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會計集中核算的調(diào)查思考
會計集中核算的調(diào)查思考 **縣財政局課題組 推行會計集中核算是財政管理體制的一項重要改革，是加快公共財政建設(shè)步伐的一個重要舉措。近幾年來，全國各地對會計集中核算的模式和具體操作方法進(jìn)行了各種的探索，歸納起來，其主要的內(nèi)容是取消單位的銀行帳戶和會計人員，單位只設(shè)立報帳員，負(fù)責(zé)本單位經(jīng)費收支的結(jié)報和經(jīng)費的預(yù)決算、財務(wù)管理以及與核算中心的工作聯(lián)系。財政部門設(shè)立會計集中核算中心，在銀行開設(shè)統(tǒng)一賬戶，集中辦理本轄區(qū)所屬預(yù)算單位經(jīng)費的集中收付，會計核算工作。通過幾年來的實踐，會計集中核算雖然在管理手段和支付程序上不同于國庫集中收付制，但對加強(qiáng)單位的財務(wù)管理，規(guī)范會計工作行為，防止腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生等方面起到了積極作用，取得了一定 成效。當(dāng)然，任何一項改革，開始難免有一些不夠完善的地方，對這些存在的問題和不足之處，只要我們經(jīng)過不斷的探索和完善，注重在實踐中及時解決新問題和新情況，會計集中核算制度在推行國庫集中支付制度條件尚未成熟的條件下，不失為一種有效的管理手段。本文就會計集中核算中存在的問題和對策進(jìn)行探討。 一、會計集中核算取得的成效 1、進(jìn)一步規(guī)范會計行為，提高會計信息質(zhì)量。 實行會計集中核算后，取消了單位的銀行帳戶，由核算中心在商業(yè)銀行開設(shè)統(tǒng)一的帳戶，實行集中管理，分戶核算，全面掌握了單位的資金流向。在支出時，由核算中心負(fù)責(zé)審核各單位的原始憑證，并按資金的不同來源和支出內(nèi)容按統(tǒng)一的口徑辦理資金結(jié)報，填制記帳憑證、登記帳簿、編制會計報表，改變了過去單位會計在核算時隨意或有意改變收入截留、轉(zhuǎn)移收入、改變資金用途、任意使用會計科目的現(xiàn)象，提高了會計信息的真實性，為領(lǐng)導(dǎo)決算提供較高的參考價值。 2、加強(qiáng)支出管理，提高資金的使用效益。 會計集中核算后，財政對單位的支出管理得到了進(jìn)一步加強(qiáng)，找到了一個監(jiān)督于事前、事中、事后全過程的監(jiān)督機(jī)制，改變了單位過去財務(wù)的暗箱操作為現(xiàn)在的陽光作業(yè)。由于單位的每一次支出都必須經(jīng)過核算中心的嚴(yán)格審核，不合規(guī)定的票據(jù)不予受理，不合理的開支不予報銷，對那些超范圍，超標(biāo)準(zhǔn)，變相搞福利的違紀(jì)、違規(guī)支出堅決予以拒付。這種“單位用錢，財政管理”的方式，不僅支出得到有效控制，提高了資金使用效率，而且對單位與單位之間的待遇攀比，也起到了一定的遏制作用。 3、強(qiáng)化了財政支出的監(jiān)督，提高了理財水平。 集中支付、統(tǒng)一核算拓展了財政管理職能。財政對預(yù)算資金的管理，由以前的事后監(jiān)督變成了事前管理和全方位、全過程的監(jiān)控。特別是財政安排的專項資金，集中核算前，由財政撥給單位后，由單位自行安排使用，對資金的使用情況，效益如何只有在事后監(jiān)督檢查時了解，因此，對于一些移用、挪用、亂支現(xiàn)象，即是被查出，但總因既成事實，無從處理。集中核算后，中心對單位各專項支出按照支出項目內(nèi)容分別核算，并對支出內(nèi)容與項目是否相符進(jìn)行審核，有效地監(jiān)督單位專項資金使用全過程，解決了財政監(jiān)督與管理上的“缺位”、“滯后”問題，達(dá)到事前、事中、事后全過程監(jiān)督，有效地杜絕擅自改變資金用途、亂支濫用的現(xiàn)象。 二、存在的問題 1、適應(yīng)范圍不廣。會計集中核算是將原分散于單位的會計核算集中由核算中心統(tǒng)一核算，所以它適應(yīng)的范圍有一定的局限性。從目前的情況來看，它只適用于單位比較集中，業(yè)務(wù)來往比較單純的行政機(jī)關(guān)。對少數(shù)所屬機(jī)構(gòu)分散，資金來源渠道多，流動量大，項目資金比較復(fù)雜的部門和單位以及有單獨會計制度的事業(yè)單位就難以做到，如學(xué)校、林業(yè)、水利、交通等事業(yè)經(jīng)費。 2、資金管理和核算不全面。由于各單位的業(yè)務(wù)情況不同，往來款項錯綜復(fù)雜，五花百門，所以對往來款很難做到納入集中核算，因此，少數(shù)單位存在僥幸心里，在往來款中，混雜著很多隱性收入，有的單位甚至將上級補(bǔ)助資金，也隱蔽在往來款中核算，逃避了預(yù)算外資金管理。 3、會計主體問題。目前會計集中核算中心，大部分是財政部門的一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，沒有法人資格，也不是會計主體，其職能無非是集中替單位進(jìn)行會計核算。是一種中介代理機(jī)構(gòu)的行為，而會計主體、法律責(zé)任、預(yù)算編制、理財機(jī)制仍是單位。這不但與“會計法”相違背，而且給工作帶來許多弊端。如部分單位領(lǐng)導(dǎo)和報賬員不愿得罪人，沒有很好把關(guān)，把矛盾轉(zhuǎn)移給核心中心，將一些明知不符合規(guī)定的支出也送核算中心結(jié)報。 4、資金使用效率仍然不高。會計集中核算后，在國庫資金的撥付上仍沒有脫離原狀，無非是把原來撥給單位的財政資金改撥到核算中心，原來沉淀在單位的資金現(xiàn)沉淀在核算中心，據(jù)了解，我縣納入集中的54個行政事業(yè)單位，正常性沉淀在中心的資金在3000萬元以上，而國庫則起不到拓寬調(diào)度的作用，這與財政部實行國庫單一賬戶，推行國庫集中收付制度的目的。不相符的，偏離了改革方向。 5、費用開支的審核難把握。在實際操作過程中，發(fā)現(xiàn)目前費用開支標(biāo)準(zhǔn)比較混亂，各級財政部門制定的有之，上級主管部門制定的有之，地方各自制定的也有之，到底哪些可以執(zhí)行，哪些不可以執(zhí)行，核算中心難以把握。另外，現(xiàn)行有些開支標(biāo)準(zhǔn)又太低，不符合實際，有些合理的支出又沒有規(guī)定具體標(biāo)準(zhǔn)，因此，各單位支出結(jié)報的標(biāo)準(zhǔn)很不統(tǒng)一，核算中心難以掌握。 6、單位報賬員業(yè)務(wù)水平有待提高。會計集中核算后，單位只設(shè)報賬員，取消了出納和會計崗位。有些單位認(rèn)為報賬員不需要太專業(yè)的知識，因此把原財會人員調(diào)離崗位，而把一些不熟悉財務(wù)的人員安排到報賬員崗位，有的還是兼職的，因此給中心和單位的財務(wù)管理，預(yù)算編制等一系列工作帶來了很大影響。 三、解決問題的對策與建議 從以上工作中所暴露出來的問題可以看出，會計集中核算制度還只是財政管理的一個低層次的改革，與推行國庫集中收付制度還有較大差距。但作為一個新生事物，存在這樣或那樣的問題也是不可避免的。只要我們按照建立社會主義公共財政基本框架的總體要求，不斷深化財政支出管理制度改革，不斷完善制度，存在的矛盾和問題一定能夠得到解決。為此，我們認(rèn)為必須從以下幾方面去做好工作。 1、做好會計集中核算向國庫集中收付制度的轉(zhuǎn)軌工作。目前我們實行的集中核算制度是撇開國庫，以審查憑證、代理記賬方式來對單位和部分財政資金的運行進(jìn)行監(jiān)督，以防范腐敗現(xiàn)象發(fā)生的一種方式，它與國庫集中收付制度相比，在改革的目標(biāo)、深度途徑上都有較大差距。因此，我們應(yīng)在集中核算的基礎(chǔ)上積極創(chuàng)造條件，做好轉(zhuǎn)軌工作。首先對現(xiàn)行的財政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，單設(shè)國庫機(jī)構(gòu)，并將核算中心看作是國庫的一個延伸機(jī)構(gòu)，定位為預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)，接受國庫機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，具體負(fù)責(zé)代替國庫直接支付的業(yè)務(wù)。其做法是核算中心在商業(yè)銀行開設(shè)支出專戶作為財政零余額賬戶，國庫總會計按照預(yù)算和撥款計劃向會計核算中心支出專戶撥付資金，然后由核算中心統(tǒng)一管理并根據(jù)有關(guān)單位（科室）提供的支付憑證進(jìn)行審核，集中支付。其次按照會計法的會計主體的規(guī)定和三不變原則恢復(fù)預(yù)算單位的會計崗位，將原由核算中心核算的職能仍移交給單位，并由單位按規(guī)定權(quán)限承擔(dān)資金使用、財務(wù)管理，按會計制度進(jìn)行會計核算、編制會計報表。這種方式不僅解決了集中核算范圍的局限性，而且能增強(qiáng)財政對單位的全部收支情況進(jìn)行全過程監(jiān)督。 2、在轉(zhuǎn)軌過渡時期，逐步轉(zhuǎn)變核算中心職能。要淡化核算，擴(kuò)大集中支付范圍和增強(qiáng)監(jiān)督的職能，對不能集中支付的資金通過授權(quán)支付的方式來解決。具體做法是，按照集中支付的要求，將單位預(yù)算資金劃分為工資支出、專項支出、政府采購支出、繳費支出（包括各項托收支出），以及零星支出。對這些支出按分類采取不同的支付方式。如工資支出、政府采購支出、專項支出、繳費支出（包括各項托收支出）可以由核算中心集中支付，并按資金支付性質(zhì)分別設(shè)立總賬和按預(yù)算單位設(shè)置明細(xì)賬。同時將支付信息通過網(wǎng)絡(luò)及時返回給單位，而零星支出可通過授權(quán)單位支付的方式由單位直接支付。通過這種做法也是為今后全面推行國庫集中收付制度奠定了基礎(chǔ)。 3、進(jìn)一步深化部門預(yù)算改革，徹底改革預(yù)算編制與執(zhí)行為一體的舊管理制度。在編制預(yù)算過程中，要以“金財工程”為依據(jù)。集中支付為方向，創(chuàng)新預(yù)算編制方法。試嘗改按資金性質(zhì)，資金分類為按支出功能和支出經(jīng)濟(jì)分類編制預(yù)算，使預(yù)算與國庫支付相配套。同時可引入“行政成本”概念，將預(yù)算分配與單位履行職能直接掛鉤，并要做到盡量細(xì)化預(yù)算，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一政策，以保證集中支付可操作性。 4、進(jìn)一步完善、修訂有關(guān)法律、制度。目前，各地進(jìn)行的財政集中支付和國庫集中收付制度改革雖然層次不同，模式各異。但碰到的問題是一致的。這就是目前的有關(guān)法律、法規(guī)、制度的改革不同步，影響了推行國庫集中收付的改革進(jìn)程。比如說現(xiàn)執(zhí)行的《會計法》、《會計制度》、《財務(wù)準(zhǔn)則》、《國家金庫條例》、《國家預(yù)算收支科目》等等與當(dāng)前改革的要求及不相配套，而且有些還需要制定出臺新的制度。為了避免改革與相關(guān)的法律法規(guī)相低觸，有必要改變傳統(tǒng)觀念，擺脫舊的管理方式，對相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行必要的修訂和完善。 5、規(guī)范開支標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有的開支標(biāo)準(zhǔn)，不允許人為提高標(biāo)準(zhǔn)和擴(kuò)大發(fā)放范圍。財政、人事是制定開支標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行部門，要擔(dān)負(fù)起職責(zé)，在執(zhí)行上級部門有關(guān)規(guī)定的同時，應(yīng)在權(quán)限范圍內(nèi)根據(jù)本地區(qū)的實際情況通過調(diào)查研究，合理、合法制定各項符合實際的開支標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，對部門系統(tǒng)內(nèi)部執(zhí)行的未經(jīng)財政、人事部門批準(zhǔn)的有關(guān)獎金、津貼等開支一律不予支付，同時要加強(qiáng)票據(jù)管理，嚴(yán)格原始憑證七要素的審核，從源頭上防止腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。 6、理順各職能部門的關(guān)系，完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。會計集中核算制度實施以后，財政的管理工作的重點已從原來的分散理財逐步轉(zhuǎn)向集中理財，從財務(wù)管理轉(zhuǎn)向以預(yù)算管理為核心。但是目前財政內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置還停留在原來的管理體制上，而且存在職能不清，職能交叉等問題。因此，有必要對財政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組。以預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督三大預(yù)算管理職能為支柱，以“金財工程”的預(yù)算編制，指標(biāo)管理，資金申撥、集中支付功能為依托、完善、調(diào)整職權(quán)清晰、運作協(xié)調(diào)、相互制約、辦事高效、行為規(guī)范的管理機(jī)構(gòu)。從源頭上防止政府腐敗，增強(qiáng)政府經(jīng)濟(jì)運行的透明度，提高財政資金的使用效力。 7、加強(qiáng)宣傳力度，營造良好的改革環(huán)境。當(dāng)前會計集中核算制度的實施，牽涉面廣，而且觸動各方面權(quán)益，目前在社會上以及各部門對此認(rèn)識并沒有完全統(tǒng)一和理解，有的甚至還認(rèn)為財政部門要“權(quán)”，因此這就需要我們加大宣傳力度，統(tǒng)一思想認(rèn)識，爭取各部門黨政領(lǐng)導(dǎo)的理解、支持和關(guān)心，同時還要加強(qiáng)財會人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，進(jìn)一步強(qiáng)化部門與財政共同理財?shù)囊庾R，為下一步推行國庫集中收付制度的改革，營造良好的氛圍。
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