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對(duì)人口和計(jì)劃生育綜合改革的調(diào)查報(bào)告
一、開展人口和計(jì)劃生育綜合改革是當(dāng)前人口和計(jì)劃生育工作中的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)
（一）人口形勢發(fā)生了變化，需要建立能夠穩(wěn)定低生育水平的新機(jī)制。新中國成立以來，特別是全面推行計(jì)劃生育30年來，我國在經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)的情況下，有效地控制人口過快增長，使生育水平下降到更替水平以下，實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型從高出生、低死亡、高增長向低出生、低死亡、低增長的歷史性轉(zhuǎn)變，人口和計(jì)劃生育工作取得了舉世矚目的成就。也就是說，進(jìn)入新世紀(jì)，我國人口和計(jì)劃生育工作的主要任務(wù)將從降低生育水平轉(zhuǎn)移到穩(wěn)定低生育水平，提高出生人口素質(zhì)上來，由于社會(huì)生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)，社會(huì)保障體系不健全等，群眾生育意愿與國家生育政策仍然存在較大的差距，低生育水平面臨差較大的反彈壓力。同時(shí)，婦女總和生育率已經(jīng)接近更替水平，下降的空間非常小。而人口基數(shù)比較大，即使是在嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行計(jì)劃生育政策的情況下，未來十幾年全國人口每年仍將以1000萬的速度遞增，人口過多仍是我國長期面臨的首要問題。伴隨著低生育水平的到來，相繼發(fā)生了一系列新的人口問題，流動(dòng)人口日益增多，離崗職工日薄西山日趨復(fù)雜，未婚青年懷孕甚至非法生育時(shí)有發(fā)生，老齡人口日漸增長，出生人口性別比居高不下等等，為此，必須建立適應(yīng)新形勢、新任務(wù)、新需求的新機(jī)制。
（二）社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)體制改革，需要對(duì)人口和計(jì)劃生育工作機(jī)制進(jìn)行相應(yīng)的改革。一九九二年，黨的十四大確立了我國建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。這種社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的變革勢頭影響到各行業(yè)、各地區(qū)、各部門，當(dāng)然也會(huì)影響人口再生產(chǎn)的整個(gè)過程。隨著社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，人口和計(jì)劃生育工作面臨許多新情況和新問題，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的工作思路、工作方法、管理機(jī)制，對(duì)短期內(nèi)控制人口過快增長效果突出，但對(duì)長時(shí)期穩(wěn)定低生育水平還需要探索；在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下開展計(jì)劃生育工作得心應(yīng)手，但在市場經(jīng)濟(jì)條件下開展計(jì)劃生育工作則不很適應(yīng)。因此，必須把人口和計(jì)劃生育工作放在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的背景中，對(duì)現(xiàn)行的管理機(jī)制，保障機(jī)制和評(píng)估機(jī)制實(shí)施綜合改革，建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的工作機(jī)制。
（三)人口和計(jì)劃生育工作自身發(fā)展，需要實(shí)行綜合改革。人口和計(jì)劃生育工作的歷史就是一部改革創(chuàng)新的歷史，長期以來，各地計(jì)劃生育工作者勇于實(shí)踐，不斷改革。在總結(jié)各地成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索出一條具有中國特色的綜合治理人口問題的道路，其核心內(nèi)容是：堅(jiān)持“三不變”，落實(shí)“三為主”，推行“三結(jié)合”，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，達(dá)到“一個(gè)目標(biāo)”，綜合治理人口問題道路的探索，并不意味著改革的終結(jié)，而是把改革從局部向整體拓展，由單項(xiàng)向綜合深入，將宏觀政策向微觀政策機(jī)制落實(shí)，推進(jìn)人口和計(jì)劃生育事業(yè)健康發(fā)展。
二、準(zhǔn)確把握人口和計(jì)劃生育綜合改革的內(nèi)涵和外延
綜合改革的目的是為了穩(wěn)定低生育水平，也是新時(shí)期人口和計(jì)劃生育工作重大而艱巨的任務(wù)，綜合改革必須緊緊圍繞這個(gè)任務(wù)來進(jìn)行。
綜合改革的目標(biāo)是建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的人口和計(jì)劃生育工作新機(jī)制，即“依法管理，村（居）民自治，優(yōu)質(zhì)服務(wù)，政策推動(dòng)，綜合治理”。從工作機(jī)制這個(gè)角度來理解，這五句二十個(gè)字都有特定的含義，并且各有側(cè)重，形成一個(gè)具有密切內(nèi)在聯(lián)系的有機(jī)整體，要加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育法治建設(shè)，建立健全人口和計(jì)劃生育法制體系，加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳教育的力度，增強(qiáng)干部群眾的法律意識(shí)，提高行政執(zhí)法水平，切實(shí)維護(hù)群眾的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)“法律完備，執(zhí)法公正，監(jiān)督有效，管理科學(xué)，調(diào)控有力，方便群眾”。村（居）民自治是基礎(chǔ)，要切實(shí)下移工作重心，建立以村居為主的基層管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，積極推進(jìn)村民自治建設(shè)，充分發(fā)揮基層計(jì)生協(xié)會(huì)和其他群眾組織的作用，實(shí)現(xiàn)村居一級(jí)“有人管事，有錢辦事，照章理事”，優(yōu)質(zhì)服務(wù)是手段，要廣泛開展人口和計(jì)劃生育基礎(chǔ)知識(shí)的公益性宣傳教育，深入開展婚育新風(fēng)進(jìn)萬家和關(guān)愛女孩行動(dòng)，著重做好以技術(shù)為重點(diǎn)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“宣傳教育服務(wù)科學(xué)、實(shí)用、樂于接受，科學(xué)技術(shù)服務(wù)安全、適宜、體貼入微”。
政策推動(dòng)是關(guān)鍵，要建立完備的調(diào)控體系和良好的政策環(huán)境，全面落實(shí)法律法規(guī)規(guī)定的計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)，建立完善有利于計(jì)劃生育家庭的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，努力建立全民社會(huì)養(yǎng)老保障體制，綜合治理是核心，各級(jí)黨委、政府協(xié)調(diào)有關(guān)部門，動(dòng)員全社會(huì)力量實(shí)行綜合治理，做到“全社會(huì)樹立綜合治理意識(shí)，黨委、政府做到綜合決策，各級(jí)各部門采取綜合措施，社會(huì)經(jīng)濟(jì)人口實(shí)現(xiàn)綜合發(fā)展”。
綜合改革的特點(diǎn)是綜合性和制度性。一是綜合改革以“綜合”為改革思路，具有綜合性的特點(diǎn)。它有別于人口和計(jì)劃生育工作歷次單項(xiàng)管理機(jī)制的改革或某些具體措施的改革。如：1995年國家計(jì)生委開展的計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)試點(diǎn)、1999年國家計(jì)生委開展的“婚育新風(fēng)進(jìn)萬家”活動(dòng)、2003年國家計(jì)生委啟動(dòng)的“關(guān)愛女孩活動(dòng)”等等，都是局限于某一個(gè)方面的探索和改革。綜合改革是對(duì)人口和計(jì)劃生育工作的管理機(jī)制、保障機(jī)制、考核評(píng)估監(jiān)督機(jī)制等進(jìn)行全方位的改革，當(dāng)然也是對(duì)以前歷次單項(xiàng)改革的繼承和發(fā)展、總結(jié)和提升。二是綜合改革以建立“新機(jī)制”為目標(biāo)，具有制度性的特點(diǎn)。這就有別于1983年國家計(jì)生委總結(jié)的“三為主”方針，也有別于1994年國家計(jì)生委推廣的“三結(jié)合”經(jīng)驗(yàn)。綜合改革使這些工作方法，工作途徑等宏觀性的東西具體化、制度化，從而把工作思路和工作方法的“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”落實(shí)在具體工作中，落實(shí)在工作機(jī)制中。制度建設(shè)具有長期性、穩(wěn)定性、根本性，這種新的工作機(jī)制一旦建立，不會(huì)因?yàn)橥獠凯h(huán)境的變化而變化，也不會(huì)因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人或領(lǐng)導(dǎo)人注意力的變化而變化。這是新時(shí)期堅(jiān)持具有中國特色綜合治理人口問題道路的保證，是人口和計(jì)劃生育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要保證。
三、當(dāng)前人口和計(jì)劃生育綜合改革中存在的問題
（一）思想認(rèn)識(shí)上存在的誤區(qū)：一是認(rèn)為綜合改革是一句口號(hào)，是一個(gè)標(biāo)簽，是一種政治時(shí)髦，沒有什么實(shí)際意義，哪里需要就往哪里貼；二是認(rèn)為綜合改革是一個(gè)筐，它涵蓋了人口和計(jì)劃生育工作的方方面面，需要什么就裝什么；三是認(rèn)為綜合改革是新瓶裝舊藥，無非就是把以前的改革和提法重新包裝一下；四是認(rèn)為綜合改革是一場運(yùn)動(dòng)，是一段階段性的工作，時(shí)間到了，運(yùn)動(dòng)就結(jié)束了。
（二）工作態(tài)度上出現(xiàn)的問題：一是“不動(dòng)”，有的地方采取以不變應(yīng)萬變的態(tài)度，強(qiáng)調(diào)人口形勢嚴(yán)峻，控制人口過快增長的任務(wù)大，工作基礎(chǔ)不好，沒有精力開展綜合改革，或者強(qiáng)調(diào)人口形勢比較好，工作機(jī)制比較健全，工作效果比較明顯，沒有必要開展綜合改革；二是“被動(dòng)”，有的地方采取被動(dòng)應(yīng)付的態(tài)度，綜合改革沒有計(jì)劃，沒有部署，也沒有檢查，上級(jí)來了就匯報(bào)，上級(jí)催了就寫材料，推一推動(dòng)一動(dòng)，或者滿足于召開一個(gè)會(huì)議，成立一個(gè)小組，下發(fā)一個(gè)文件，就萬事大吉。三是“盲動(dòng)”。有的地方雖然熱情很高，沒有計(jì)劃，沒有方案，沒有目標(biāo)，不了解綜合改革的要求，不了解法律法規(guī)政策，又不了解工作實(shí)際情況，憑熱情、憑印象、憑想象進(jìn)行綜合改革。
（三）實(shí)際工作中存在的差距：一是滿足于試點(diǎn)，沒能在面上推開；二是滿足于解決具體問題，沒能建立一種新的機(jī)制；三是滿足于某一個(gè)方面的改革，沒能擴(kuò)展到整個(gè)機(jī)制的創(chuàng)新。
四、開展人口和計(jì)劃生育綜合改革的著力點(diǎn)
（一）要廣泛宣傳。綜合改革不是關(guān)起門來搞改革，是在當(dāng)?shù)攸h委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)調(diào)組織各個(gè)相關(guān)部門積極參與，上下配合，充分發(fā)揮基層組織的積極性和創(chuàng)造性，建立群眾參與改革的平臺(tái)。既要大力宣傳本地的綜合改革工作，及時(shí)進(jìn)行信息交流和信息反饋，及時(shí)總結(jié)推介突出的典型和成熟的經(jīng)驗(yàn)，向外界展示綜合改革的成就，又要大力宣傳介紹外地的好做法、好經(jīng)驗(yàn)，善于博采眾長，把外地的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)脕頌槲宜茫档途C合改革的成本，加速綜合改革的進(jìn)程。
（二）要繼承創(chuàng)新。綜合改革絕非對(duì)過去的全盤否定，要認(rèn)真總結(jié)過去形成的工作經(jīng)驗(yàn)和做法，加以整合和提升。要邊學(xué)習(xí)，邊總結(jié)，邊提高，邊推廣，讓計(jì)劃生育工作影響千家萬戶，涉及方方面面，不能憑經(jīng)驗(yàn)、拍腦袋，盲目冒進(jìn)，急于求成。要堅(jiān)持先點(diǎn)后面，先易后難，先立后破，循序漸進(jìn)，正確處理好繼承與創(chuàng)新的關(guān)系，既要鞏固已有成果，又要注意新的探索。
（三）要積極穩(wěn)妥。要用綜合改革統(tǒng)領(lǐng)并推進(jìn)整個(gè)人口計(jì)劃生育工作，把改革與發(fā)展，穩(wěn)定統(tǒng)一起來，做到在穩(wěn)定中抓改革，在改革中促發(fā)展，在發(fā)展中深化改革。要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和計(jì)劃生育工作水平來決定綜合改革的內(nèi)容和步驟，改革方案一定要思路清楚，便于操作，攤子不能鋪得太大，目標(biāo)不能定得太高，千萬不能一哄而起，搞形式主義。
（四）要循序漸進(jìn)。綜合改革是新生事物，是探索、是創(chuàng)新，沒有現(xiàn)存的模式可以遵循，但也不能信馬由疆，盲目行動(dòng)。必須按照國家人口計(jì)生委的要求，根據(jù)本地實(shí)際情況，制定科學(xué)的綜合改革方案，制定具體的綜合改革項(xiàng)目文本，按照項(xiàng)目文本的內(nèi)容，實(shí)施步驟穩(wěn)步推進(jìn)，再通過改革實(shí)踐豐富和完善項(xiàng)目文本，做到規(guī)范操作，有序推進(jìn)。
（五）要保障經(jīng)費(fèi)。各地要對(duì)綜合改革的項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，年初財(cái)政預(yù)算時(shí)要增設(shè)綜合改革項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，做到�？顚Ｓ谩Ｌ貏e是涉及到育齡群眾利益的改革項(xiàng)目，既不能因經(jīng)費(fèi)緊張而草率取消，也不能在沒有經(jīng)費(fèi)渠道的情況下盲目上馬，要量力而行，取信于民，建立推動(dòng)綜合改革的投入保障機(jī)制。
（六）要加強(qiáng)評(píng)估，建立完善科學(xué)系統(tǒng)、完善的人口和計(jì)劃生育改革考核、評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制，按照綜合改革項(xiàng)目文本設(shè)置的目標(biāo)定期進(jìn)行階段性評(píng)估，推動(dòng)綜合改革健康發(fā)展，按照“突出重點(diǎn)，注重實(shí)效，簡便易行”的原則，減少考核層次、次數(shù)和內(nèi)容，把基層的注意力和工作重點(diǎn)引導(dǎo)到為群眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，提高工作水平上來，為綜合改革松綁。綜合改革的情況要納入人口和計(jì)劃生育工作目標(biāo)管理責(zé)任制的重要內(nèi)容，作為創(chuàng)建優(yōu)質(zhì)服務(wù)單位的重要舉措，鼓勵(lì)基層自覺實(shí)行綜合改革。
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