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依法治市的理論與實(shí)踐研究之三
三、依法治市的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn) 一定的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是衡量依法治市工作成敗得失的準(zhǔn)則。依法治市工作開展得好不好、人民滿意不滿意都可把評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為衡量的尺度。以往的依法治市工作無論是在規(guī)劃的制定中，還是在依法治市的實(shí)際運(yùn)作中，都沒有明確地提出這一問題。這樣導(dǎo)致的后果可能是依法治市工作缺乏科學(xué)的統(tǒng)一的尺度，缺乏成熟的理性規(guī)劃與運(yùn)作。 （一）確立評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的意義 確立評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，一是有利于依法治市的統(tǒng)一規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)。依法治市工作是在市委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、督促、協(xié)調(diào)下進(jìn)行的，市委推進(jìn)依法治市工作所要達(dá)到的目標(biāo)是社會和經(jīng)濟(jì)的整體進(jìn)步。社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的最大化依賴于市委對依法治市工作有一個(gè)清晰的整體的把握，而評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確立能夠幫助我們從全局來理解和把握依法治市工作，幫助我們依據(jù)確定的標(biāo)準(zhǔn)來制定規(guī)劃、實(shí)施規(guī)劃和最終檢驗(yàn)規(guī)劃。 二是有利于依法治市工作的實(shí)際運(yùn)作。實(shí)務(wù)部門的工作人員處于依法治市工作的第一線，是依法治市工作的最關(guān)鍵的實(shí)施主體之一。明確了評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有利于行政執(zhí)法人員、司法人員保持清醒的頭腦，時(shí)刻以既定的標(biāo)準(zhǔn)來衡量、檢驗(yàn)自己的個(gè)人行為和公務(wù)行為，提高依法治市工作的效率，降低行為失范的比例，使微觀行為與宏觀決策相統(tǒng)一。 三是有利于對依法治市工作的監(jiān)督。市委提出繼續(xù)推進(jìn)依法治市的宏觀戰(zhàn)略之后，各部門積極運(yùn)作，取得了一定的成績，當(dāng)然也不排除存在問題。評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確立，可以為廣大范圍內(nèi)的的監(jiān)督者提供一個(gè)客觀的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，對照實(shí)際狀況和標(biāo)準(zhǔn)，找出存在的問題，鞭策權(quán)力機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)依法決策、依法行政。 （二）確立評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的方法 可行的、客觀的、科學(xué)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是依法治市的理想的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。要達(dá)到這樣的理想結(jié)果，在確立評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)必須遵循一定的方法論。 首先，要用系統(tǒng)性的觀點(diǎn)來確立評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。依法治市是一個(gè)系統(tǒng)工程，內(nèi)容涉及到經(jīng)濟(jì)、政治、文化等社會各領(lǐng)域，主體涉及到各機(jī)關(guān)、團(tuán)體和廣大的人民群眾，過程涉及到立法、執(zhí)法、司法和監(jiān)督、救濟(jì)等各環(huán)節(jié)。作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在確立評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之時(shí)理應(yīng)綜合考慮各個(gè)內(nèi)容、各個(gè)主體和各個(gè)環(huán)節(jié)，而不是僅從法律的內(nèi)部來尋找標(biāo)準(zhǔn)。相反，衡量依法治市的成績好壞，法律本身不宜作為對象，應(yīng)從外部尋找評價(jià)依法治市得失的依據(jù)，從經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面與法治的契合程度來確定依法治市工作的成與敗、得與失。 其次，要堅(jiān)持階段性的觀點(diǎn)。依法治市是一個(gè)新生事物，從市委第一次正式做出依法治市的宏觀決策開始到今天已有十余年的時(shí)間。盡管在十多年的時(shí)間里依法治市已經(jīng)取得了很大的進(jìn)步，但由于依法治市的漸進(jìn)性，依法治市整體上仍然處于較為初級的階段，處于一個(gè)逐步發(fā)展、完善的過程之中。因此，確立評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要注意當(dāng)前依法治市工作所處的特殊階段，要認(rèn)識到依法治市的社會主義初級階段的大背景，認(rèn)識到經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的漸進(jìn)性，認(rèn)識到社會主義精神文明建設(shè)的長期性。 再次，要堅(jiān)持地域性和可作性的觀點(diǎn)。依法治市是區(qū)域的法律治理，不同的區(qū)域盡管有著普遍的共性，但也存在著特殊的個(gè)性。特殊的個(gè)性包括該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、文化條件、歷史傳承等�？勺餍砸笤诖_立標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要注意標(biāo)準(zhǔn)是否能夠?yàn)槿藗兯苯诱J(rèn)知，是否具有可比較性，是否能夠概括經(jīng)濟(jì)、政治、文化等系統(tǒng)。 （三）依法治市評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)初探 依法治市工作的好壞得失最終還是以“人民滿意不滿意、人民答應(yīng)不答應(yīng)”為依歸的。人民的滿意度高是依法治市的最終目標(biāo)。但由于不同的人對同一件事看法的分歧存在，所有的人滿意只能是一個(gè)夢想。綜合目前所認(rèn)知的各種基本要素，我們把依法治市的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)初步抽象為安全、誠信和有序。這三者自成體系又相互聯(lián)系，成為一個(gè)聯(lián)系密切具有相依性與相關(guān)性的標(biāo)準(zhǔn)體系。對組合每一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系的若干子標(biāo)準(zhǔn)和具體指標(biāo)，需要做仔細(xì)地分析、研討。目前，只能對該標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行概括的、大致的描述： 1、安全 評價(jià)依法治市的第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是安全。安全是一個(gè)城市生存與發(fā)展的首要目標(biāo)，也是每一個(gè)人生存與發(fā)展的終極需求。用安全來衡量依法治市的成果是科學(xué)性與系統(tǒng)性、階段性、區(qū)域性、可作性的統(tǒng)一。安全主要表現(xiàn)為以下幾方面： 第一，政治穩(wěn)定。政治穩(wěn)定是社會各項(xiàng)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本保障，也是當(dāng)代中國的最高利益。維護(hù)穩(wěn)定的政治局面，是我們一切工作的出發(fā)點(diǎn)。政治穩(wěn)定，從整體上講是指一國政治系統(tǒng)的連續(xù)性和有序性，它包括穩(wěn)定的政權(quán)體系、合理的政治體制和有序的政治運(yùn)行機(jī)制三個(gè)不同層次。城市區(qū)域的政治穩(wěn)定，是在國家宏觀指導(dǎo)和制約下的局部穩(wěn)定，具有相對性、局限性，但同時(shí)局部的穩(wěn)定狀況也對國家大局的穩(wěn)定產(chǎn)生一定影響，因而它也是至關(guān)重要的。 政治要穩(wěn)定，應(yīng)注意到以下幾個(gè)方面：一是政治權(quán)威的確立，“必須先存在權(quán)威”。一個(gè)政府必須先有權(quán)威，然后才談得上對權(quán)威的限制。當(dāng)然，權(quán)威的確立依賴于法制的規(guī)范和保障。二是政治文化的持續(xù)性，即保持政治生活基本價(jià)值的穩(wěn)定性，是人們對社會政治生活的基本認(rèn)識、態(tài)度和情感的一致性。三是通過改革現(xiàn)狀，擺脫不穩(wěn)定因素，真正建立穩(wěn)定的秩序。有序而合理的改革措施正是維護(hù)穩(wěn)定的最有效的力量。其中，尤其是社會經(jīng)濟(jì)狀況的改善。 第二，經(jīng)濟(jì)安全。狹義地講，經(jīng)濟(jì)安全是區(qū)域的根本經(jīng)濟(jì)利益在不受傷害條件下正常運(yùn)行的態(tài)勢。在開放經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)安全指的是一個(gè)城市有能力經(jīng)濟(jì)抵御國內(nèi)外各種波動、摩擦、侵襲的狀態(tài)。在國際、國內(nèi)競爭主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)競爭的時(shí)候，經(jīng)濟(jì)安全成為地區(qū)利益的主要內(nèi)容，表現(xiàn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)貿(mào)易方面利益的獲得與維護(hù)。 經(jīng)濟(jì)安全具有以下特點(diǎn)：一是以有形、無形的若干產(chǎn)業(yè)、企業(yè)及種種形式分布于國內(nèi)、國際。經(jīng)濟(jì)安全不以明確的地域?yàn)橐劳校淠繕?biāo)是維護(hù)區(qū)域有形、無形的經(jīng)濟(jì)利益，并尋求更大的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易利益。二是經(jīng)濟(jì)安全自身具有多層次性，在全球化條件下，企業(yè)行業(yè)經(jīng)濟(jì)安全與區(qū)域經(jīng)濟(jì)安全更緊密結(jié)合地交織在一起，互相既不可分又有矛盾。經(jīng)濟(jì)安全有賴于企業(yè)整體的經(jīng)濟(jì)安全，但國力提高和經(jīng)濟(jì)繁榮是通過競爭得來，競爭的加劇使很多企業(yè)倒閉。三是實(shí)現(xiàn)和提高持久的經(jīng)濟(jì)競爭力，就要融入經(jīng)濟(jì)全球化，更大范圍更高層次地參與國際分工，這是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)安全的重要選擇。同時(shí)，善于抓住機(jī)遇，獲得寶貴的發(fā)展時(shí)間，爭取良好的發(fā)展空間，也是維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全的客觀要求。 第三，生態(tài)安全。它是城市安全的一個(gè)重要方面，是政治和經(jīng)濟(jì)安全的基礎(chǔ)和載體，具有整體性、不可逆性、長期性的特點(diǎn)。城市生態(tài)安全一是防止由于城市生態(tài)環(huán)境的退化對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)構(gòu)成威脅，二是防止環(huán)境問題引發(fā)人民群眾的不滿從而影響社會穩(wěn)定。 從總體上講，城市生態(tài)安全的指標(biāo)有整體山水格局的連續(xù)性程度、鄉(xiāng)土生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)或生物多樣化程度、城市防護(hù)林面積和林木蓄積量、城市綠地面積及分布狀況、城市土壤質(zhì)量狀況、城市濕地系統(tǒng)及連續(xù)性程度、水資源污染狀況和水資源豐富與短缺程度、河道的人工或自然形態(tài)的比例、湖泊退化程度和人工清淤狀況、空氣污染指數(shù)、無機(jī)動車“綠色”通道的里程與分布、公園數(shù)量及開放程度等。 第四，生活安寧。生活安寧縱向上指居民從出生到死亡的期間內(nèi)的幸福安逸的狀態(tài)，橫向上包括各行各業(yè)的從業(yè)人員的工作生活、娛樂生活舒適穩(wěn)定，心理愉悅的狀態(tài)。生活安寧與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政治的進(jìn)步、文化的繁榮和生態(tài)的保護(hù)密不可分，生活安寧程度與經(jīng)濟(jì)、政治和文化的穩(wěn)定成正比。生活安寧一要有一個(gè)穩(wěn)定的連續(xù)的政策、法律環(huán)境，只有穩(wěn)定連續(xù)的政策、法律的存在才能使得居民生活在穩(wěn)定的預(yù)期之中，才不會有突然的變化對居民產(chǎn)生的強(qiáng)烈沖擊。二要有一個(gè)完善的社會保障體系，通過社會保障來降低居民日后生活、工作中的風(fēng)險(xiǎn)。三是要及時(shí)打擊違法犯罪，解決經(jīng)濟(jì)上、生活上的糾紛，維護(hù)居民的正當(dāng)權(quán)益。四是要有一個(gè)公正的發(fā)展環(huán)境，為每一個(gè)個(gè)體提供平等的創(chuàng)造空間。五是要有一個(gè)現(xiàn)代的、便捷的硬件體系，為社會每個(gè)角落的居民創(chuàng)造良好的發(fā)展平臺。在目前的狀態(tài)下，城市治安安全為社會公眾更為關(guān)注。據(jù)有關(guān)研究，對城市治安安全影響較大的有危害城市治安秩序的主要破壞力指標(biāo)、維護(hù)城市治安秩序的控制力指標(biāo)以及公眾安全感這一主觀社會指標(biāo)。 2、誠信 誠信是規(guī)范、制度、人品三者的有機(jī)統(tǒng)一，規(guī)范是誠信的基本內(nèi)涵，制度是誠信的發(fā)展內(nèi)涵，人品是誠信的本質(zhì)內(nèi)涵。建設(shè)誠信是社會主義精神文明建設(shè)的重要目標(biāo)、政治文明建設(shè)的內(nèi)在要求和物質(zhì)文明建設(shè)的重要保證，是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，需要全社會，特別是政府、企業(yè)和個(gè)人三大社會信用主體的共同努力。誠信包括以下四個(gè)指標(biāo)： 第一，與同類城市相比引進(jìn)外資的數(shù)量。雖然引進(jìn)外資的多少與城市的地理位置、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、人才資源、市場需求等多方面相聯(lián)系，但一個(gè)城市引進(jìn)外資數(shù)量的多寡，反映了投資者對這個(gè)城市投資環(huán)境的信心，尤其是對所在城市政府、企業(yè)和市民守信、守法、守誠狀況的信心。所以一般情況是，引進(jìn)外資數(shù)量多，城市誠信度高；引進(jìn)外資數(shù)量少，城市誠信度低。 第二，城市人文環(huán)境的優(yōu)越與否。人文環(huán)境的程度高低反映了該城市市民素質(zhì)的高低，它與市民的心理、行為密切聯(lián)系。一般說來，人文環(huán)境優(yōu)越，政府官員和市民的行為很少越軌，可以很容易地預(yù)見到會如何行為、不會如何行為。而人文環(huán)境較低的城市，政府官員和市民的行為往往更容易失范，失去可預(yù)測性、可計(jì)算性。 第三，司法機(jī)關(guān)的公正審判程度。司法機(jī)關(guān)的公正審判是城市誠信的另一個(gè)指標(biāo)。是否公正審判反映了該城市對法律的遵守情況，對經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的追求。一般情況是，公正審判程度高，城市誠信度高；公正審判程度低，城市誠信度低。公正審判程度的高低可以通過案件上訴率、再審率、錯(cuò)案追究率和媒體曝光度綜合權(quán)衡。 第四，公眾滿意度。公眾密切接觸到城市的各個(gè)方面，對城市的誠信狀況有一定的發(fā)言權(quán)。同時(shí)，還要考慮到外地居民的評價(jià)，才能更準(zhǔn)確地反映滿意度。所以，公眾滿意度是從本市市民和其他地區(qū)居民的抽樣調(diào)查中所獲得。公眾滿意度高，城市誠信度高；公眾滿意度低，城市誠信度低。 3.有序 有序表現(xiàn)為一種良好的政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序和文化秩序。 政治生活的有序主要包括規(guī)范的政治參與主體、規(guī)范的政治參與行為、規(guī)范的政治權(quán)利分配和規(guī)范的政治權(quán)力監(jiān)督。規(guī)范的政治參與主體包括所有的公民、社會團(tuán)體、組織和黨委部門、權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)，這些參與主體都是法律所規(guī)定了的參與政治生活的法律主體。規(guī)范的政治參與行為是指參與主體在參與政治生活過程中通過法定的渠道或者其他途徑如媒體等參與政治生活，影響政治決策的行為，它與過激的參與、非理性的參與、參與的非均衡性、參與的脫離實(shí)際性等適成對照。規(guī)范的政治權(quán)利分配主要是各政治參與主體在政治參與過程中所享有的權(quán)利和這一權(quán)利如何分配、按什么原則分配，這實(shí)際上涉及到政治學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)的內(nèi)容。規(guī)范的政治權(quán)力監(jiān)督指政治參與主體能夠通過一定的渠道來監(jiān)督政治決策行為，就政治決策的可能影響發(fā)表自己的觀點(diǎn)。總之，政治生活的有序是一種參與的有序，是“法治化”的參與。 經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的有序是當(dāng)前的重點(diǎn)。在繼續(xù)推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)改革過程中，社會的轉(zhuǎn)型和法制的滯后使得經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)了失范現(xiàn)象，亟待規(guī)范。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的有序包括規(guī)范宏觀經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)部門、規(guī)范市場主體資格、規(guī)范市場主體行為、規(guī)范市場主體監(jiān)督等方面。規(guī)范宏觀經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)部門包括進(jìn)一步明確宏觀經(jīng)濟(jì)部門的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范它們的依法行政行為，防止宏觀經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)部門插手企業(yè)實(shí)際事務(wù)。規(guī)范市場主體資格指規(guī)范市場參加者的統(tǒng)一入市條件，制定嚴(yán)格資格審查、核查和監(jiān)控制度。規(guī)范市場市場主體行為包括對市場參加者的交易行為、披露信息行為、宣傳行為、履約行為等進(jìn)行規(guī)范，尤其是對市場主體的欺詐、壟斷、不正當(dāng)競爭、環(huán)境污染、侵犯知識產(chǎn)權(quán)等行為進(jìn)行整頓。規(guī)范市場主體的監(jiān)督是指各市場監(jiān)管主體應(yīng)嚴(yán)格依法監(jiān)管，既要依法行政，又要杜絕不作為現(xiàn)象�？傊�，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的有序是一種“法治”下的有序。 文化生活的有序是繁榮社會主義文化、豐富人民群眾生活的基礎(chǔ)。它包括文化生產(chǎn)的有序、文化宣傳的有序和文化流通消費(fèi)領(lǐng)域的有序。文化生產(chǎn)的有序涉及到教育機(jī)構(gòu)及其行為的規(guī)范、各網(wǎng)站、電視、報(bào)紙的運(yùn)作、言論等行為的規(guī)范。文化宣傳的有序包括黨委宣傳機(jī)構(gòu)的地位和作用的認(rèn)識與規(guī)范、政府和學(xué)校作為宣傳主體的行為的規(guī)范、媒體宣傳地位的確立與規(guī)范等。文化流通消費(fèi)領(lǐng)域的有序涉及到文化市場的有序進(jìn)入和競爭，涉及到知識產(chǎn)權(quán)的使用、轉(zhuǎn)讓等。文化生活的有序是一種“政策與法治并舉”下的有序。
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