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從總攬全局的高度，對(duì)依法治市作出宏觀決策
2001年7月10日，中共南京市委制定的《南京市2001－2005年依法治市規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）正式出臺(tái)。司法部2001年第11期《普法依法治理通訊》和江蘇省司法廳《法制宣傳》雜志2001年第8期分別刊登了《規(guī)劃》全文，向全國(guó)、全省各地推薦參閱。以寧委發(fā)【2001】39號(hào)文件形式發(fā)布的這個(gè)《規(guī)劃》，對(duì)“十五”期間南京市依法治市工作進(jìn)行了整體規(guī)劃和全面部署。研讀《規(guī)劃》全文，結(jié)合曾經(jīng)參與起草《規(guī)劃》的工作實(shí)踐，筆者得出的結(jié)論是：這是一份適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要、符合人民群眾根本利益、具有現(xiàn)實(shí)可行性的好文件；是中共南京市委為深入貫徹實(shí)施依法治國(guó)基本方略，站在總攬全局的高度，對(duì)依法治市的重大問(wèn)題、發(fā)展目標(biāo)作出的宏觀決策。 一、審時(shí)度勢(shì)，與時(shí)俱進(jìn) 依法治市涉及到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面，是長(zhǎng)期的、漸進(jìn)的系統(tǒng)工程，層面很多，要求很高，任務(wù)很重，科學(xué)的、分階段的制定和實(shí)施工作規(guī)劃，是實(shí)現(xiàn)依法治市目標(biāo)的重要步驟。只有根據(jù)各個(gè)不同歷史時(shí)期形勢(shì)發(fā)展的要求，從本地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)際情況出發(fā)，循序漸進(jìn)地對(duì)民主法制建設(shè)的各個(gè)層面、各個(gè)環(huán)節(jié)作出全面安排，才能使依法治市工作適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，并在現(xiàn)代化建設(shè)中不斷推進(jìn)城市法治化的進(jìn)程�！兑�(guī)劃》的編制過(guò)程及其特點(diǎn)，正反映了上述思路。 （一）《規(guī)劃》是市委高度關(guān)注的項(xiàng)目。 2001年至2005年，是南京市向基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，加快推進(jìn)城市法治化進(jìn)程，是順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和基本保障。繼續(xù)全面推進(jìn)依法治市，對(duì)于維護(hù)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)沿著法治軌道健康發(fā)展，具有十分重要的意義。正是基于對(duì)城市工作大局的全盤(pán)把握和實(shí)施依法治國(guó)方略的高度認(rèn)識(shí)，繼2000年11月8日，中共南京市委十屆19次全體會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于制定南京市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》，對(duì)深入推進(jìn)依法治市提出有關(guān)工作任務(wù)之后，當(dāng)年12月召開(kāi)的市委十屆20次全體會(huì)議研究部署新世紀(jì)開(kāi)局之年本市的重點(diǎn)工作時(shí)，更進(jìn)一步明確了關(guān)于制定依法治市新的五年規(guī)劃的要求。市委明確要求制定《規(guī)劃》，是順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，根據(jù)黨和國(guó)家確定的中心工作任務(wù)提出的，這與以往南京市曾經(jīng)制定和實(shí)施三個(gè)關(guān)于依法治市的規(guī)劃，有著異曲同工之處。第一、自1991年2月中共南京市委作出《關(guān)于全面開(kāi)展依法治市工作的決定》之后，根據(jù)黨的十三屆七中全會(huì)關(guān)于加強(qiáng)民主法制建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)振興和社會(huì)進(jìn)步的要求，制定了1991－1995年的依法治市規(guī)劃。第二、在1993年10月，根據(jù)黨的十四大和十四屆三中全會(huì)關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制的要求，重新制定實(shí)施1993－1997年依法治市規(guī)劃。第三、根據(jù)黨的十五大要求，為貫徹實(shí)施依法治國(guó)基本方略，制定了1998－2002年依法治市規(guī)劃。到了2000年，黨的十五屆五中全會(huì)提出《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》，市委根據(jù)新世紀(jì)新形勢(shì)的要求，從南京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的整體著眼，感到有必要與本市的“十五”計(jì)劃相銜接，制定實(shí)施2001－2005年新的依法治市五年規(guī)劃，從而為全市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供有力的法制保障和良好的社會(huì)環(huán)境。為此，市委辦公廳將《規(guī)劃》的制訂列為重要督查項(xiàng)目，分解落實(shí)由市依法治市辦公室具體承擔(dān)這項(xiàng)工作。為了制訂好《規(guī)劃》，依法治市辦公室從2001年2月份便著手準(zhǔn)備，其后按照市委領(lǐng)導(dǎo)的要求積極組織開(kāi)展有關(guān)具體工作，直至《規(guī)劃》正式出臺(tái)。該《規(guī)劃》編制，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是調(diào)研起草階段。3－4月份，依法治市辦公室在市內(nèi)組織了有關(guān)座談會(huì)，為起草《規(guī)劃》收集情況和意見(jiàn)；并經(jīng)市委領(lǐng)導(dǎo)同意，牽頭組織了由市委辦公廳、市政府辦公廳、市政協(xié)法制委、市政府法制局、市司法局等部門(mén)人員參加的《規(guī)劃》起草小組，于3月下旬赴廈門(mén)、深圳、珠海、廣州等城市考察學(xué)習(xí)。在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，組織《規(guī)劃》的起草并形成初稿。二是修改論證階段。5月份，組織市依法治市工作法學(xué)專(zhuān)家咨詢(xún)組成員和市主要執(zhí)法部門(mén)的依法治市聯(lián)絡(luò)員，對(duì)《規(guī)劃》初稿進(jìn)行論證，提出具體修改意見(jiàn)。而后，由依法治市辦公室再度進(jìn)行修改，形成提交依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組成員會(huì)審議的《規(guī)劃》草案。三是審核印發(fā)階段。6月－7月上旬，市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組成員會(huì)審議通過(guò)了《規(guī)劃》草案，決定提交市委審批印發(fā)。市委辦公廳對(duì)《規(guī)劃》草案進(jìn)行仔細(xì)的審核修改后，送市委書(shū)記王武龍審定簽發(fā)。在《規(guī)劃》的制定過(guò)程中，市委汪正生、王浩良兩位副書(shū)記親自參與起草《規(guī)劃》的調(diào)研，并組織確定《規(guī)劃》具體內(nèi)容的論證，對(duì)《規(guī)劃》草案認(rèn)真閱改，把握《規(guī)劃》制定工作的政治方向。由于市委領(lǐng)導(dǎo)的正確決策和具體指導(dǎo)，保證了《規(guī)劃》的順利制訂和出臺(tái)。 （二）《規(guī)劃》是社會(huì)實(shí)踐發(fā)展的產(chǎn)物。 南京市開(kāi)展依法治市的實(shí)踐驗(yàn)證和理論探討，為制定新的《規(guī)劃》創(chuàng)造了良好的條件。1991年以來(lái)，南京的依法治市取得了重大進(jìn)展，地方立法、行政執(zhí)法、公正司法、法律監(jiān)督、法律普及和法律服務(wù)等各個(gè)方面工作得到進(jìn)一步推進(jìn)，人民群眾在更加廣泛的領(lǐng)域依法參與對(duì)國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的管理，民主法制建設(shè)與各項(xiàng)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的局面逐步形成。1996年，市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組被評(píng)為全國(guó)“二五”普法先進(jìn)單位；2001年5月，南京市榮獲了全國(guó)“三五”普法先進(jìn)城市的稱(chēng)號(hào)。本市依法治市工作的開(kāi)展，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是立法工作取得較大進(jìn)展，逐步走向規(guī)范化、民主化。10年來(lái)，為適應(yīng)依法治市的發(fā)展形勢(shì)，達(dá)到各項(xiàng)工作有法可依，市人大常委會(huì)共制定了38部地方性法規(guī)，市政府制定了340余件政府規(guī)章和規(guī)范性文件，有力保障了我市各項(xiàng)工作的有序進(jìn)行。二是法制宣傳教育取得新的成績(jī)，公民學(xué)法用法的氛圍基本形成。通過(guò)兩個(gè)“五年”的法制宣傳教育工作，我市95%以上的普法對(duì)象參加了各種各樣的學(xué)法活動(dòng)。從1994年開(kāi)始，連續(xù)五年對(duì)全市縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員及其他各類(lèi)人員共42多萬(wàn)人次進(jìn)行了學(xué)法測(cè)試。教育形式多樣覆蓋面廣，逐步達(dá)到了“報(bào)刊有文、電臺(tái)有聲、熒屏有像”的要求，在全市基本形成了立體型法制宣傳教育的氛圍。三是依法行政工作取得明顯成效，行政行為逐步納入法制化軌道。特別是1996年以來(lái)，抓住《行政處罰法》頒布實(shí)施的有利時(shí)機(jī)，全面規(guī)范和加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，大力推進(jìn)依法行政，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和行政執(zhí)法人員的依法決策、依法辦事能力得到了提高，越來(lái)越重視運(yùn)用法治手段管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)，解決工作中遇到的問(wèn)題和矛盾，并不斷完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范行政執(zhí)法行為，加強(qiáng)了執(zhí)法隊(duì)伍內(nèi)部的自律、監(jiān)督。四是公正司法水平進(jìn)一步提高，法律得到有效貫徹實(shí)施。全市法院系統(tǒng)以司法公正為目標(biāo)，加大審判制度改革力度，全面推行審判長(zhǎng)選任制和實(shí)行合議庭成員資格制，建立了科學(xué)的審判工作運(yùn)作機(jī)制。檢察院系統(tǒng)全面推行主訴檢察官辦案責(zé)任制，帶動(dòng)和促進(jìn)了起訴工作的規(guī)范化 、科學(xué)化管理，保證了案件的質(zhì)量。各級(jí)司法機(jī)關(guān)堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，保護(hù)公民、法人和其他社會(huì)組織的合法權(quán)益，依法嚴(yán)厲打擊各種刑事犯罪和經(jīng)濟(jì)犯罪，社會(huì)治安形勢(shì)持續(xù)保持良好。五是基層依法治理的力度加大，民主政治建設(shè)取得較大進(jìn)展。各區(qū)縣依照《村民委員會(huì)組織法》和《居民委員會(huì)組織法》，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村村民委員會(huì)和城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)。全市先后進(jìn)行了四屆基層群眾自治組織的選舉，其民主選舉工作一屆比一屆更規(guī)范，使一批思想作風(fēng)好、有真才實(shí)學(xué)的人，被依法充實(shí)到村（居）委會(huì)中來(lái)，加強(qiáng)了基層民主政治建設(shè)的組織保障。同時(shí)，以實(shí)行村務(wù)公開(kāi)為重點(diǎn)，大力提高村民自治水平。全市1585個(gè)行政村中，有1456個(gè)村通過(guò)選舉成立了村民議事小組，有近80％的村建立了民主理財(cái)小組，有1422個(gè)村設(shè)立了財(cái)務(wù)公開(kāi)檔案，并依法定期公布村務(wù)和財(cái)務(wù)情況，推動(dòng)了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)。六是監(jiān)督工作進(jìn)一步強(qiáng)化，逐步建立了執(zhí)法監(jiān)督保障機(jī)制。黨的機(jī)關(guān)監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)法律監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨外民主監(jiān)督，以及人民群眾監(jiān)督和新聞?shì)浾摫O(jiān)督的作用有效發(fā)揮，較好地保證了依法治市工作順利實(shí)施。市政府于1994年制定了《行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》；市人大常委會(huì)于1997年制定了《市人大常委會(huì)監(jiān)督司法工作條例》的地方性法規(guī)，從而使監(jiān)督工作進(jìn)入了規(guī)范化、制度化的軌道。七是國(guó)有企業(yè)法制建設(shè)明顯加強(qiáng)，推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度逐步建立。在對(duì)全市部分工業(yè)、商業(yè)、金融等大中型企業(yè)的法制建設(shè)情況進(jìn)行了深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定實(shí)施了《關(guān)于加強(qiáng)全市企業(yè)法制建設(shè)的意見(jiàn)》，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的法制化、治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范化、公司管理的制度化為目標(biāo)，積極推進(jìn)依法治企工作，并總結(jié)推廣了金陵石化等9個(gè)單位加強(qiáng)企業(yè)法制建設(shè)工作的經(jīng)驗(yàn)，使國(guó)有企業(yè)逐步走上了依法經(jīng)營(yíng)、依法管理的軌道。八是法律服務(wù)工作取得新進(jìn)展，服務(wù)層次不斷提升。全市法律服務(wù)業(yè)緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市建設(shè)重點(diǎn)開(kāi)展法律服務(wù)，業(yè)務(wù)范圍覆蓋了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)事務(wù)和群眾生活的各個(gè)領(lǐng)域，先后為南京祿口機(jī)場(chǎng)、滬寧高速公路、長(zhǎng)江二橋、寧啟鐵路等一大批重點(diǎn)工程提供綜合服務(wù)，并成功辦理了大量企業(yè)改組、改制、聯(lián)合、兼并、上市融資等法律事務(wù)。法律援助和“148”工作不斷向基層延伸和橫向擴(kuò)展，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮了積極作用。長(zhǎng)期的依法治市實(shí)踐，為依法治市的理論研究提供了豐富的實(shí)證材料。在依法治市工作實(shí)踐的基礎(chǔ)上，市領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)、區(qū)縣的領(lǐng)導(dǎo)，以及從事理論研究的專(zhuān)家學(xué)者和實(shí)際工作的同志，圍繞依法治市這個(gè)主題，從宏觀到微觀，從理論到實(shí)務(wù)，廣泛開(kāi)展了多層次的研究和探討。1998年8月本市專(zhuān)門(mén)召開(kāi)了依法治市理論與實(shí)踐學(xué)術(shù)研討會(huì)，1999年11月又召開(kāi)了依法治市與司法公正理論研討會(huì)，收集了一大批具有較高的理論水準(zhǔn)和現(xiàn)實(shí)針對(duì)性的論文。近年來(lái)，南京市還出版了《市策論·依法治市論》和《依法治市理論與實(shí)踐》兩本專(zhuān)著。因此，南京市這次之所以能夠編制出比較好的《規(guī)劃》，正是有賴(lài)于上述的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。 （三）《規(guī)劃》是發(fā)揮集體智慧的結(jié)晶。 縱觀《規(guī)劃》編制的過(guò)程,是組織各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)專(zhuān)家和實(shí)際工作者廣泛參與，發(fā)揮各方面的積極性，集中集體的智慧，對(duì)全市依法治市工作的深入開(kāi)展進(jìn)行謀劃、運(yùn)籌的過(guò)程。為了制訂好《規(guī)劃》，市依法治市辦公室先后在本市組織召開(kāi)五次座談會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)：一是政法系統(tǒng)、教育系統(tǒng)、大型企業(yè)負(fù)責(zé)同志參加的座談會(huì)；二是主要行政執(zhí)法部門(mén)負(fù)責(zé)人參加的座談會(huì)；三是部分依法治區(qū)、縣辦公室主任參加的座談會(huì)；四是部分依法治市聯(lián)絡(luò)員參加的座談會(huì)；五是依法治市工作法學(xué)專(zhuān)家咨詢(xún)組成員座談會(huì)。市委副書(shū)記汪正生、王浩良同志親自參與調(diào)研座談，對(duì)制訂《規(guī)劃》提出了具體意見(jiàn)和要求。市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組成員會(huì)議審議《規(guī)劃》草案時(shí)，有關(guān)市領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)的負(fù)責(zé)同志都認(rèn)真、充分地發(fā)表了意見(jiàn)。正是由于依靠集體的智慧，才最終形成了比較好的《規(guī)劃》文本。這個(gè)《規(guī)劃》，在內(nèi)容上具有“全、新、實(shí)”的特點(diǎn)�！叭保褪前讶姓紊�、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活等各個(gè)方面都納入法治化的視野，圍繞建設(shè)現(xiàn)代化中心城市的需要，全面推動(dòng)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展邁進(jìn)依法規(guī)范、依法管理和依法運(yùn)行的軌道。“新”，是指根據(jù)新時(shí)期、新形勢(shì)、新任務(wù)的要求，明確了深入推進(jìn)依法治市工作的新目標(biāo)、新思路、新舉措，為使南京的依法治市工作取得新進(jìn)展、提高新水平、開(kāi)創(chuàng)新局面指出了前進(jìn)方向�！皩�(shí)”， 是指依法治市目標(biāo)、任務(wù)和措施的確定，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，符合實(shí)際情況，實(shí)際可行，便于實(shí)施，從而有利于爭(zhēng)取獲得實(shí)實(shí)在在的效果。 二、著眼全局，整體規(guī)劃 依法治市涉及到整個(gè)社會(huì)政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活等各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)，是一項(xiàng)規(guī)模宏大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，必須緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，以民主法制健全、社會(huì)安定文明為基本目標(biāo)，對(duì)涉及城市法治化的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)層面進(jìn)行全面規(guī)劃，明確在實(shí)現(xiàn)城市現(xiàn)代化的進(jìn)程中開(kāi)展依法治市的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和方法步驟，才能取得扎扎實(shí)實(shí)的效果。從全局著眼，整體上規(guī)劃，正是《規(guī)劃》體現(xiàn)的鮮明特點(diǎn)。 （一）創(chuàng)新思路，科學(xué)安排《規(guī)劃》的內(nèi)容和結(jié)構(gòu) 本著適應(yīng)新世紀(jì)、新形勢(shì)的要求，創(chuàng)出依法治市新特色的指導(dǎo)思想，《規(guī)劃》的編制著重考慮了以下幾個(gè)因素： 第一、根據(jù)南京市“十五”計(jì)劃的總體部署，把物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)作為統(tǒng)一的奮斗目標(biāo)，使《規(guī)劃》體現(xiàn)適應(yīng)性。《中共南京市委關(guān)于制定南京市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》，明確了本市“十五”時(shí)期全市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的六項(xiàng)基本指導(dǎo)原則。其中第六項(xiàng)原則是：“堅(jiān)持‘兩手抓、兩手都要硬’，促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步。在抓好物質(zhì)文明建設(shè)的同時(shí)，更加重視精神文明建設(shè)，真正把物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)作為統(tǒng)一的奮斗目標(biāo)，同步規(guī)劃，同步發(fā)展。大力推進(jìn)社會(huì)主義精神文明建設(shè)和民主法制建設(shè)，繼續(xù)發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，加大依法治市力度，加快文化大省的文化中心建設(shè)，提高社會(huì)文明程度和法治化水平，積極營(yíng)造健康向上的文化氛圍和穩(wěn)定和諧的社會(huì)環(huán)境，為全市改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)提供有力保證�！备鶕�(jù)市委的建議，市政府編制并經(jīng)市第十二屆人民代表大會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)的《南京市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》，專(zhuān)門(mén)提出了“加強(qiáng)民主法制建設(shè)，提高依法治市水平”的具體任務(wù)。為了落實(shí)本市“十五”計(jì)劃確定的有關(guān)任務(wù)，《規(guī)劃》從指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、主要任務(wù)到工作思路和具體要求，都充分考慮了與“十五”計(jì)劃的相適應(yīng)、相銜接。 第二、根據(jù)司法部劉飏副部長(zhǎng)關(guān)于南京要在依法治市和“四五”普法方面努力探索繼續(xù)當(dāng)好“先行官”、種好“試驗(yàn)田”的要求，使《規(guī)劃》體現(xiàn)前瞻性。2001年3月2日，市依法治市辦公室主任、副主任和有關(guān)同志赴京向司法部領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)依法治市和“四五”普法啟動(dòng)工作，受到確定南京市為司法部的工作聯(lián)系點(diǎn)的全國(guó)普法辦公室副主任、司法部劉飏副部長(zhǎng)的接見(jiàn)。劉飏副部長(zhǎng)對(duì)南京的依法治市工作給予了充分肯定并提出了殷切希望。她說(shuō)，南京市是司法部確定的第一個(gè)省會(huì)城市的普法依法治理聯(lián)系點(diǎn)。 “三五”普法期間，南京在依法治市方面作為排頭兵，較好地發(fā)揮了典型示范作用�，F(xiàn)在，新的世紀(jì)剛剛開(kāi)始，“四五”普法工作也正值啟動(dòng)階段，在全國(guó)許多城市普遍實(shí)施依法治國(guó)方略、開(kāi)展依法治市工作并取得顯著成效的形勢(shì)下，如何使這項(xiàng)工作在理論上、實(shí)踐上進(jìn)一步得到升華，需要作一些探索，南京市責(zé)無(wú)旁貸。希望南京市繼續(xù)當(dāng)好“先行官”、種好“試驗(yàn)田”，努力探索，提供經(jīng)驗(yàn)，使普法依法治理工作不斷向縱深拓展，總結(jié)出學(xué)法用法、依法治市的新理論，用以指導(dǎo)工作實(shí)踐，從而提高城市管理的現(xiàn)代化水平。因此，《規(guī)劃》中有了相當(dāng)多的前瞻性?xún)?nèi)容的表述。如，在推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)方面，《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)要“健全和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，保證黨的有效領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)黨委要依照黨章和憲法的規(guī)定，切實(shí)加強(qiáng)自身建設(shè)，健全和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和領(lǐng)導(dǎo)程序，確保黨的各項(xiàng)方針政策的有效貫徹和落實(shí)”；“要求廣大黨員、特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部成為遵守社會(huì)主義法律和實(shí)踐社會(huì)主義道德的表率，成為法治和德治相結(jié)合的有力推動(dòng)者。各級(jí)黨組織要在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)�！卑岩婪ㄖ螄�(guó)和以德治國(guó)結(jié)合起來(lái)，是黨和國(guó)家對(duì)加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)和民主法制建設(shè)提出的明確要求�！兑�(guī)劃》對(duì)于落實(shí)這項(xiàng)要求，沒(méi)有停留在一般性的原則號(hào)召上，而是將其作為深入推進(jìn)依法治市的一個(gè)重要思路加以規(guī)定，強(qiáng)調(diào)在實(shí)施依法治國(guó)方略的同時(shí)，開(kāi)展法治與德治相結(jié)合的研究和實(shí)施工作。并指明了具體的工作途徑：一是通過(guò)立法將社會(huì)主義道德中最低限度的義務(wù)法律化，并取得全社會(huì)遵行的法律強(qiáng)制力；對(duì)見(jiàn)義勇為的先進(jìn)行為，以法定的形式給予相應(yīng)的物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，促進(jìn)全社會(huì)道德水平的提高。發(fā)動(dòng)群眾制定和執(zhí)行各種守則、公約，將其作為加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)，實(shí)行基層組織自治的重要內(nèi)容，政府依法對(duì)這類(lèi)活動(dòng)提供物質(zhì)保障、給予指導(dǎo)幫助。二是動(dòng)員和組織人民群眾開(kāi)展形式多樣的法治與德治相結(jié)合的自我教育和實(shí)踐活動(dòng)，使依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的觀念深入人心，在全社會(huì)形成尊重法律、依法辦事的環(huán)境和氛圍，增強(qiáng)公民的社會(huì)公德意識(shí)、職業(yè)道德意識(shí)和家庭美德意識(shí)，培育良好的社會(huì)風(fēng)尚。引導(dǎo)人們按照法律規(guī)范和道德要求處理婚姻家庭關(guān)系、財(cái)產(chǎn)關(guān)系，養(yǎng)成良好的個(gè)人行為習(xí)慣。約束和制止不文明行為，鼓勵(lì)和保護(hù)人民群眾與不法行為作斗爭(zhēng)，保護(hù)婦女、兒童、老年人、殘疾人等特殊群體的合法權(quán)益。 第三、突破以往僅僅從法制建設(shè)的立法、普法、執(zhí)法、司法和監(jiān)督等基本環(huán)節(jié)構(gòu)思《規(guī)劃》結(jié)構(gòu)內(nèi)容的做法，把經(jīng)濟(jì)建設(shè)、精神文明建設(shè)和民主法制建設(shè)統(tǒng)一起來(lái)，使《規(guī)劃》結(jié)構(gòu)布局體現(xiàn)創(chuàng)新性�！兑�(guī)劃》確定了推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)；規(guī)范、引導(dǎo)和保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展；促進(jìn)城市規(guī)劃、建設(shè)和管理水平進(jìn)一步提高；依法加強(qiáng)社會(huì)主義文化建設(shè)；確保政治穩(wěn)定和社會(huì)安定等依法治市五個(gè)方面的主要任務(wù)，在實(shí)施依法治市上明確了五個(gè)“同時(shí)”的工作思路和具體要求，即：一是在提高領(lǐng)導(dǎo)干部法制觀念的同時(shí)，增強(qiáng)全民的法治意識(shí)和法律素質(zhì)；二是在加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市管理立法的同時(shí)，加強(qiáng)民主政治建設(shè)等方面的立法；三是在進(jìn)一步完善法律監(jiān)督機(jī)制的同時(shí)，積極推進(jìn)基層民主管理和民主監(jiān)督；四是在加強(qiáng)依法行政、公正司法的同時(shí)，進(jìn)一步完善法律服務(wù)和保障體系；五是在實(shí)施依法治國(guó)方略的同時(shí)，開(kāi)展法治與德治相結(jié)合的研究和實(shí)施工作。從而，使新的《規(guī)劃》與以往的《規(guī)劃》相必較，在謀篇布局上有了較大的創(chuàng)新和突破。 （二）嚴(yán)密布局，突出《規(guī)劃》確定的原則和目標(biāo) 在《規(guī)劃》文本的布局上，除了序言之外，共有五章。第一章有兩節(jié)，分別表述依法治市的指導(dǎo)思想和五項(xiàng)基本原則；第二章是明確八項(xiàng)依法治市階段性的總體目標(biāo)；第三章有五節(jié)，依次表述依法治市五個(gè)方面的主要任務(wù)，總共分解為23個(gè)子項(xiàng)；第四章也是五節(jié)，依次表述依法治市的工作思路，并分解為15項(xiàng)具體要求；第五章有兩節(jié)，分別是依法治市規(guī)劃的實(shí)施步驟和組織領(lǐng)導(dǎo)。在這些章節(jié)之間，其內(nèi)在聯(lián)系是：第三章關(guān)于依法治市五個(gè)方面的主要任務(wù)，與第一章關(guān)于依法治市的指導(dǎo)思想和五項(xiàng)基本原則相銜接；第四章關(guān)于依法治市的五個(gè)工作思路和15項(xiàng)具體要求，與第二章明確的八項(xiàng)依法治市總體目標(biāo)相呼應(yīng)；第五章則是整個(gè)《規(guī)劃》得以落實(shí)的基本保障。在整個(gè)《規(guī)劃》中，實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)突出”： 第一，突出依法治市的指導(dǎo)思想，統(tǒng)領(lǐng)依法治市的全局，對(duì)依法治市各方面的工作起根本性的指導(dǎo)作用。《規(guī)劃》確定的指導(dǎo)思想是：以鄧小平理論、黨的十五大精神和江澤民同志“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，以憲法和法律為依據(jù)，圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心，從建設(shè)現(xiàn)代化中心城市的需要出發(fā)，堅(jiān)持把物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)作為統(tǒng)一的奮斗目標(biāo)，把依法治國(guó)與以德治國(guó)結(jié)合起來(lái)，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一起來(lái)，進(jìn)一步動(dòng)員、組織和帶領(lǐng)全市人民，全面推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)向依法規(guī)范、依法管理和依法運(yùn)行轉(zhuǎn)變，加快城市法治化的進(jìn)程，切實(shí)保障人民群眾管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利，促進(jìn)和保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步。 第二，突出依法治市的基本原則，貫穿開(kāi)展依法治市工作的始終，提供了必須遵循的思想和行動(dòng)的準(zhǔn)則。這五項(xiàng)基本原則：一是堅(jiān)持依法辦事原則；二是堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)、精神文明建設(shè)、民主法制建設(shè)相統(tǒng)一原則；三是堅(jiān)持依靠人民群眾原則；四是堅(jiān)持民主法制教育與民主法制實(shí)踐相結(jié)合原則；五是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則�！兑�(guī)劃》確定的第二項(xiàng)依法治市的基本原則是：“堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)、精神文明建設(shè)、民主法制建設(shè)相統(tǒng)一原則。”該項(xiàng)原則的確定的依據(jù)，一是鄧小平同志在80年代關(guān)于我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的一段精辟論述，他明確指出：“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、精神文明建設(shè)、民主法制建設(shè)是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的核心�！倍菄�(guó)務(wù)院總理朱镕基2001年3月5日在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上《關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要的報(bào)告》中的有關(guān)論述，即：“堅(jiān)持把經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)。大力加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)和民主法制建設(shè)，處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，促進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，確保社會(huì)穩(wěn)定�！币虼�，《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)“依法治市的各項(xiàng)工作必須緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)政治體制改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活發(fā)展，促進(jìn)和保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)�！蓖瑫r(shí)，還確定了“推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)；規(guī)范、引導(dǎo)和保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展；促進(jìn)城市規(guī)劃、建設(shè)和管理水平進(jìn)一步提高；依法加強(qiáng)社會(huì)主義文化建設(shè)；確保政治穩(wěn)定和社會(huì)安定”等五個(gè)方面的依法治市主要任務(wù)，與之相銜接。 第三，突出依法治市的總體目標(biāo)，體現(xiàn)民主法制建設(shè)的內(nèi)在要求，明確了依法治市階段性的奮斗方向。依法治市要堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)、精神文明建設(shè)、民主法制建設(shè)相統(tǒng)一原則，但并不排除三者根據(jù)自身發(fā)展的內(nèi)在要求，提出各自的奮斗目標(biāo)。《規(guī)劃》針對(duì)我市民主法制建設(shè)的實(shí)際，提出了依法治市階段性的八項(xiàng)總體目標(biāo)：一是進(jìn)一步完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化城市管理相適應(yīng)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章；二逐步建立和完善科學(xué)的行政決策、行政管理制度，進(jìn)一步提高依法行政水平；三是進(jìn)一步健全保障法律、法規(guī)實(shí)施的執(zhí)法制度和執(zhí)法體制，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格、規(guī)范、秉公、文明執(zhí)法；四是進(jìn)一步深化司法制度改革，公正司法得到有效維護(hù)和保障；五是黨政機(jī)關(guān)和全體公民的法制觀念明顯增強(qiáng)，法律素質(zhì)普遍提高；六是進(jìn)一步加強(qiáng)法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，健全和完善保護(hù)公民權(quán)利和制約公共權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制；七是進(jìn)一步完善法律服務(wù)體系，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和民主法制建設(shè)中充分發(fā)揮法律保障和法律服務(wù)作用；八是各行各業(yè)依法治理工作全面開(kāi)展，治理成效顯著。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，《規(guī)劃》還確定“五個(gè)同時(shí)”的依法治市工作思路和具體要求，做到了與之相呼應(yīng)。 （三）明確重點(diǎn)，把握實(shí)施《規(guī)劃》的環(huán)節(jié)和要求 依法治市工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵在于嚴(yán)格執(zhí)法�！兑�(guī)劃》對(duì)此明確了三點(diǎn)要求：一是規(guī)范執(zhí)法主體，包括執(zhí)法人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)法用法、依法行政培訓(xùn)等。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法用法，依法決策、依法行政、依法管理，努力實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)方式和管理方式的轉(zhuǎn)變；司法和行政執(zhí)法人員要努力提高自身的法律素質(zhì)，忠實(shí)于憲法和法律，公正司法、嚴(yán)格執(zhí)法，自覺(jué)維護(hù)國(guó)家法制的權(quán)威和尊嚴(yán)。建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部法制講座、理論中心組學(xué)法、法律培訓(xùn)、重大決策前的法律咨詢(xún)審核及領(lǐng)導(dǎo)干部任職前法律知識(shí)考試考核等制度，積極推進(jìn)各級(jí)政府法律顧問(wèn)制度；建立健全公務(wù)員法律知識(shí)培訓(xùn)、考試、考核制度，將法制教育納入國(guó)家公務(wù)員“十五”培訓(xùn)的總體規(guī)劃，“四五”普法期間，在全市公務(wù)員中開(kāi)展學(xué)法用法活動(dòng)，進(jìn)行依法行政培訓(xùn)，并把學(xué)法用法情況作為公務(wù)員任職、定級(jí)、晉升的重要依據(jù)。二是完善執(zhí)法制度，重點(diǎn)是深化和落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法工作，完善執(zhí)法主體資格確認(rèn)和行政執(zhí)法評(píng)議考核等制度，促進(jìn)嚴(yán)格、規(guī)范、文明執(zhí)法，提高執(zhí)法效率，改善執(zhí)法的社會(huì)效果。根據(jù)公正、公開(kāi)和效率的原則，初步建立檢查、許可、執(zhí)行等主要行政行為的程序制度。全面貫徹落實(shí)行政處罰法，完善聽(tīng)證和罰繳分離等程序制度，提高行政處罰行為規(guī)范化程度。健全上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府、上級(jí)行政主管機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政主管機(jī)關(guān)的行政行為的監(jiān)督制度。認(rèn)真執(zhí)行行政復(fù)議法和行政監(jiān)察法，加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件合法性的審查，防止和糾正違法和不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，嚴(yán)格行政機(jī)關(guān)及其相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。建立和完善對(duì)不履行法定職責(zé)或違法行使職權(quán)行為的過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度，實(shí)行行政賠償制度。加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)制度和資格管理制度，形成持證上崗、定期輪崗、不合格者下崗的管理機(jī)制，提高執(zhí)法人員依法辦事、維護(hù)公民合法權(quán)益的能力和水平。三是注重執(zhí)法的社會(huì)效果，即執(zhí)法好壞的狀況，關(guān)鍵是社會(huì)實(shí)踐的檢驗(yàn)和人民群眾的評(píng)價(jià)。為了實(shí)現(xiàn)良好的執(zhí)法效果，必須完善對(duì)執(zhí)法的監(jiān)督制度，把法律監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督和群眾監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，并發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。人大常委會(huì)要依照法定職權(quán)，全面加強(qiáng)對(duì)憲法、法律、法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督工作，強(qiáng)化對(duì)同級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院的工作和執(zhí)行法律、法規(guī)情況的監(jiān)督。人民政協(xié)要加強(qiáng)對(duì)憲法、法律的實(shí)施和本市相關(guān)工作的民主監(jiān)督。紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)要完善各種堵塞腐敗漏洞的制度建設(shè)，抑制各類(lèi)腐敗的產(chǎn)生、形成和發(fā)展趨勢(shì)，推進(jìn)監(jiān)督制度化、規(guī)范化進(jìn)程，確保監(jiān)督的持續(xù)性和有效性，把廉政建設(shè)納入法制化軌道。要充分發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)等群眾團(tuán)體在管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)中的民主參與、民主監(jiān)督和社會(huì)調(diào)節(jié)作用。 三、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，保障實(shí)施 依法治市，是依法治國(guó)基本方略在地方區(qū)域的具體實(shí)施，它必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。只有在市委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，采取有力措施，認(rèn)真組織實(shí)施，才能確保依法治市工作沿著正確的方向順利地發(fā)展，把依法治市的各項(xiàng)任務(wù)真正落到實(shí)處。《規(guī)劃》在這方面，強(qiáng)化了加強(qiáng)黨對(duì)依法治市工作領(lǐng)導(dǎo)的地位和作用。 （一）強(qiáng)調(diào)了黨對(duì)依法治市工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的重要性 經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化，政治民主化，是我國(guó)社會(huì)主義制度發(fā)展的客觀要求。我們黨順應(yīng)歷史和時(shí)代的要求，在黨的十五大上，提出了把建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義偉大事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)的行動(dòng)綱領(lǐng)，明確了在社會(huì)主義初級(jí)階段，建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的基本目標(biāo)和任務(wù)，為確保各項(xiàng)目標(biāo)、任務(wù)的實(shí)現(xiàn)和國(guó)家長(zhǎng)治久安，提出了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的基本方略。要實(shí)現(xiàn)十五大提出的各項(xiàng)任務(wù)，關(guān)鍵在于堅(jiān)持、加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。這是因?yàn)楣伯a(chǎn)黨是我國(guó)社會(huì)主義革命和建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，它的領(lǐng)導(dǎo)地位是在長(zhǎng)期斗爭(zhēng)考驗(yàn)中形成的，是人民的重托，是不可動(dòng)搖的基本原則。黨的十五大確定的政治方面的任務(wù)，就是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在人民當(dāng)家作主的基礎(chǔ)上，發(fā)展社會(huì)主義民主政治。社會(huì)主義民主政治是制度化政治，它在本質(zhì)上要把民主與法制統(tǒng)一起來(lái)。所以江澤民總書(shū)記在紀(jì)念黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)二十周年大會(huì)上的講話中提出“民主總是同法制聯(lián)系在一起的，什么樣的民主就有什么樣的法制來(lái)體現(xiàn)和保障。社會(huì)主義民主同社會(huì)主義法制是相結(jié)合的。我們實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略”。依法治市是依法治國(guó)的區(qū)域性實(shí)踐，同樣也必須在市委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。因此，《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，市委對(duì)全市依法治市工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)黨委對(duì)本系統(tǒng)、本部門(mén)、本單位的依法治理工作實(shí)施具體領(lǐng)導(dǎo)，確保依法治市規(guī)劃要求的全面落實(shí)。并明確市委對(duì)依法治市工作實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)，把握依法治市方向和進(jìn)程，研究和決定重大問(wèn)題，部署和總結(jié)各方面工作。市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室負(fù)責(zé)對(duì)依法治市工作的實(shí)施進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和督促、檢查，研究依法治市工作的理論和實(shí)踐問(wèn)題，加強(qiáng)工作交流，總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)。并要求各級(jí)黨委把依法治市工作列入議事日程，組織落實(shí)依法治市規(guī)劃，部署、協(xié)調(diào)各部門(mén)的工作，引導(dǎo)和組織干部群眾積極參與依法治市的工作。 （二）強(qiáng)調(diào)了黨對(duì)依法治市工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的緊迫性 在改革開(kāi)放、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)社會(huì)主義民主政治的新形勢(shì)下，迫切需要全面加強(qiáng)黨的建設(shè)，不斷提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平。只有這樣，才能鞏固共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，以新的面貌提高黨的戰(zhàn)斗力，帶領(lǐng)人民完成新的歷史任務(wù)。我們黨確定和實(shí)施依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的治國(guó)方略，是在新形勢(shì)下黨的執(zhí)政方式的重大發(fā)展和完善。建國(guó)以來(lái)，我們黨對(duì)如何加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式作過(guò)許多思考和探索，也付出過(guò)慘重的代價(jià)，取得了深刻的教訓(xùn)。黨的十五大總結(jié)了我們黨執(zhí)政以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，明確提出依法治國(guó)的方略，江澤民總書(shū)記在報(bào)告中說(shuō)：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，并在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)�！边@是加強(qiáng)黨的建設(shè)、堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的有效途徑。黨通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)人民依照法定程序制定法律，把黨和人民的主張變國(guó)家的意志和全社會(huì)的準(zhǔn)則；黨的各級(jí)組織和廣大黨員，尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，都要帶頭依法辦事，自覺(jué)維護(hù)憲法與法律的權(quán)威，保障依法治國(guó)方略的實(shí)施。這樣，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一起來(lái)，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實(shí)施，保證黨始終發(fā)揮總纜全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。因此，《規(guī)劃》提出了加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的任務(wù)。強(qiáng)調(diào)“健全和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，保證黨的有效領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)黨委要依照黨章和憲法的規(guī)定，切實(shí)加強(qiáng)自身建設(shè)，健全和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和領(lǐng)導(dǎo)程序，確保黨的各項(xiàng)方針政策的有效貫徹和落實(shí)�！边@就要求我們不斷完善黨的工作機(jī)制，通過(guò)制度化的途徑，促進(jìn)黨的運(yùn)作的科學(xué)化和規(guī)范化。隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的持續(xù)發(fā)展，特別是加入世貿(mào)組織，將對(duì)我國(guó)的法制建設(shè)、政策透明度原則有越來(lái)越高的要求，作為執(zhí)政黨，本身的制度化建設(shè)也變得越來(lái)越重要。執(zhí)政黨的制度建設(shè)，是執(zhí)政黨整體建設(shè)的歸結(jié)和理論定型，擔(dān)負(fù)著向黨的其它各項(xiàng)建設(shè)提供實(shí)現(xiàn)機(jī)制和實(shí)現(xiàn)方式的功能。必須把制度治黨提到黨的建設(shè)的重要位置，通過(guò)建立健全黨內(nèi)各項(xiàng)規(guī)章制度，具體有效地規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、領(lǐng)導(dǎo)方式、組織形式和工作規(guī)則，使黨組織的運(yùn)行建立在黨內(nèi)法規(guī)、制度及秩序的基礎(chǔ)之上。 （三）強(qiáng)調(diào)了黨對(duì)依法治市工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的必要性 依法治市是貫徹依法治國(guó)基本方略的實(shí)際步驟。是事關(guān)全局的大事，是一項(xiàng)全方位、多層次的社會(huì)系統(tǒng)工程。我們黨確立了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)的基本方針，這是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，這項(xiàng)工作具有整體性、結(jié)構(gòu)性、層次性和關(guān)聯(lián)性等的特征，決定了它僅靠哪一套班子和哪一個(gè)部門(mén)是難以推動(dòng)的，也是難以持之以恒地開(kāi)展下去的，因此必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一決策、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一步驟，全面實(shí)施，使立法、普法、執(zhí)法、司法、監(jiān)督、守法和法律服務(wù)等互相配套，相輔相成，形成一個(gè)較為完整、嚴(yán)密的法治運(yùn)行體系；使各級(jí)組織、各個(gè)部門(mén)、各個(gè)地區(qū)和機(jī)關(guān)相互配合，密切合作，共同努力，整體推進(jìn)。從而避免政出多門(mén)、法出多道、各自為政、各行其是，真正把市委、市人大關(guān)于依法治市的決定和決議精神真正落到實(shí)處。為了加強(qiáng)對(duì)依法治市的組織領(lǐng)導(dǎo)，《規(guī)劃》要求各級(jí)人大、政府、政協(xié)把依法治市工作納入重要議事日程，把依法治市工作納入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考評(píng)的內(nèi)容，堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各負(fù)其責(zé)，條塊結(jié)合、以塊為主和誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，把依法治理工作延伸到基層，形成整體組織網(wǎng)絡(luò)，確保依法治市工作有領(lǐng)導(dǎo)有組織地進(jìn)行。各級(jí)法院、檢察院應(yīng)結(jié)合各自情況組織、指導(dǎo)本系統(tǒng)、本部門(mén)抓好執(zhí)法責(zé)任制、公示制、評(píng)議考核制和執(zhí)法、司法錯(cuò)案過(guò)錯(cuò)追究制、督察制等制度的落實(shí)。還要求市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室修訂和完善依法治市、依法治縣(區(qū))、依法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、依法治村、依法治企、依法治校等依法治理標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范全市依法治理工作的開(kāi)展。從2002年始每年要制定和公布依法治市年度工作目標(biāo)，對(duì)本規(guī)劃確定的主要任務(wù)進(jìn)行分解、實(shí)施和考核。各地區(qū)、各部門(mén)、各行業(yè)要建立和實(shí)行依法治市工作責(zé)任制，明確職責(zé)，實(shí)行目標(biāo)管理，做到有部署、有檢查,從而大力推進(jìn)依法治市的進(jìn)程，維護(hù)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的健康發(fā)展。
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