié)摿Φ�；六是多�?shù)人口已經(jīng)向中心村、小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移或計劃實行扶貧遷村的；七是居住環(huán)境特別惡劣、調(diào)整后有利于經(jīng)濟發(fā)展和便利群眾辦事的。
         4、依法規(guī)范辦事。行政村規(guī)模調(diào)整要以有關(guān)法律、上級文件為依據(jù)。調(diào)整方案經(jīng)過多數(shù)村民或戶主通過后，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的名義向縣級人民政府上報行政村規(guī)模調(diào)整方案的請示，內(nèi)容包括調(diào)整后的村名、村址和戶數(shù)、人口等，并附有村民或戶主贊同簽字情況的會議紀要。要依法選好配強村黨支部、村委會、村農(nóng)工商合作社三套領(lǐng)導班子，建立健全村婦代會、共青團、民兵、治保、調(diào)解等配套組織。同時，要制訂完善各項規(guī)章制度、村經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃；按照檔案移交的有關(guān)規(guī)定，做好文書檔案、會計檔案、土地承包檔案等村級檔案的移交，確保檔案完整，促進新村規(guī)范化建設(shè)。
         （二）在行政村規(guī)模調(diào)整工作過程中，主要需解決好的幾個熱點、難點問題：
         1、山林、土地承包權(quán)問題。在行政村規(guī)模調(diào)整過程中，與農(nóng)戶利益最直接、關(guān)系最密切的就是山林和土地的承包權(quán)問題。農(nóng)戶對此最關(guān)心，也最敏感。如果處理不好就不能取得群眾的信賴和支持，甚至也會僵化調(diào)整工作。從文成的實際看，一般來講，農(nóng)戶已經(jīng)承包經(jīng)營和原村集體經(jīng)營管理的山林、耕地應該維持現(xiàn)狀不變，穩(wěn)定和完善現(xiàn)已完成的二輪土地承包關(guān)系，以保持政策的連續(xù)性，穩(wěn)定人心。
         2、集體資產(chǎn)處置問題�，F(xiàn)有集體資產(chǎn)如何處置以及今后的集體資產(chǎn)如何抽調(diào)，直接關(guān)系到新村的集體事業(yè)建設(shè)。重點是要考慮不同調(diào)整村之間集體資產(chǎn)的貧富差距，要尊重各村的意愿，不能簡單合并，更不能平調(diào)。一般來講，要先進行暫時凍結(jié)、全面清產(chǎn)核資、向村民公布，再結(jié)合各自的實際，采用協(xié)商的方式來確定集體資產(chǎn)的處置方案。
         3、干部調(diào)整問題。新村班子配備方面，為理順關(guān)系，集中精力搞好調(diào)整工作，在調(diào)整期間不宜任命黨支部成員和選舉村委會、村農(nóng)工商合作社領(lǐng)導班子。應該先建立村級籌建班子，負責調(diào)整期間的有關(guān)工作，等調(diào)整結(jié)束，再依法選好配強新村領(lǐng)導班子。富余干部分流方面，要體現(xiàn)黨對干部的關(guān)懷，做好思想工作；同時，縣、鄉(xiāng)財政要劃撥一定的專項資金，按其任職的年限、職位分別給予適當?shù)囊淮涡越?jīng)濟補助，妥善分流富余村干部。
         4、村址和村名的選擇問題。要充分考慮村民的自尊和戀舊思想，尊重大多數(shù)村民的意愿。在此前提下，可引導村民按照人口最集中、交通相對便利、公共設(shè)施相對完善、地理位置居中的順序確定新村村址。對于新村的村名，可以按以下幾種方法確定：一是選擇合并前經(jīng)濟實力尤其突出村的村名為新村村名。二是選擇有歷史紀念意義的村名，即為紀念名人、重大事件或烈士而取的村名為新村村名。三是合并村各取一半村名組成新村村名。四是以歷史上各調(diào)整村曾是一個村時所用的村名為新村村名。五是選擇10人以上村民提名，經(jīng)村民代表大會三分之二以上人數(shù)通過的名稱為新村村名。
         （三）行政村規(guī)模調(diào)整后，主要還應從以下幾個方面去縮短干部群眾的磨合期：
         1、加強對新村干部的培訓。首先要使新村干部在工作思路上創(chuàng)新觀念。村調(diào)整后，情況會有較大的變化，會出現(xiàn)一些新的情況和新的問題，必須要以新的工作思路總攬全局，與時俱進，努力開創(chuàng)新局面。其次要使新村干部在工作方法上顧全大局。由于新村合并時間不長，有很多工作還不是很順，少數(shù)群眾對行政村調(diào)整在認識上還有差距，相當一部分群眾還不習慣，合并后的優(yōu)勢還沒有顯示出來。穩(wěn)定人心、安定社會，凝聚力量是調(diào)整后的首要工作任務。此外，還要使新村干部不斷增強事業(yè)心和工作責任心。要有敬業(yè)精神和奉獻精神，要兢兢業(yè)業(yè)地做好每項工作，不辜負黨的信任和人民的重托，用自己的實際行動去消除部分群眾存在的種種疑慮。
         2、加快發(fā)展，多辦實事，讓新村群眾得到實惠。發(fā)展是硬道理，只有經(jīng)濟發(fā)展了，才能有條件為新村群眾辦實事；只有經(jīng)濟發(fā)展了，才能讓新村群眾得到實惠；也只有經(jīng)濟發(fā)展了，才能把新村干部、群眾的注意力、吸引力集中到發(fā)展這個大局上來。因此，在思想中必須明確認識到發(fā)展的重要性和緊迫性，要千方百計想辦法，多方籌集資金，辦幾件群眾呼聲最強烈、要求最迫切的實事，如水利設(shè)施、村道、辦公樓等，調(diào)整后的優(yōu)勢盡快讓老百姓看得見、摸得著、逐漸得到實惠。
         3、加強團結(jié)。由于歷史和封建宗族思想的影響，在個別村干部和部分群眾中也會存在著一些不正確的認識，在行政村規(guī)模調(diào)整時還存在不少疑慮，這些不正確的認識和多余的疑慮，將在一定的階段帶來合并村干部之間、干部與群眾之間、群眾與群眾之間的不和諧。因此，團結(jié)尤為重要，團結(jié)就是力量，團結(jié)就是戰(zhàn)斗力，團結(jié)就是生產(chǎn)力。而團結(jié)的關(guān)鍵又在新村班子的團結(jié)，由于合并村班子成員組成大都來自原來的各行政村，平時是“群眾看黨員，黨員看支部，支部看干部�！敝灰�新村干部擰成一股繩，大事講原則，小事講風格，堅持民主集中制，任何困難都可以克服，任何問題都可以解決。干部之間有矛盾，有不同的看法都是正常的，但一定要及時通過交換、談心來消除矛盾，消除隔閡，從而達到思想統(tǒng)一，步伐一致，這樣才能有戰(zhàn)斗力、有號召力和凝聚力，干部之間團結(jié)搞好了，隔閡消除了，群眾之間的隔閡也將會逐漸消除，新村干部開展工作就會更加順暢了，就能團結(jié)和帶領(lǐng)全村黨員群眾把經(jīng)濟和社會各項事業(yè)搞上去。
         4、加強村務公開，提高村務透明化、民主化的程度。村務、財務問題是村民一直較為關(guān)心的問題，行政村調(diào)整后，新村干部在這個問題上應引起重視。新村干部首先自己要廉潔自律、勤政為民，這樣在群眾中才有說服力和號召力，一旦有事免不了使—些對行政村調(diào)整有意見的人感到有機可乘。其次要定期做好村務公開，對村里重大事務必須召開村民代表會議，征求意見，增強決策的透明化、民主化。并經(jīng)常性邀請一些老干部、老黨員座談商討、通報情況、聽取他們的意見。俗話說：“兼聽則明，偏信則暗”。只有全面地考慮問題，才能使工作更加完美。并且通過村務的公開，更加增強了新村群眾的主人翁意識，提高干部與群眾間的親和力，使他們心情好了，氣也順了，反過來會更加支持新村的工作。
            
         總之，針對欠發(fā)達山區(qū)行政村的現(xiàn)狀特點，適度進行行政村規(guī)模調(diào)整是欠發(fā)達山區(qū)農(nóng)村改革的新探索，有其理論依據(jù)和現(xiàn)實必要性。只要在具體操作過程中，注意把握原則，因地制宜，靈活掌握，依法實施，并及時主動地縮短干部群眾的“磨合期”，就一定能夠有力地促進欠發(fā)達山區(qū)農(nóng)村的經(jīng)濟社會快速、穩(wěn)定、健康發(fā)展。
   

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