淺析群體性矛盾成因及其處置對策

   群體性矛盾是相對于民間傳統(tǒng)性鄰里間的矛盾而言，一般個案人數(shù)相對較多，矛盾比較復雜，涉及的法律、法規(guī)、政策面廣，對地方社會穩(wěn)定有一定的影響，化解時有較大難度的矛盾。近年來，隨著我縣舊城改造和新城建設的步伐進一步加快，新老體制的轉軌、生活水平的不斷提高，新的一輪大開放、大開發(fā)的跨越式發(fā)展的崛起等，征地拆遷項目不斷增多，規(guī)模不斷擴大，范圍越來越廣，加上國家為減輕農(nóng)民負擔，免征農(nóng)業(yè)稅、種糧實行補貼政策的出臺，圍繞土地征用、土地流轉產(chǎn)生的糾紛也越來越多，在農(nóng)村表現(xiàn)為土地征用、拆遷拆隊、土地租賃流轉，在城區(qū)表現(xiàn)為城市拆遷，下崗職工的經(jīng)濟補償以及再就業(yè)生活保障等問題，而無論是土地征用、租賃、拆遷、拆隊，下崗職工的安置等都涉及到保護當事人合法權益，對當事人進行合理補償?shù)膯栴}。下崗職工、拆遷勞動力、安置房屋和土地是城鄉(xiāng)居民的生存之本，處理不好就會激化矛盾，原有企業(yè)改制的遺留問題也因政策的日益透明化凸現(xiàn)了出來，處置不慎重就會產(chǎn)生群體性上訪，影響社會穩(wěn)定和發(fā)展的大局。     一、群體性矛盾的現(xiàn)狀及其特點。     近年來，在我鎮(zhèn)群體性矛盾主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是農(nóng)村在二輪土地承包后，國家和省為減輕農(nóng)民負擔，增加農(nóng)民收入，實行了減免農(nóng)業(yè)稅和種糧實行貨幣補貼的優(yōu)惠政策，農(nóng)戶在利益推動下，原來不愿種田，現(xiàn)在要求種田，原本個人相互流轉的土地在沒有辦理任何協(xié)議的情況下，要求收回經(jīng)營權，尤其在城郊結合部，因征用土地有貨幣補償，要求收回承包權的矛盾普遍增多。征用土地青苗費補貼分配的矛盾也在加劇。對一些近城區(qū)租賃土地搞經(jīng)濟作物種植的也因糧油價格上漲，生活費用的增加，要求在原訂協(xié)議的基礎上，提高租賃費用等。有的農(nóng)戶在收不回經(jīng)營權后，就向所在的村提出要經(jīng)營權的問題。另外，隊組與村之間、村與農(nóng)戶之間出現(xiàn)了土地借 用、集體土地劃拔使用期限未達到20年的土地權屬、界限等群體性糾紛。二是新的一輪土地開發(fā)涉及到土地征用和土地預征所帶來的矛盾。一方面是土地預征。預征的費用是按照土地級差以貨幣支付的方式進行租用，這主要涉及到土地預征后未開發(fā)，對照當前政策仍由農(nóng)戶耕作，這就涉及到青苗費的補償和土地荒廢后的復墾費的支付，如果不能及時到位就會出現(xiàn)集體上訪。另一方面，原打算開發(fā)，現(xiàn)實也已丈量登記，由于征用拆遷補償價格只有少數(shù)人接受并已拆遷，現(xiàn)在對照政策已開發(fā)不起來，這部分人的安置問題也隨之凸現(xiàn)出來，在處置上，稍有偏差，就會出現(xiàn)政策性上訪。另外，在土地征用過程中，還涉及到農(nóng)村土地中的虛報土地面積和隱瞞不報土地面積的問題，在征用土地時就會出現(xiàn)實際丈量面積與上報面積不相符的矛盾，引發(fā)群體上訪。三是土地征用拆隊，農(nóng)戶已由農(nóng)村居民轉為城市居民，勞動力安置后，由于農(nóng)民在城市打工無技術特長，無法落實就業(yè)而帶來的生活保障問題引發(fā)的群體性糾紛，這一類矛盾糾紛主要集中在城郊結合部，部分群體矛盾已有明顯的敲詐成份。四是企業(yè)改制后，原來大集體職工的養(yǎng)老費要求提高的政策性上訪，以及鄉(xiāng)辦企業(yè)改制后，部分老職工要求退休工資。部分鄉(xiāng)辦企業(yè)改制時，因建企業(yè)的土地是從農(nóng)村隊組采取集體土地劃撥新建的，現(xiàn)在因不動產(chǎn)改制，土地原屬的村組主張權利而導致的波及面較大的群體性糾紛。五是農(nóng)作物因天災導致的減產(chǎn)要求政策性補貼的糾紛以及企業(yè)對環(huán)境污染引發(fā)的群體性矛盾。所有這些矛盾，已成為影響社會穩(wěn)定的一個重要因素。其主要特點是：一是規(guī)模逐漸擴大，造成較大影響。一些人抱著“法不責眾”以及“事情鬧得越兇，領導越重視，越容易解決”的心態(tài)，成團結伙，集體越級上訪，重復上訪，在社會上造成較大的負面影響。二是行為容易偏激，容易沖動，常常表現(xiàn)為謾罵工作人員，堵路、堵門、阻礙施工，造成社會人員圍觀，使事態(tài)擴大，給處置工作帶來難度。三是有一定的人為操縱和組織傾向。從我鎮(zhèn)近年來發(fā)生的幾次較大規(guī)模群體性事件來看，絕大多數(shù)屬于有組織的人為操縱。有些人為了個人私利，統(tǒng)一口徑，明確分工，造謠生事，挑動脅迫群眾盲目參與。四是農(nóng)戶的小農(nóng)思想比較嚴重，很少從大局出發(fā)考慮利益的得失，往往出現(xiàn)政府依照法律政策給農(nóng)戶已補償，但由于村組內部因分配不公，方法不當，部分群眾村民自治意識不強，依法辦事、依法自治程度不高，導致一部分人為多爭得一些利益而引發(fā)上訪。五是思想重視不夠，解決問題的辦法不多。有的同志過多地強調經(jīng)濟發(fā)展的重要性，對維護社會穩(wěn)定的重要性認識不足，因而在思想上出現(xiàn)了偏差，對做好二輪土地承包經(jīng)營權證發(fā)放對象，被征地、拆遷、拆隊對象，城市的下崗職工、特困群體的思想政治工作研究不夠，思考不深，工作不細，忽略了超前做好社會穩(wěn)定工作，辦法簡單，工作質量不高，駕馭全局的能力不強，對矛盾糾紛排查不力，對社會穩(wěn)定動態(tài)信息把握不準，在事件初露端倪時缺乏政治敏感性，得過且過，或大而話之一推了之，導致矛盾激化。因企業(yè)改制、環(huán)境污染、征地拆遷等遺留問題引發(fā)信訪重復率高，老信訪戶纏訪情況突出，有的群眾對政策一知半解，總認為個人合法權益受到侵害，提出問題層層加碼，又聽不得半點解釋，三番五次到多個部門重復上訪，牽涉領導精力，造成較大的負面影響。     二、導致群體性矛盾因素的成因分析。     1.法律滯后。隨著近年來城市建設的迅速發(fā)展，各級政府對推進城市化、工業(yè)化工作力度逐年加大，新城建設、舊城改造、交通道路、工業(yè)用地的規(guī)模急劇擴張，圍繞的土地占用產(chǎn)生的矛盾也越來越多，由此而帶來一系列法律問題，但我國目前還沒有拆遷法，國務院在2001年6月6日第40次常務會議上通過了《城市房屋拆遷管理條例》，并于2001年11月1日正式實施，2001年12月，南京市依據(jù)國務院和省《城市房屋拆遷管理條例》，遵循“等價有償”的原則，制定了《南京市城市房地產(chǎn)拆遷管理辦法》，即市政府203號令，對拆遷程序、評估、補償?shù)确矫孀髁吮容^詳細的規(guī)定。但在這個文件實施之后，國務院和省條例又作了修訂，而南京市未作相應修訂，使203號令存在著與國務院和省條例不相銜接的地方�！叭�農(nóng)”問題，國家和省相當?shù)年P注，但有些地方在落實相關的法律、法規(guī)和政策時，偏差較大，如土地承包法的制定和落實都滯后，對土地承包過程出現(xiàn)的一些具體問題，司法解釋也滯后，跟不上形勢的需要。     2.政策法規(guī)與現(xiàn)實脫節(jié)。在征地拆遷上主要表現(xiàn)為：一是拆遷補償標準與實際的房地產(chǎn)市場價格脫節(jié)，一方面拆遷總量大幅增加，房地產(chǎn)市場異常活躍，價格不斷上漲。另一方面政策法規(guī)未能依據(jù)市場情況進行及時調整，導致補償標準和實際的房地產(chǎn)市場價格標準差距不斷擴大。二是補償政策與現(xiàn)實問題脫節(jié)，對歷史遺留的無證照房屋的補償，因沒有政策依據(jù)，拆遷主管部門不能視為有證房補償，實際其補償與有證房屋差距較大。三是貨幣補償與弱勢群體無錢購房的現(xiàn)實脫節(jié)。四是勞動力就業(yè)、學生入學政策與現(xiàn)實脫節(jié)。現(xiàn)行政策是征地拆遷農(nóng)民轉為居民，領取了勞動安置費，就視同安置就業(yè)，因而領不到待業(yè)證，無法進入勞動市場，由于這部分人文化、技能等方面的弱勢，在外打工、找工作難。企業(yè)下崗職工因領取了經(jīng)濟補償和失業(yè)就濟金就視同安置就業(yè)，給一些中年人再就業(yè)增加了困難。在入學上由于住與擇校的不一致，導致了入學難費用的增加。在企業(yè)不動產(chǎn)的改制上，由于鄉(xiāng)辦企業(yè)是集體土地劃撥建辦的，土地的權屬不明，改制后由集體土地轉為征用，土地征用費的歸宿而引發(fā)的爭議。五是勞動力安置與就業(yè)培訓、市場用工的需求相脫節(jié)。勞動力的就業(yè)率的高低是保障社會穩(wěn)定的重要方面之一，而就業(yè)一方面出現(xiàn)招工難的問題，另一方面政府在勞力安置、下崗職工再就業(yè)培訓上做的不足，與市場需求的熟練的技術勞動力有相當大的差距。     3.政府的職能轉變滯后。政府直接組織土地征用、房屋拆遷、企業(yè)改制、土地流轉，利用行政手段調節(jié)當事人的民事關系，已不適應依法治國，轉變政府職能和市場經(jīng)濟的客觀要求。對可以通過市場調節(jié)、社會中介服務機構解決以及民事法律關系調整的事項都應當從行政管理職能中剝離出來。政府及征地拆遷、企業(yè)改制、土地流轉主管部門主要職責應該是制定評估規(guī)則，公布市場信息，調解糾紛等。如拆遷征用補償價格的確定，本屬于拆遷人或征用人與被拆遷人或被征用人之間的民事行為，政府一旦介入如遇到被征用和拆遷人不滿意時，所有的責任都推到政府身上，造成政府與群眾的矛盾。     4.行政行為不規(guī)范。主要在征地拆遷上表現(xiàn)尤為突出：一是強制征用拆遷沒有法律依據(jù)。我國《立法法》規(guī)定，涉及民事基本權利只能由基本法律調整，而基本法律只能由全國人大及其常務委員會制定。《合同法》規(guī)定，任何民事活動的訂立，都應由合同訂立的主體雙方平等協(xié)商，在自愿的基礎上達成合同的一致意見，任何組織和個人不得干預和強迫他人制定合同。但目前的情況是，當被征用拆遷人與征用拆遷人不能達成協(xié)議時，交由政府裁決，裁決結果往往是強制執(zhí)行，這種做法明顯違反《合同法》的立法精神。二是程序的公正性不能得到維護。在具體操作中，由于片面追求效率，忽視了在程序上的操作的嚴密性、絕對公正性，程序不夠公開透明，甚至將市政建設的規(guī)劃用作商業(yè)開發(fā)，使群眾感到有貓膩。三是標準不能統(tǒng)一，在拆遷上表現(xiàn)為獎勵標準不一，不同項目、不同戶籍性等補償標準參差不齊，有的差距大，造成群眾互相攀比。在征地上，同樣是交通道路建設用地，省、市、縣三級交通用地征用標準不一，執(zhí)行起來相當困難。四是征用拆遷管理人員依照政策法律做思想工作簡單化、態(tài)度蠻橫，使群眾反感，導致簡單的問題復雜化，激化矛盾。在企業(yè)改制、二輪土地承包上也存在著類似的問題，如改制任務下達的計劃、指標的考核、二輪土地承包上有政策下有對策、工作不扎實、不細致等。     5.公民的合法權益得不到充分的體現(xiàn)。城市建設、企業(yè)改制等，群眾參與的少，在一些重大決策上沒有知情權、參與權，因為規(guī)劃決策是政府直接辦理而具體操作是開發(fā)商和企業(yè)主管部門，導致群眾自認為有貓膩，甚至出現(xiàn)政府未經(jīng)住地居民的同意就將土地使用權轉讓給開發(fā)商，在拆遷征地時再告知居民，并由政府單方面確定拆遷征地標準，群眾對自己的財產(chǎn)權沒有自主權。這還包括土地的租用、預征和土地劃撥的地價級差評估等。     6.少數(shù)群眾依法維權意識淡薄。在征地、拆遷、拆隊企業(yè)改制、土地流轉、環(huán)境污染治理中遇到利益沖突時，不是通過法律途徑解決，而是通過群體、越級上訪，采取堵門、堵路、圍攻等方法，阻撓機關正常辦公，制造擴大影響，向政府施加壓力。也有極少數(shù)人憑藉工作人員在操作中不當或失誤，漫天要價，更有甚者，炒作歷史遺留問題，盡量使矛盾復雜化，給處置增加難度。     三、做好群體性矛盾處置的對策建議。     群體性矛盾的處置是一項法律性、政策性、群眾性都很強的工作，必須按照“三個代表”的要求，始終把維護最廣大人民群眾的根本利益作為處置工作的出發(fā)點和歸宿，堅持依法行政，堅持執(zhí)法為民，堅持用發(fā)展的辦法解決問題，以科學的發(fā)展觀推進群體性矛盾處置邁上法制化、規(guī)范化的軌道。     ㈠深化依法治理，依法處置征地拆遷群體性矛盾。     1.修改完善拆遷政策法規(guī)，建立和完善拆遷監(jiān)督評估體式。     群體性矛盾絕大部分是因土地征用拆遷而引起的，這是城市化、工業(yè)化過程中的必然規(guī)律。而要妥善預防和處置這方面的群體性矛盾，必須從源頭上抓起，首先應依據(jù)國家和省相關法律、法規(guī)，結合地方實際，立即修訂房屋拆遷土地征用等管理辦法，為房屋拆遷、土地征用提供更科學的依據(jù)，使拆遷、征用做到有法可依，有章可循，為拆遷管理工作的順利開展，依法實施打下堅實基礎。其次，建立和完善拆遷征用監(jiān)管體系，劃清政策的制定者、監(jiān)管者，以及征用拆遷人的職能，明確政府及拆遷主管部門的主要職責是制定評估規(guī)劃、公布市場信息、調解征用拆遷糾紛等，對可以通過市場調節(jié)、社會中介服務機構解決以及民事法律關系調整的事項，政府不再參與，嚴格依法行政，實現(xiàn)征用拆遷管理方式從注重依靠行政手段管理向注重依靠法律手段管理的根本性轉變，推進征地拆遷管理工作的法制化。再次，建立和完善征地拆遷補償評估體系，按照市場價值規(guī)律，依據(jù)市場估價的原則，根據(jù)被征用拆遷的土地、房屋的區(qū)位、用途、建筑結構、附著物等因素進行公開評定估算，將評估結果作為土地征用、房屋拆遷補償金額的依據(jù)。     2.調整工作方法，規(guī)范執(zhí)法行為。     首先，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，城市住房制度改革的不斷深化，社會化、商品化、市場化已經(jīng)成為城鎮(zhèn)住房供應的主導方式，城市建設已由追求建設速度和效率轉向以環(huán)境、生態(tài)建設與速度并重的發(fā)展階段，房屋拆遷已由拆除公有房產(chǎn)、單位房產(chǎn)為主轉向拆除私有房產(chǎn)為主，拆遷補償由實物補償為主轉向貨幣補償為主，拆遷的補償標準由房屋安置價結合成新補償向以房地產(chǎn)市場評估價進行補償為主。所有這些變化，都要求政府管理部門切實轉變工作思路，改進工作作風，調整工作方法，以便更好地適應新形勢對拆遷工作的要求。其次，征地拆遷管理是一項非常嚴肅的行政執(zhí)行為，必須做到有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。征地拆遷管理工作要在健全完善各項法規(guī)政策的基礎上，堅持依法行政、嚴格管理，使執(zhí)法的每一個環(huán)節(jié)包括執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、執(zhí)法文書、行政處罰等都完全合法。要公開征地拆遷許可證審批程序，拆遷管理收費標準以及投訴渠道、建立動態(tài)檔案，加強執(zhí)法檢查，對在檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，嚴格依法處理，維護司法的公正性，合法性。     ㈡堅持法制宣傳為先導，妥善處置工作中的群體性矛盾。     群體性矛盾的產(chǎn)生，一般是在正在進行的工作中出現(xiàn)的，要妥善處置好這一類矛盾法制宣傳必須走在前頭。這一類矛盾的出現(xiàn)一般都是群眾對法制政策的一知半解而引起，因此，使群眾知法懂法是處置群體性矛盾的關鍵。所以，在開展與群眾利益相關任何一項工作，都要把法律、政策規(guī)定向群眾進行反復宣傳解釋，努力把思想工作做在前、做上門、做到家、做到位，使群眾主動配合工作，對群眾反映的困難要盡最大努力幫助解決，對群眾的合法權益要堅決予以維護，對合情、合理但不一定符合法律、政策規(guī)定的要求，根據(jù)實際情況，在說服教育的基礎上給予妥善處理，盡量減少強制性。要通過扎實的思想政治工作，說服教育群眾，爭取大多數(shù)群眾的支持，使得干群之間、黨群之間少一點誤會，多一些理解，少一點隔閡，多一點融洽，少一點矛盾，多一些團結，努力營造一個良好的工作氛圍，要進一步強化對工作人員或執(zhí)法主體的法律知識培訓，進行職業(yè)道德和行業(yè)紀律教育，著力提高他們的業(yè)務能力和思想素質。     ㈢發(fā)揮司法行政職能優(yōu)勢，為避免群體性矛盾的產(chǎn)生提供法律服務。     首先，要進一步發(fā)揮政府的法律顧問的作用。在一些重大問題的決策時，凡涉及到法律問題以及與法律有關的行政文件、文書，提供相應的法律咨詢、建議并起草、審查有關文件、文書等法律服務。其次，要求各房地產(chǎn)開發(fā)部門，各企事業(yè)單位配備專職法律顧問，要求他們參與生產(chǎn)、生活、建設、經(jīng)濟往來過程中各種協(xié)議、合同的訂立，協(xié)調各種法律關系，排除各種糾紛。再次，設立專項法律顧問，為各類補償?shù)恼勁�、協(xié)商、簽約、履行的過程中的具體事務提供法律服務。第四，積極開展公證法律服務和維護弱勢群體的利益。     ㈣嚴格執(zhí)行糾紛排查責任制，積極化解群體性矛盾。     及時發(fā)現(xiàn)并化解群體性矛盾是維護地區(qū)穩(wěn)定的關鍵。首先是將群體性矛盾的化解處置引入預警機制，構建這種預警機制應與當前的社會矛盾糾紛的調處中心結合起來，建立信息網(wǎng)絡，每月進行兩次排查，重點應放在征地拆遷開發(fā)項目，歷史遺留問題上，力爭以最基層和源頭上發(fā)現(xiàn)可能影響社會穩(wěn)定的問題和隱患，做到情況明、底數(shù)清，對排查出的問題和隱患，處分不同情況，責成相應的部門限期處置，盡量避免群體性矛盾的出現(xiàn)。其次，對已經(jīng)發(fā)生的以及排查出來的矛盾和問題，按照“屬地管理”、“誰主管、誰負責”的原則，制定工作方案，排出時間表，千方百計把不穩(wěn)定因素解決在基層，解決在內部，解決萌芽狀態(tài)，要切實履行“分級負責、歸口管理”的工作責任制，強化對群體性盾調處矛的工作跟蹤，明確專人負責，一級抓一級，層層抓落實，對于影響面大的群體性矛盾，有關單位、部門“一把手”親自負責，親自到場，進行協(xié)調、處置和督查，對群體性糾紛處置不力的，實行綜治一票否決，對于重大疑難問題糾紛，協(xié)調相關部門，引入聽證、質證程序，給予咨詢、解答、處置，對涉及到行政執(zhí)法的，以行政訴訟法進行行政裁決，對涉及到民事關系調整的，由調委會進行調處，調處不成的，告之當事人，到法院進行訴訟。必要時，在訴前，由基層配合法院進行現(xiàn)場調解。在群體性矛盾化解后，對一些單位或部門，要建議從中汲取教訓，本著類似案例不能出現(xiàn)二次的原則進行整改。再次，要努力提高調解員的素質。一是加強學習，定期組織調解人員學習黨的各項方針政策，學習相關的法律、法規(guī)及業(yè)務知識，提高他們的思想素質和業(yè)務能力。二是進行典型案例剖析，從中把握經(jīng)驗教訓，學會用正確的方法調處矛盾糾紛。三是開展交流討論，積極探索解決各類新情況新問題的辦法。四是積極當好領導的參謀助手作用，為領導的決策提供司法建議。

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