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淺析涉法上訪問題成因與防范機制的構(gòu)建
涉法上訪是指已經(jīng)進入法律程序的案件或應當被行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)受理的案件，有利害關(guān)系的當事人不服行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)的作為與不作為，在申訴和控告未能如愿的情況下，轉(zhuǎn)而向上級機關(guān)投訴，或者尋求法律程序之外的請愿活動。當前，涉法上訪問題面臨的形勢非常嚴峻，上訪總量不斷上升，規(guī)模不斷擴大，已嚴重影響到了社會穩(wěn)定，成為一個備受關(guān)注的社會問題。 一、涉法上訪問題形成的原因 涉法上訪問題形成的原因歸納起來主要有兩個方面： �。ㄒ唬┬姓䦂�(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)方面的原因 首先，一些行政執(zhí)法人員和司法人員政治素質(zhì)較低，在個別案件處理過程中辦關(guān)系案、人情案、金錢案，有失公平、公正原則，造成案件當事人的怨憤，引發(fā)上訪。 其次，一些行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)在明知案件處理不當?shù)那闆r下，怕揭短亮丑，影響單位形象，不能正確采取補救措施，嚴格依法追究，致使案件當事人在申訴無果的情況下上訪。 第三，某些行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)不能依法辦案，遇有疑難案、纏手案，怕字當頭，不是積極主動地尋求解決問題的辦法，而是推給上級機關(guān)。個別案件到了上級機關(guān)又引不起高度重視，認為此類案件應由下級機關(guān)解決，處理不及時，造成當事人產(chǎn)生對立情緒，對司法機關(guān)不信任，引發(fā)上訪。 第四，某些行政執(zhí)法人員和司法人員缺乏大局意識、穩(wěn)定意識，就案論案，不能將案件的法律效果與社會效果很好地統(tǒng)一，在處理案件過程中不能耐心細致地做好涉案人員的思想工作，而是武斷專橫，以法壓人，當事人口服心不服，敢怒不敢言，留下后遺癥。 第五，當前由于種種原因，行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)的公信度在普通百姓中間偏低，而且滿意率下降，一些涉法上訪人員產(chǎn)生了信上不信下，信訪不信法的扭曲心理，加之社會上經(jīng)常出現(xiàn)大鬧大解決、小鬧小解決的不良現(xiàn)象，于是當事人片面認為要想使自己的案件及時公正處理，只有找有關(guān)上級領(lǐng)導，讓其向行政執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)進行干預，才能實現(xiàn)自己的愿望。因此，在行政執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)處理案件未果的情況下，當事人頻頻找上級機關(guān)以求引起關(guān)注。 第六，辦案質(zhì)量不高或久拖不決，引起當事人不滿意而上訪申訴。個別案件在實體或程序處理上的確存在問題，導致當事人上訪申訴。部分上訪、申訴案件處理不及時、不到位，致使經(jīng)年累月無法處理。部分上訪申訴案件，確實存在一定的問題，但由于當事人不懂得申訴程序和要求，或由于接訪人員敷衍塞責、審查不細，使申訴案件沒有得到及時妥善的處理，久而久之，使案件陷入無法處理而當事人又不服判息訴的境地。 第七，處訪機制不健全。一旦出現(xiàn)問題，行政執(zhí)法部門和司法部門之間存在互相推諉，久拖不決現(xiàn)象。同時，解決社會矛盾與糾紛的機制存在真空，尤其在基層，矛盾調(diào)處環(huán)節(jié)缺失，喪失了解決問題的最佳時機，使簡單的事情復雜化。 （二）上訪群眾方面的原因 首先，案件客觀事實與法律事實存在差異是造成當事人上訪不休的重要原因。案件發(fā)生后，需要經(jīng)過一定的時間才能進入行政執(zhí)法程序和司法訴訟程序。時過境遷，由于種種原因，案件進入法律程序后，經(jīng)調(diào)查查明的事實與案發(fā)當時的情況或多或少地存在著一定的差異，甚至相差甚遠。案件的真實情況只有雙方當事人心知肚明，而行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)只能依據(jù)證據(jù)證明的法律事實作出裁判。一方當事人得不到期待的結(jié)果后，不能正確認識和對待裁判結(jié)果，而是極力地要求行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)作出符合客觀事實的處理。但當事人又無法提供確實充分的有效證據(jù)，也就不可能再現(xiàn)當時的客觀情形，以致當事人對此上訪不止。 其次，在新聞媒體和輿論傳媒日益發(fā)達的今天，群眾對國家的法律法規(guī)熟悉得越來越多，并且在日常生活中能夠加以運用,群眾的民主意識、法制意識普遍增強，維護自身合法權(quán)益的觀念有了一定提高，遇事敢說、敢找、敢反映，為當前涉法上訪打下了基礎(chǔ)。但一些群眾對法律法規(guī)理解得不夠深透,導致不能依法規(guī)范自己的行為，遇事不能冷靜處置，有的甚至把司法機關(guān)的法定程序誤解為不盡職責，拖案不辦，故而上訪。 第三，部分當事人訴訟心理扭曲，一旦認為自己受屈，就通過上訪要求給予保護。其主要表現(xiàn)是，無端猜疑案件承辦人與另一方當事人有密切關(guān)系，案件尚在處理過程中，就到處上訪。對處理結(jié)果不服，在完全可以走正常的法律程序的情況下，卻到處信訪申訴。此類當事人認為，上、下級機關(guān)的執(zhí)法人員官官相護，走法律程序也不會有好結(jié)果，不如通過上訪引起領(lǐng)導重視，給予關(guān)注，既省了一些費用，又解決了問題，唯信訪為大、為上。 二、涉法上訪問題防范機制構(gòu)建 涉法上訪問題，由來已久，絕非一朝一夕能夠解決。近期，有人評論中國遭遇信訪洪峰。群眾集體訪、重復訪和群眾赴京訪上升幅度大，人數(shù)多、規(guī)模大、持續(xù)時間長、行為激烈，并且上訪組織性增強，甚至有一些集體上訪有幕后組織者策劃者，有的出現(xiàn)不同地區(qū)乃至全國性的串聯(lián)。不少上訪群眾專門選擇重大政治活動及節(jié)日等敏感時期越級進京上訪，給黨委政府施壓。在一些地方和行業(yè)引起連鎖反應，嚴重影響首都北京和局部地區(qū)的社會穩(wěn)定。上述情況的出現(xiàn)并不是偶然的，而是一些長期沉積問題的暴露，也是我們依法治國進程中不可避免的、必須面對的。社會的和諧穩(wěn)定，不能靠壓制甚至試圖消滅上訪來實現(xiàn)，這其中有的涉及司法的公正與效率的關(guān)系問題、訴訟成本問題、社會矛盾與糾紛的解決機制問題，也有的涉及提高執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)、普及法律知識、防止當事人訴權(quán)濫用等等問題，是一項龐大的系統(tǒng)工程。信訪制度，作為中國最基本的民意表達制度，在新中國成立后的歷史上曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用。而現(xiàn)在涌現(xiàn)的信訪高潮表明，這一民意管道堵塞程度嚴重。因此，解決群眾涉法上訪絕不能再沿用過去治標不治本的做法，應探索建立長效的紓緩社會矛盾的超前防范機制。 首先應切實加強涉法上訪調(diào)處機構(gòu)建設(shè)，以社會治安綜合治理的思路和架構(gòu)來解決涉法上訪。黨的十六大報告中提出要正確運用經(jīng)濟、行政和法律手段，妥善處理人民內(nèi)部矛盾特別是涉及群眾切身利益的矛盾，保持安定團結(jié)的局面。黨中央和國務院領(lǐng)導同志近期對信訪工作的一系列重要批示，也要求必須高度重視信訪工作，必須帶著深厚感情做工作，必須堅決貫徹黨的政策，必須加強協(xié)調(diào)配合。因此建議各行政執(zhí)法、司法和信訪部門發(fā)揮解決涉法上訪案件的聯(lián)動功能，在當?shù)卣ㄎM織下，成立相應的機構(gòu)，建立市民投訴中心，實現(xiàn)多部門聯(lián)動、合署辦公、協(xié)調(diào)立場、打破條塊分割，由各單位信訪、控申部門派員聯(lián)合會診、就地辦公，謀求問題的一纜子解決，實現(xiàn)一站式服務。東營市從1998年實行的五長聯(lián)合接訪就實現(xiàn)了公、檢、法、司、信五部門聯(lián)動，從這幾年的實踐來看效果非常明顯。 二是夯實信訪工作基礎(chǔ)，完善基層防范機制。逐步實現(xiàn)信訪調(diào)處進基層，在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)，實現(xiàn)人民調(diào)解、信訪辦理、矛盾調(diào)處與法律援助一條龍服務，充分發(fā)揮基層組織定紛止爭的作用，實現(xiàn)司法、信訪功能整合、優(yōu)勢互補的目標。東營市實施的信訪網(wǎng)底工程在完善基層防范機制方面作了有益嘗試，他們增強了基層和部門工作體系建設(shè)，在村級成立了信訪民調(diào)組織，配備了信訪信息員，在社區(qū)明確了信訪工作人員，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)配齊了專職信訪辦主任，在部門、單位健全了負責信訪工作的業(yè)務科室，實現(xiàn)了信訪工作重心下移和責任下移，從源頭上減少了大量不安定因素。 三是建議行政執(zhí)法部門、司法部門及信訪部門合作，設(shè)立人民來訪法律咨詢機構(gòu)，利用電話、網(wǎng)絡(luò)答復群眾咨詢和當面答復咨詢等方式，為上訪群眾提供快捷、優(yōu)質(zhì)的法律服務。通過加強依法上訪教育，提供法律援助，使群眾明白采取何種方式才能有效維護自身合法權(quán)益，避免采取盲目上訪的方式。 四是完善矛盾排查化解工作機制，各級行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)都應成立矛盾排查化解工作組織，能夠做到級級有人抓矛盾排查化解工作，搞好排查、預測、預報和預防。在此基礎(chǔ)上，各級政法委應成立矛盾排查化解工作信息中心，切實提高各行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)的信息資源共享，及時了解涉法上訪的動態(tài)，把問題解決在萌芽狀態(tài)。 五是進一步暢通渠道，拓寬聯(lián)系群眾的方式。建立黨政一把手公開答詢和電話答詢制度，通過辦信、接訪、公開電話、征求意見等形式，傾聽群眾的呼聲。建立起處理信訪綠色通道，加快來訪來信的處理效率。避免以往那種對群眾上訪采取躲、推、堵、哄的辦法。 六是建立預警處理機制。涉法上訪具有可預見性，因此應充分利用其自身特點，建立超前防范機制，防止和減少涉法上訪的發(fā)生。建立早發(fā)現(xiàn)，早報告，早控制的預警處理機制，對有可能發(fā)生的涉法上訪問題和動向及時、全面和準確地掌握。建議同級行政執(zhí)法部門司法部門與信訪部門微機聯(lián)網(wǎng)，使上訪人的自然情況、上訪事由、責任單位、處理意見、反饋情況一目了然，整合各部門的資源，及時溝通信息，逐步實現(xiàn)網(wǎng)上控訪。 七是建立訴訟風險預先告知制度。涉法上訪案件，很大一部分是由于當事人承擔了一定訴訟風險后引起的。因此司法機關(guān)在立案處理的同時，應將必要的訴訟風險一并告知當事人，讓其對訴訟結(jié)果有個大致了解，從源頭上減少涉法上訪案件。 八是進一步完善人民調(diào)解制度。我國現(xiàn)行的人民調(diào)解制度在維護社會穩(wěn)定、加強社會主義民主法制建設(shè)中做出了突出貢獻，承擔著涉法上訪第一道防線的作用。但隨著形勢的發(fā)展，我國民間糾紛發(fā)生了新的變化，出現(xiàn)了許多新的特點，人民調(diào)解的工作范圍、組織形式等許多方面已不能完全適應新的形勢，必須與時俱進，改革創(chuàng)新，逐步完善。積極探索人民調(diào)解與民事訴訟的銜接和協(xié)調(diào)，建立層次豐富、形式多樣而又協(xié)調(diào)一致的社會矛盾糾紛解決體系，形成維護社會穩(wěn)定的長效機制。 九是健全監(jiān)督制約機制。強化案件辦理監(jiān)督制約機制，增強工作透明度，嚴格違法違紀責任追究，確保案件公正處理，預防因執(zhí)法不公引發(fā)涉法上訪案件。推行涉法上訪案件責任追究制度，嚴格按照誰主管、誰負責的原則，認真落實定時間、定人員、定案件的包案工作制度。對有上訪苗頭的案件，組織人員及時排查、吃透案情、快速疏導，將矛盾解決在萌芽狀態(tài)。對因辦案不規(guī)范、不負責任等引發(fā)的越級上訪，要追究領(lǐng)導干部及相關(guān)人員的責任。建立嚴格的、具有針對性與可操作性的執(zhí)法質(zhì)量考評體系，追究那些因故意或過失行為而影響辦案質(zhì)量的行政執(zhí)法人員和司法人員的責任，從源頭上堵塞可能出現(xiàn)的涉法上訪誘因。 十是依法接訪，發(fā)揮信訪工作的示范作用，減少涉法上訪隱患。各級各部門在執(zhí)法過程中，對群眾反映的問題要認真對待，抓好處理工作，避免因工作方式方法的原因產(chǎn)生新的上訪。信訪工作的示范作用很強，信訪工作應當在引導群眾理性上訪的同時，注意依法、理性接訪并注意宣傳、輿論導向，積極探索解決信訪問題的新途徑，避免產(chǎn)生負面效果。2004年3月14日溫家寶總理在十屆人大二次會議結(jié)束答記者問中，談到要靠制度、政策和法律來解決群眾上訪問題。因此，對于上訪人的賠償或補償，應以存在過錯和責任追究為前提，不能單純地為了息訪而賠償，防止助長一部分上訪人員產(chǎn)生不良心理。同時，也要從客觀實際出發(fā)建立必要的屬于社會保障性質(zhì)的救濟機構(gòu)，對因客觀因素無法執(zhí)行的案件，或確有困難的上訪人給予適當?shù)慕?jīng)濟救助，從而減少社會不穩(wěn)定因素。
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