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城區(qū)事業(yè)單位改革改制的思考
我市城區(qū)事業(yè)單位大多分布在教育、衛(wèi)生、文化、建設(shè)、房產(chǎn)等社會服務(wù)領(lǐng)域,大致分為三類:一、行政執(zhí)法管理類,二、生產(chǎn)、經(jīng)營、服務(wù)類,三、社會公益類。近年來,隨著用人和分配制度的改革,有效地激發(fā)了事業(yè)單位的內(nèi)在活力和發(fā)展?jié)摿,但是,管理體制、產(chǎn)權(quán)制度的改革相對滯后,事業(yè)單位存在著嚴(yán)重的政事不分、事企不分、行政權(quán)力事業(yè)化、事業(yè)權(quán)力利益化的現(xiàn)象,產(chǎn)權(quán)主體單一,管理機(jī)制不活,缺乏自我發(fā)展的內(nèi)在動力,缺乏市場競爭力,這些問題的存在嚴(yán)重阻礙著社會事業(yè)的發(fā)展。今年,市委、市政府加大了事業(yè)單位的改革改制工作力度,制定了一系列的政策、規(guī)定和實施辦法,全面推進(jìn)事業(yè)單位走向市場。這必將有力推動社會事業(yè)的發(fā)展。城區(qū)的事業(yè)單位改革改制工作如何實施,我們在調(diào)研的基礎(chǔ)上作了一些思考,僅供參考。 一、改革的指導(dǎo)思想和政策依據(jù) 事業(yè)單位體制改革要以黨的十六大關(guān)于“改革事業(yè)單位管理體制”的要求為指導(dǎo),按照“政事分開、事企分開”的原則,調(diào)整布局結(jié)構(gòu),壓縮機(jī)構(gòu)編制,優(yōu)化資源配置,鼓勵走社會化發(fā)展的方向,建立起符合城區(qū)事業(yè)單位自身特點和發(fā)展規(guī)律的管理體制、運行機(jī)制,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的協(xié)調(diào)、快速發(fā)展。 事業(yè)單位體制改革要依據(jù)國家和省、市的有關(guān)政策規(guī)定,主要是: 1、中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《中央機(jī)構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革若干問題的意見》的通知(中辦發(fā)[1996]17號) 2、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院清理整頓經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介機(jī)構(gòu)與政府部門實行脫鉤改制意見》的通知(國辦發(fā)[2000]51號) 3、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作意見》的通知(國辦發(fā)[2002]56號) 4、市政府印發(fā)《南京市市屬經(jīng)營性事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企試行意見》(寧政發(fā)[2002]296號) 5、市委、市政府《關(guān)于進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》(寧委辦[2003]21號) 6、市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市體改辦《關(guān)于全市經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)分解意見》(寧政辦發(fā)[2003]54號) 7、市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市改制領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于《市屬經(jīng)營性事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企實施辦法》的通知(寧政辦發(fā)[2003]73號) 二、改革的原則和基本思路 事業(yè)單位體制改革的原則是: 1、分類改革的原則。根據(jù)單位的性質(zhì)和承擔(dān)的社會職能,對區(qū)屬事業(yè)單位進(jìn)行分類,對不同類型的單位確定不同的改革內(nèi)容、改革方式和相應(yīng)的改革措施。 2、政事、事企分開的原則。本著政事分開的原則,合理劃分政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的職責(zé),根據(jù)具體情況進(jìn)行職能和機(jī)構(gòu)調(diào)整,改變政事合一的管理狀況。按照事企分開的原則,對主要從事生產(chǎn)經(jīng)營的事業(yè)單位,堅持走市場化發(fā)展的路子,逐步改制為企業(yè);對承擔(dān)社會中介服務(wù)的事業(yè)單位,要改制為獨立運作的中介組織。在衡量、區(qū)分事業(yè)單位職責(zé)任務(wù)的基礎(chǔ)上,精簡機(jī)構(gòu),調(diào)整布局,開辟社會投資渠道,實現(xiàn)主辦主體的多元化。 3、動態(tài)管理的原則。取消事業(yè)單位機(jī)構(gòu)的行政級別,打破用人關(guān)系上的“終身制’’,全面推進(jìn)聘用合同制,實現(xiàn)人員的“能上能下、能進(jìn)能出”,逐步建立單位用人、社會“管人”的動態(tài)管理機(jī)制。 按照分類改革的原則,依據(jù)事業(yè)單位的不同職能,將事業(yè)單位從整體上分成三大類別:一是行政管理執(zhí)法類,二是社會公益類,三是生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)類。當(dāng)前,著力抓好行政管理執(zhí)法類和生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位的改革,同時推進(jìn)社會公益類事業(yè)單位的體制改革。 行政管理執(zhí)法類事業(yè)單位的體制改革。行政管理執(zhí)法類事業(yè)單位的改革要與深化行政管理體制改革相結(jié)合,與綜合執(zhí)法試點相結(jié)合。①對以行政執(zhí)法檢查為主的執(zhí)法機(jī)構(gòu),要按照兩個“相對分開”的原則,即制定政策與監(jiān)督處罰相對分開,監(jiān)督處罰與技術(shù)檢驗、監(jiān)測相對分開,實行綜合執(zhí)法。改革的重點領(lǐng)域是城市管理、文化市場管理、資源環(huán)境管理等,結(jié)合新一輪機(jī)構(gòu)改革,調(diào)整合并行政執(zhí)法機(jī)構(gòu),組建相對獨立、集中統(tǒng)一的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。②對以承擔(dān)行政管理事務(wù)為主的事業(yè)單位,要按照“清理、歸并、精簡、規(guī)范”的原則進(jìn)行改革。對應(yīng)由行政機(jī)關(guān)行使的職能,要交給行政機(jī)關(guān);技術(shù)檢驗認(rèn)定職能要由中介機(jī)構(gòu)承擔(dān);經(jīng)營服務(wù)職能轉(zhuǎn)給企業(yè)承擔(dān);對職能相近或交叉的管理隊伍予以歸并或綜合設(shè)置。③對改革后保留的行政管理執(zhí)法機(jī)構(gòu),如市容、環(huán)保、城建等方面的行政執(zhí)法管理,使用行政執(zhí)法專項事業(yè)編制,其工作人員依照公務(wù)員制度進(jìn)行管理,經(jīng)費來源主要靠財政供給;有執(zhí)法收費的單位,嚴(yán)格實行“收支兩條線”管理,嚴(yán)禁以罰代養(yǎng)。 生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位的體制改革。生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位是以營利為主要目的,面向市場從事生產(chǎn)經(jīng)營,為社會提供產(chǎn)品和服務(wù)的事業(yè)單位。根據(jù)《南京市市屬經(jīng)營性事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企試行意見》(寧政發(fā)[2002]296號),事業(yè)單位要在今年底明年初基本完成改制工作。這些單位大體分為三類:一是生產(chǎn)經(jīng)營性事業(yè)單位;二是工程勘察設(shè)計單位;三是社會中介事業(yè)單位。明年繼續(xù)推進(jìn)有條件的事業(yè)單位進(jìn)行改制,通過轉(zhuǎn)企改制,撤銷事業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置,使其成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的法人實體和市場競爭主體。 社會公益類事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)改革。承擔(dān)國家交辦提供公共服務(wù)的公益性事業(yè)單位,改革任務(wù)主要是“一改、二調(diào)、三建、四轉(zhuǎn)”!耙桓摹本褪歉母镏鞴懿块T對事業(yè)單位的現(xiàn)行管理方式,主管部門主要是政策引導(dǎo),進(jìn)行監(jiān)督,管好領(lǐng)導(dǎo)班子,監(jiān)管國有資產(chǎn),使事業(yè)單位真正成為面向社會服務(wù)的獨立法人。同時要逐步取消事業(yè)單位行政級別,研究建立符合其自身特點的等級規(guī)格!岸{(diào)”就是重新調(diào)整事業(yè)單位結(jié)構(gòu)布局。按照“區(qū)域覆蓋。就近服務(wù)”原則,根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會公益事業(yè)發(fā)展的需要,對事業(yè)單位的設(shè)置進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃,逐步打破條塊分割。對因部門所有、條塊分割而重復(fù)設(shè)置的,要合并或撤銷;對設(shè)置過于零散、規(guī)模過小、服務(wù)對象單一的,要進(jìn)行合并;對任務(wù)嚴(yán)重不足、社會效益差、職能已轉(zhuǎn)移消失的,要予以撤銷!叭ā 就是建立與社會公益性事業(yè)單位相應(yīng)的經(jīng)費管理方式,即按其所承擔(dān)的社會公益性項目的多少,核定其人員編制和補貼。對純公益事業(yè)單位,如義務(wù)教育、疾病預(yù)防控制等機(jī)構(gòu),實行財政經(jīng)費供給。對承擔(dān)政府倡導(dǎo)的面向社會提供公益服務(wù)的準(zhǔn)公益性事業(yè)單位,如非義務(wù)教育、非營利性醫(yī)療單位等機(jī)構(gòu),對其公益性職能部分核定定額或定項補助經(jīng)費。同時,對純公益和準(zhǔn)公益的事業(yè)單位也可以采取政府扶持、社會參與的形式推進(jìn)管理方式的改革,促其發(fā)展!八霓D(zhuǎn)”就是推動事業(yè)單位投資主體由單一化轉(zhuǎn)向多元化發(fā)展,采取多渠道、多形式籌措資金,聯(lián)合舉辦事業(yè)單位。也可通過政府購買服務(wù)的方式鼓勵民營機(jī)構(gòu)興辦公益性事業(yè)。同時,要推動有條件的能夠面向市場經(jīng)營的事業(yè)單位向改制轉(zhuǎn)企方向發(fā)展。 當(dāng)前,事業(yè)單位體制改革主要從五個方面推開。 第一抓好城建管理體制改革。要按照“管養(yǎng)”分離的原則進(jìn)行改革,年內(nèi)完成市政養(yǎng)護(hù)體制改革和環(huán)衛(wèi)管理體制改革,分批推進(jìn)經(jīng)營性事業(yè)單位的轉(zhuǎn)制改企工作。 第二推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革。要以產(chǎn)權(quán)制度改革為重點,改革公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理體制,具備條件的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革試點,由政府投資辦醫(yī)的非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為多元化投資的營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu);同時鼓勵各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)的合作、合并,實行多元化投資辦醫(yī)。 第三深化教育體制改革。教育體制改革要優(yōu)化教育資源配置,采取聯(lián)合、合并、撤銷的辦法,調(diào)整學(xué)校的布局,完善辦學(xué)體制;承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)學(xué)校在完成義務(wù)教育的前提下,可吸納社會資本,拓展非義務(wù)教育,走社會化發(fā)展的新路子;對非義務(wù)教育中產(chǎn)業(yè)集團(tuán)所屬中專校、業(yè)務(wù)相近的要進(jìn)行合并,職能消亡的予以撤銷。 第四加快文化體制改革。要按照“政府管文化、社會辦文化”的要求建立新型文化管理體制。 第五改革旅游管理體制。按照政企分開的原則,強(qiáng)化旅游業(yè)的行業(yè)管理,理順行政管理與社會服務(wù)關(guān)系,全面推進(jìn)景區(qū)、景點所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)的分離。鼓勵和支持外資、民資投資景區(qū)、景點建設(shè),開展景區(qū)、景點的經(jīng)營權(quán)出讓、租賃經(jīng)營試點。 三、幾點建議 事業(yè)單位體制改革關(guān)系到改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局,是一項整體性很強(qiáng)的改革任務(wù),既有推行綜合行政執(zhí)法改革,又有分批推進(jìn)改制轉(zhuǎn)企的工作,需要從總體上加以策劃設(shè)計、組織實施。為此,建議: (一)成立區(qū)事業(yè)單位體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組,研究確定體制改革總體方案,制定相關(guān)的政策措施,同時指導(dǎo)改革的推進(jìn)工作,協(xié)調(diào)解決改革中出現(xiàn)的有關(guān)問題。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室,負(fù)責(zé)處理日常工作。 (二)各主管部門是事業(yè)單位體制改革的第一責(zé)任單位,應(yīng)充分認(rèn)識到這項改革的重要性、緊迫性和復(fù)雜性,切實加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),按照市、區(qū)的統(tǒng)一要求,結(jié)合部門(系統(tǒng))實際,研究提出切實可行的改革方案,并積極穩(wěn)妥地組織實施。 (三)事業(yè)單位體制改革是一項系統(tǒng)工程,涉及面廣,政策性強(qiáng),各有關(guān)部門要研究提出相關(guān)的配套政策及工作措施,確保事業(yè)單位體制改革的順利推進(jìn)。 (四)妥善安置富裕人員(下崗人員),對未被改制單位聘用的人員,要堅持以內(nèi)部消化為主的原則,采取多種方式,妥善做好安置工作。 2005年07月
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