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做好基層民主法治建設(shè)工作是爭(zhēng)創(chuàng)司法行政工作一流水平的重要載體和途徑
司法行政工作是整個(gè)民主法治建設(shè)工作的重要組成部分，爭(zhēng)創(chuàng)一流工作水平，不僅在于工作本身，更加關(guān)乎法治全局。在城市的區(qū)域內(nèi)，何為司法行政工作的一流水平？本人以為要立足于我們作為基層司法行政機(jī)關(guān)的主體，著眼推進(jìn)基層民主法治建設(shè)的大局，從工作的理念、制度、成效三個(gè)方面體現(xiàn)出一流水平。
一、明確思想認(rèn)識(shí)，樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀，一流水平要體現(xiàn)在工作理念上
黨的十六屆三中全會(huì)提出了堅(jiān)持以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀�？茖W(xué)發(fā)展觀為包括司法行政事業(yè)在內(nèi)的各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展指明了努力的方向。在推進(jìn)基層民主法治建設(shè)工作中，自覺(jué)地以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，立足于提供法律服務(wù)和法律支持，是司法行政工作的職責(zé)和活力所在。為此，我們要樹(shù)立以下幾個(gè)觀念，充分認(rèn)識(shí)和發(fā)揮司法行政工作的職能作用，推進(jìn)基層民主法治建設(shè)的健康發(fā)展。
第一，樹(shù)立服務(wù)大局的觀念。司法行政機(jī)關(guān)要著力做好基層民主法治建設(shè)工作，堅(jiān)持做好"四個(gè)服務(wù)":即積極為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定服務(wù)，為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制服務(wù)，為實(shí)踐依法治國(guó)方略服務(wù)，為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益服務(wù)。只有這樣，才能保持司法行政工作的堅(jiān)定正確的政治方向。
第二，樹(shù)立以人為本的觀念。在基層民主法治建設(shè)工作中，堅(jiān)持執(zhí)法為民，服務(wù)為民，切實(shí)尊重和保障人權(quán)，維護(hù)公民的合法權(quán)益。要懷著深厚的感情，從自身的工作實(shí)際出發(fā)，著力解決關(guān)系群眾切身利益的突出問(wèn)題。如，大力加強(qiáng)人民調(diào)解工作，努力化解民間矛盾糾紛，營(yíng)造和諧的社會(huì)環(huán)境；大力推進(jìn)法律援助工作，幫助困難群體維護(hù)他們的合法權(quán)益；不斷深化法制宣傳教育，提高全民的法律素質(zhì)，為促進(jìn)人的全面自由發(fā)展而不懈努力，等等。只有如此，司法行政工作才能取得人民群眾的信賴(lài)和支持。
第三，樹(shù)立改革創(chuàng)新的觀念。在基層民主法治建設(shè)工作中，不進(jìn)行改革創(chuàng)新，就談不上真正樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，不對(duì)那些舊的、不合時(shí)宜的體制機(jī)制進(jìn)行改革，就不可能真正建立起有利于基層民主政治建設(shè)的體制和機(jī)制。南京作為司法部依法治理工作聯(lián)系點(diǎn)，部領(lǐng)導(dǎo)要求我們要種好"試驗(yàn)田"、當(dāng)好"排頭兵";上個(gè)月中旬，省委作出了建設(shè)"法治江蘇"的戰(zhàn)略決策，要求南京作為省會(huì)城市要發(fā)揮示范窗口作用；年初，市委提出為建設(shè)南京三個(gè)文明協(xié)調(diào)發(fā)展特色區(qū)域，要堅(jiān)持實(shí)施"依法治市"戰(zhàn)略。貫徹落實(shí)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的指示要求，基層民主法治建設(shè)始終是必須做好的基礎(chǔ)性工作。只有以改革創(chuàng)新的精神努力工作，才能實(shí)現(xiàn)推進(jìn)基層民主法治建設(shè)的突破和進(jìn)展。
第四，樹(shù)立正確的政績(jī)觀。在基層民主法治建設(shè)工作中，從司法行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，所追求的政績(jī)必須是服從并服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人全面發(fā)展的政績(jī)；必須是符合群眾利益的政績(jī)；必須是經(jīng)得起實(shí)踐和歷史檢驗(yàn)的政績(jī)，要堅(jiān)持始終把人民群眾擁護(hù)不擁護(hù)、滿(mǎn)意不滿(mǎn)意、贊成不贊成，作為衡量工作和政績(jī)的根本標(biāo)準(zhǔn)。此外，在司法行政系統(tǒng)內(nèi)部，對(duì)具體工作成績(jī)的歸屬，上下級(jí)之間、同級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間要樹(shù)立"不求所有，但求所在"的觀念。只有以寬闊的胸懷開(kāi)展工作，才能保持經(jīng)久不衰的旺盛斗志。
二、發(fā)揮職能作用，提高依法行政能力，一流水平要體現(xiàn)在工作制度上
在基層民主法治建設(shè)工作中，由于基層司法行政機(jī)關(guān)貼近群眾、服務(wù)群眾的特征，需要充分發(fā)揮職能作用，為維護(hù)人民群眾的根本利益，滿(mǎn)足人民群眾對(duì)法律服務(wù)等多方面的需求，提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。同時(shí)，基層司法行政機(jī)關(guān)組織開(kāi)展的人民調(diào)解、社區(qū)矯正、法律服務(wù)、法律援助、法制宣傳、依法治理、安置幫教等工作，對(duì)于進(jìn)一步理順群眾情緒，化解諸多矛盾，建立良好社會(huì)秩序，調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的全面發(fā)展，也有著重要的作用。此外，市司法局和區(qū)縣司法局及其派出機(jī)構(gòu)還分別承擔(dān)著市、區(qū)縣和街鎮(zhèn)三個(gè)層面的依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的職能。從職能發(fā)揮、工作優(yōu)勢(shì)和發(fā)展創(chuàng)新三個(gè)方面綜合分析，司法行政機(jī)關(guān)作為政府的重要組成部分和法治建設(shè)的重要職能部門(mén)，在依法行政、建設(shè)法治政府中承擔(dān)重要而艱巨的責(zé)任。
建設(shè)法治政府，轉(zhuǎn)變行政模式，我們面臨挑戰(zhàn)，也具有從未有過(guò)的改革發(fā)展良機(jī)。司法行政機(jī)關(guān)不僅要自覺(jué)地嚴(yán)格依法行政，而且更應(yīng)當(dāng)自覺(jué)發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)和作用，積極推動(dòng)依法治市、建設(shè)法治政府的進(jìn)程，把不斷提高依法行政的能力和水平做為自覺(jué)的追求和永遠(yuǎn)的鞭策。當(dāng)前，值得我們充分重視的發(fā)展趨勢(shì)是：我國(guó)的傳統(tǒng)行政正在走向現(xiàn)代行政，強(qiáng)制型行政走向說(shuō)服型行政，對(duì)立型行政走向合作型行政。其中立法的導(dǎo)向，最典型的是《行政許可法》、《人口與計(jì)劃生育法》等。特別是《人口與計(jì)劃生育法》，除了規(guī)定一般行政管理法律都必須規(guī)定的強(qiáng)制性?xún)?nèi)容外，更側(cè)重運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政服務(wù)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政給付等柔性的公民易于接受的方式引導(dǎo)公民的行為。這是因?yàn)�，在現(xiàn)代社會(huì)，再完備的法律也不可能規(guī)范社會(huì)生活的每一個(gè)環(huán)節(jié)，在有限的法律與復(fù)雜的社會(huì)生活之間，必然存在大量的空白地帶。按照積極行政、服務(wù)行政的要求，政府應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，給予行政指導(dǎo)。何為行政指導(dǎo)？在理論上講，行政指導(dǎo)屬于任意行政行為范疇，即沒(méi)有明確法律依據(jù)的行政行為。它是指行政機(jī)關(guān)在其職能、職責(zé)或管轄事務(wù)范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多樣化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理需要，適時(shí)靈活地采取符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的示范、建議、勸告、警告或鼓勵(lì)等不具有國(guó)家強(qiáng)制力的方法，謀求相對(duì)人同意或協(xié)力，以有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目的之行為。其特征表現(xiàn)在：主要為引導(dǎo)、服務(wù)行為；遵循非強(qiáng)制、無(wú)償?shù)脑瓌t。但由于沒(méi)有法律的具體規(guī)范，所以在實(shí)踐中要防止將行政指導(dǎo)異化為行政命令、行政強(qiáng)制。在推進(jìn)基層民主法治建設(shè)中發(fā)揮職能作用，司法行政機(jī)關(guān)除少數(shù)工作是直接履行法定職責(zé)外，大量的是依靠行政指導(dǎo)的方式開(kāi)展和推動(dòng)工作，尤其是普法依法治理工作更為明顯。因此，司法行政機(jī)關(guān)提高依法行政能力，主要在于熟悉和運(yùn)用行政指導(dǎo)行為的能力。
實(shí)施行政指導(dǎo)，要注重制度建設(shè)，包括體制、機(jī)制建設(shè)。這表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是司法行政機(jī)關(guān)本身的制度建設(shè)，二是推進(jìn)基層民主法治建設(shè)方面的制度建設(shè)。要通過(guò)制度的建立和運(yùn)作來(lái)規(guī)范行為、推進(jìn)工作，努力實(shí)現(xiàn)"變‘小馬拉大車(chē)’為‘四兩撥千斤’".
三、創(chuàng)新工作實(shí)踐，發(fā)揚(yáng)求真務(wù)實(shí)作風(fēng)，一流水平要體現(xiàn)在工作成效上
各級(jí)黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部一定要增強(qiáng)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的自覺(jué)性和堅(jiān)定性，把樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀作為求真務(wù)實(shí)的著力點(diǎn)，用求真務(wù)實(shí)的作風(fēng)來(lái)樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。我們要根據(jù)上述指示和要求，堅(jiān)持求真務(wù)實(shí)的精神和作風(fēng)，做好推進(jìn)基層民主法治建設(shè)的有關(guān)工作，爭(zhēng)取實(shí)實(shí)在在的成效。
基層民主法治建設(shè)是廣大的村民、社區(qū)居民和企事業(yè)單位職工在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律和規(guī)章制度管理基層公共事務(wù)、公益事業(yè)和企事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的生動(dòng)實(shí)踐。我市實(shí)施依法治市以來(lái)，基層民主法治建設(shè)工作進(jìn)展順利，依法治村、社區(qū)和企事業(yè)單位依法治理工作取得了顯著成效，為我市三個(gè)文明協(xié)調(diào)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。為認(rèn)真貫徹黨的十六大關(guān)于擴(kuò)大基層民主、加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)的精神，落實(shí)省委《法治江蘇建設(shè)綱要》和市委建設(shè)三個(gè)文明協(xié)調(diào)發(fā)展特色區(qū)域的戰(zhàn)略部署，按照部、省關(guān)于開(kāi)展基層民主法治建設(shè)工作創(chuàng)建活動(dòng)的要求，保障城鄉(xiāng)居民和企事業(yè)單位職工參與民主管理，當(dāng)家作主，促進(jìn)農(nóng)村、社區(qū)和企事業(yè)單位各項(xiàng)事業(yè)的依法管理，推動(dòng)依法治市工作在基層落實(shí)，市依法治市辦公室、市民政局、市司法局印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層民主法治建設(shè)的意見(jiàn)》，要求重點(diǎn)組織開(kāi)展好"三個(gè)創(chuàng)建"活動(dòng)：一是以"民主法治示范村"創(chuàng)建活動(dòng)為載體，推進(jìn)農(nóng)村基層民主法治建設(shè)；二是以"民主法治示范社區(qū)"創(chuàng)建活動(dòng)為載體，推進(jìn)社區(qū)民主法治建設(shè)；三是以"民主法治示范單位"創(chuàng)建活動(dòng)為載體，推進(jìn)中小學(xué)校、民營(yíng)企業(yè)等基層企事業(yè)單位民主法治建設(shè)。這是依據(jù)黨的十六大精神和南京實(shí)際，提出的進(jìn)一步加強(qiáng)基層民主法治建設(shè)的創(chuàng)造性實(shí)踐，它使加強(qiáng)基層民主法治建設(shè)的內(nèi)容更加全面，載體更加豐富，更具有整體推進(jìn)和協(xié)調(diào)發(fā)展的特征。國(guó)家司法部和民政部提出在農(nóng)村開(kāi)展創(chuàng)建"民主法治示范村"活動(dòng)，江蘇省提出在農(nóng)村開(kāi)展創(chuàng)建"民主法治示范村"、在城市開(kāi)展創(chuàng)建"民主法治示范社區(qū)"活動(dòng)。我市又增加了一個(gè)在企事業(yè)單位開(kāi)展創(chuàng)建"民主法治示范單位"的活動(dòng)。這完全符合黨的十六大關(guān)于擴(kuò)大基層民主時(shí)提出的三個(gè)方面的要求，即"完善村民自治，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿(mǎn)活力的村民自治機(jī)制。完善城市居民自治，建設(shè)管理有序、文明祥和的新型社區(qū)。堅(jiān)持和完善職工代表大會(huì)和其他形式的企事業(yè)民主管理制度，保障職工的合法權(quán)益".此外，南京的依法治市經(jīng)過(guò)十幾年的持續(xù)實(shí)踐，已經(jīng)進(jìn)入了整體推進(jìn)階段，客觀上具備了開(kāi)展"三個(gè)創(chuàng)建"活動(dòng)、全面推進(jìn)基層民主法治建設(shè)的條件。
基層民主法治建設(shè)的"三個(gè)創(chuàng)建"活動(dòng)，為司法行政機(jī)關(guān)發(fā)揮職能作用提供了重要途徑。在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層民主法治建設(shè)的意見(jiàn)》中，市有關(guān)部門(mén)明確指出"各依法治區(qū)（縣）領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、區(qū)（縣）民政局和司法局要結(jié)合職能，調(diào)查研究，制定實(shí)施意見(jiàn)和工作計(jì)劃，認(rèn)真組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，通過(guò)創(chuàng)建活動(dòng)推進(jìn)基層民主法治建設(shè)。依法治區(qū)（縣）辦公室、區(qū)（縣）民政局與司法局組織對(duì)區(qū)（縣）級(jí)"民主法治示范村"、"民主法治示范社區(qū)"和"民主法治示范單位"命名表彰。"同時(shí)，還要求"全市各街鎮(zhèn)基層依法治理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮職能作用，利用街鎮(zhèn)司法所在基層民主法治建設(shè)中的組織、協(xié)調(diào)、督促、指導(dǎo)的工作優(yōu)勢(shì)，與民政、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門(mén)共同配合，形成創(chuàng)建活動(dòng)的合力。"這樣，既有利于使基層民主法治建設(shè)工作落到實(shí)處，也能夠使基層司法行政機(jī)關(guān)在推進(jìn)基層民主法治建設(shè)的舞臺(tái)上充分發(fā)揮職能，促進(jìn)自身建設(shè)。因此，建議各區(qū)縣在組織開(kāi)展基層民主法治建設(shè)的"三個(gè)創(chuàng)建"活動(dòng)的具體實(shí)踐中，充分尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，注意總結(jié)推廣基層創(chuàng)建活動(dòng)的新鮮經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)基層單位不斷取得民主法治建設(shè)的新成效。
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