關(guān)于我區(qū)東部農(nóng)村集體土地征地拆遷的調(diào)查與思考

　　隨著我市城市現(xiàn)代化建設(shè)步伐不斷加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，我區(qū)東部地區(qū)作為城市規(guī)劃區(qū)的組成部分，以優(yōu)越的地理、自然條件，越來越凸顯出其重要的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和開發(fā)價值。根據(jù)市政府的規(guī)劃，2003年起，我區(qū)東部地區(qū)將陸續(xù)開發(fā)建設(shè)南京國際高爾夫球場、南京軟件園、經(jīng)五路、聚寶山商品住宅區(qū)等一批重點(diǎn)、大型項(xiàng)目。這些項(xiàng)目的建成，將根本改善東部地區(qū)的面貌，改善投資環(huán)境，拓展發(fā)展空間，提升我區(qū)的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為實(shí)現(xiàn)“科技強(qiáng)區(qū)、環(huán)境立區(qū)、文化興區(qū)”的發(fā)展戰(zhàn)略提供新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。該地區(qū)的開發(fā)建設(shè)能否順利進(jìn)行，將直接關(guān)系到我區(qū)東部地區(qū)開發(fā)的戰(zhàn)略布署，關(guān)系到我區(qū)2003年總體工作目標(biāo)任務(wù)的完成。       當(dāng)前，東部地區(qū)開發(fā)的首要任務(wù)是做好征地拆遷工作。該地區(qū)的土地主要是農(nóng)村集體土地。我區(qū)作為傳統(tǒng)的“城區(qū)”，對城市國有土地的拆遷經(jīng)驗(yàn)豐富，但對于農(nóng)村集體土地的征地拆遷，相對缺乏工作經(jīng)驗(yàn)，尚未形成系統(tǒng)、全面、具體的工作思路和方法，而東部地區(qū)大面積的征地拆遷工作即將開始，該地區(qū)的征地拆遷工作，量大、面廣，涉及4000余戶，1萬余人口。我院高度重視東部地區(qū)的征地拆遷工作，院黨組專門召開會議進(jìn)行研究，以為區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的高度責(zé)任感，將東部地區(qū)的農(nóng)村集體土地征地拆遷中存在的問題作為我院今年創(chuàng)建服務(wù)型法院的一個重點(diǎn)課題，展開調(diào)研，并結(jié)合我院審理國有土地拆遷案件的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了思考，力圖為區(qū)委、區(qū)政府的工作決策提出一些參考和建議。       一、概況       （一）調(diào)查對象：我們以目前區(qū)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)公司正在實(shí)施征地拆遷工作的紅山街道小營村為調(diào)查對象：       1、地理、人口及經(jīng)濟(jì)概況。此次征地拆遷范圍涉及小營村第二、第三生產(chǎn)隊(duì)等，計(jì)196戶，532人，其中農(nóng)業(yè)人口232人，居民300人，具有合法權(quán)屬的房屋面積計(jì)11,000余平方米，違法建筑4,000余平方米。從地理區(qū)位和社會綜合情況上來看，該地區(qū)屬于典型的城郊結(jié)合部�？傮w而言，該地區(qū)地勢較低，耕地條件差，主要作物為樹苗等，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，農(nóng)民總體收入較低，存在貧富不均的現(xiàn)象，農(nóng)民住宅房屋面積較為懸殊，面積較大的達(dá)700余平方米，小的則只有40余平方米。該地區(qū)外來人口較多，房屋出租是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)來源。       2、項(xiàng)目概況。該地段建設(shè)項(xiàng)目為墨香山莊商品房開發(fā)、經(jīng)五路（寬45m）、華飛路東延（寬24m）、營苑南路東延（寬24m），此次征地拆遷期限自2002年11月18日起至2003年1月18日止，計(jì)二個月。       3、適用政策法規(guī)情況。目前我市對于農(nóng)村集體土地征地拆遷，適用寧政發(fā)[2000]86號《南京市建設(shè)征用土地補(bǔ)償和安置辦法》（主要內(nèi)容為規(guī)定了拆遷房屋實(shí)行實(shí)物安置及附屬物的貨幣補(bǔ)償，以下簡稱86號文），和寧政發(fā)[2001]21號《南京市征地房屋拆遷貨幣補(bǔ)償細(xì)則》（主要內(nèi)容為規(guī)定了拆遷房屋的貨幣補(bǔ)償，以下簡稱21號文）的規(guī)定。根據(jù)21號文的規(guī)定，對于農(nóng)村集體土地征地拆遷，21號文效力優(yōu)先，21號文未有規(guī)定的，適用86號文，即目前我區(qū)東部地區(qū)農(nóng)村集體土地征地拆遷，全部適用貨幣補(bǔ)償，不再進(jìn)行實(shí)物安置。       （二）調(diào)查方法。我們在對小營村征地拆遷項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查的同時，與我區(qū)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)公司進(jìn)行了座談；以區(qū)政府法制辦的名義抽調(diào)專門人員實(shí)地參與了兩戶“釘子戶”的動遷調(diào)解；先后走訪了市國土局、房產(chǎn)局等行政執(zhí)法單位，詳細(xì)了解了相關(guān)政策規(guī)定；與部分郊縣法院以及上級法院就法律適用問題進(jìn)行了充分的研討；有選擇性地對比研究了北京市、深圳市、上海市、寧波市、重慶市、武漢市等大城市關(guān)于農(nóng)村集體土地征地拆遷的相關(guān)政策規(guī)定。       二、征地拆遷主要法律問題的研究與分析       在城市建設(shè)發(fā)展過程中，與群眾利益最緊密，矛盾最突出，難度最大的就是房屋拆遷問題。而在房屋拆遷工作中，又?jǐn)?shù)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城郊結(jié)合部的農(nóng)民集體土地的征地和房屋拆遷問題最難處理。目前國家還沒有制定和頒布城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)因城市建設(shè)需要,依法征用集體土地后農(nóng)民房屋拆遷補(bǔ)償安置的專門法規(guī)，因此，解決城郊結(jié)合部農(nóng)民房屋拆遷問題，缺少必要的法律規(guī)范。但城市建設(shè)的發(fā)展，依賴于舊城改造和對外拓展，這就無法回避農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷問題。因此，首先需要就城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體土地征地拆遷的相關(guān)法律問題進(jìn)行研究。       （一）農(nóng)村集體土地征地拆遷的法律性質(zhì)       小營村征地拆遷過程中，許多被拆遷人認(rèn)為，該地早已在2000年被征為國有土地，因此，現(xiàn)在進(jìn)行的拆遷活動，應(yīng)當(dāng)按照南京市政府203號令進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，這是拆遷過程中存在的重大爭議之一。也就是說，按照市政府203號令，拆遷人與被拆遷人之間是平等的民事主體關(guān)系，這就將征地與拆遷劃分為兩種性質(zhì)的行為，即征用為行政行為，拆遷為民事行為。我們認(rèn)為，僅從南京市政府86號文、21號文來看，應(yīng)當(dāng)將征地拆遷界定為行政行為。86號文和21號文的依據(jù)是《土地管理法》，該法第二條規(guī)定：中華人民共和國實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有和勞動群眾集體所有制；國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用。這種國家征用是典型的行政行為。21號文第二條規(guī)定，征地房屋拆遷，是指國家因建設(shè)需要，依法將農(nóng)村集體土地征為國有土地所涉及的居住房屋拆遷……。因此，征地拆遷總體上是行政機(jī)關(guān)的行政管理活動，是行政行為，這一行為的標(biāo)的是土地，至于房屋拆遷，則作為土地征用過程中對地上定附著物進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，整體上仍然包含在征用這一行為之中。2002年《江蘇省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十七條規(guī)定，因城市開發(fā)建設(shè)征用集體土地實(shí)施房屋拆遷的，其拆遷補(bǔ)償安置辦法由設(shè)區(qū)的市人民政府參照本條例另行制定，這就以地方性法規(guī)的形式給市政府進(jìn)行了授權(quán)。因南京市政府出臺的86號文和21號文已單獨(dú)對農(nóng)村集體土地征地拆遷進(jìn)行了規(guī)定。南京市法院系統(tǒng)對此也采取了比較務(wù)實(shí)的態(tài)度。因此，就目前形勢而言，現(xiàn)實(shí)的觀點(diǎn)是：市政府203號令是對原國有土地上進(jìn)行房屋拆遷安置補(bǔ)償適用的政策，但對于原屬農(nóng)村集體性質(zhì)的土地上進(jìn)行房屋拆遷安置補(bǔ)償，屬于86號文和21號文所規(guī)定的“征地房屋拆遷及征地撤組后剩余土地上原房屋拆遷”的范疇，應(yīng)適用86號文和21號文的規(guī)定進(jìn)行安置補(bǔ)償，并將征地拆遷整體納入行政行為的范疇，由行政機(jī)關(guān)行使行政職能予以調(diào)整。       （二）農(nóng)村集體土地征地后房屋拆遷爭議的解決程序       征地拆遷中涉及到的房屋拆遷安置補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)按照86號文的規(guī)定，先政府行政裁決，對裁決不服的，當(dāng)事人可以不服行政裁決為由，向法院提起行政訴訟。當(dāng)前農(nóng)村集體土地征地拆遷主要在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償數(shù)額兩個方面存在爭議。       1、關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭議。86號文第九條規(guī)定對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭議應(yīng)先經(jīng)裁決，但由于該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已由有關(guān)法規(guī)、規(guī)章及政策予以明文規(guī)定，實(shí)踐中圍繞補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生爭議的很少出現(xiàn)。       2、關(guān)于補(bǔ)償數(shù)額的爭議。實(shí)踐中，主要爭議在于征地房屋拆遷安置補(bǔ)償?shù)慕痤~、方式、期限等方面。86號文第十八條規(guī)定，對于此類爭議，由市、縣（區(qū)）人民政府裁決，當(dāng)事人對裁決不服的，可在法定期限內(nèi)向人民法院起訴。根據(jù)上述規(guī)定，如我區(qū)東部地區(qū)農(nóng)村集體土地征地拆遷中發(fā)生此類爭議，應(yīng)由我區(qū)政府裁決。依照法律規(guī)定，對于政府裁決不服而起訴的，屬于人民法院行政訴訟案件。  就上述爭議，按照省法院、省建委的統(tǒng)一觀點(diǎn)，必須先政府裁決，不服裁決的，提起行政訴訟。       （三）關(guān)于實(shí)施征地拆遷的主體       市政府86號文第十七條規(guī)定，征地經(jīng)批準(zhǔn)后，……由市、縣（區(qū)）土地行政主管部門公告拆遷決定并組織實(shí)施。第七條規(guī)定，建設(shè)征用土地，市、縣（區(qū)）土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)……并與被征用土地的所有人和使用人就補(bǔ)償、安置等事項(xiàng)簽訂協(xié)議，以上規(guī)定表明，實(shí)施征地拆遷的法定主體是土地行政主管部門，我區(qū)為房地產(chǎn)管理局。而市政府21號文第二條第二款規(guī)定，本細(xì)則所稱征地拆遷實(shí)施單位，是指市土地行政主管部門指定的辦理用地事務(wù)的機(jī)構(gòu)。該細(xì)則所指的“機(jī)構(gòu)”，一般理解為市土地局下屬用地事務(wù)所及類似我區(qū)房地產(chǎn)局等性質(zhì)的機(jī)構(gòu)�？梢钥闯�，21號文規(guī)定的實(shí)施主體與86號文規(guī)定似有不同，但應(yīng)當(dāng)看到21號文僅僅是對“征地房屋拆遷”進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，21號文與86號文相比，實(shí)際上具有特別規(guī)定的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于86號文適用。我院認(rèn)為，實(shí)施征地拆遷的法定主體應(yīng)為土地行政主管部門，在我區(qū)即為房地產(chǎn)管理局。我市對于農(nóng)村集體土地征地拆遷單位實(shí)行資質(zhì)管理，我區(qū)房地產(chǎn)管理局具有農(nóng)村集體土地征地拆遷資質(zhì)，這一點(diǎn)與法律和文件規(guī)定的精神是一致的。但是，對于21號文第二條第二款中所稱的“指定”，應(yīng)當(dāng)作如何理解？這種“指定”，作為法律術(shù)語，在行政法上并沒有合適的法律法理依據(jù)，從行政法角度來看，行政權(quán)力的來源只有職權(quán)行政行為、授權(quán)行政行為與委托行政行為三種，而沒有“指定”行政行為，授權(quán)行政行為必須有法律法規(guī)的授權(quán)，委托行政行為只存在于具體行政行為，可以在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章依據(jù)的情況下實(shí)施。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第21條就規(guī)定了行政委托的法律效果，但行政委托必須以行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政行為。從86號文和21號文，結(jié)合相關(guān)行政法律、法規(guī)和司法解釋來看，這種“指定”應(yīng)當(dāng)定義為“委托”較合適。我們還應(yīng)當(dāng)看到，如果采用先征地后拆遷的模式，拆遷實(shí)施的主體就不存在任何問題，畢竟拆遷是平等民事主體之間的民事行為，只要有拆遷資質(zhì)的開發(fā)單位，都可以作為實(shí)施主體。如武漢市，直接規(guī)定國家征用土地，拆遷居住用房的，用地單位與被拆遷人簽訂拆遷房屋協(xié)議書。       三、主要現(xiàn)實(shí)矛盾的研究與分析。       在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)實(shí)施農(nóng)民房屋拆遷，不同于在城市規(guī)劃區(qū)實(shí)施國有土地上的居民房屋拆遷，情況比較復(fù)雜，呈多樣性。此次小營村征地拆遷工作中遇到的問題，較為突出的反映了目前我市農(nóng)村集體土地征地拆遷中的常見問題，也是目前農(nóng)村集體土地征地拆遷工作的難點(diǎn)問題，主要體現(xiàn)在如下幾個方面：       （一）動遷難       主要原因有：      1、文件規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，是造成動遷工作難度大的最重要原因。86號文規(guī)定，貨幣補(bǔ)償主要包括土地及附著物補(bǔ)償，房屋拆遷補(bǔ)償和農(nóng)業(yè)人口安置保養(yǎng)等。其中房屋拆遷補(bǔ)償與農(nóng)業(yè)人口安置保養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)問題較為突出：      （1）關(guān)于征地房屋拆遷補(bǔ)償問題。隨著國家住房體制改革，拆遷安置補(bǔ)償貨幣化，政策透明度高、補(bǔ)償方法簡單、群眾易于理解，便于操作，產(chǎn)生糾紛易于解決，在城區(qū)國有土地拆遷中，效果明顯好于實(shí)物安置。然而，現(xiàn)階段以貨幣補(bǔ)償為原則的21號文，事實(shí)上卻難于全面貫徹執(zhí)行，拆遷矛盾突出，其原因就在于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。拆遷戶對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以接受。此次征地拆遷工作，在實(shí)施前相關(guān)部門就已做了大量宣傳、動遷工作，按照法定程序，發(fā)出征地拆遷通知并予以公告等，明確按照政府86號文和21號文規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給予補(bǔ)償，但收效甚微。我們查閱了其他城市的征地拆遷的規(guī)定，基本上各大城市均規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)以外的征地拆遷，可以另行制定規(guī)定，但在城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的征地拆遷，一律按本地城市拆遷管理?xiàng)l例規(guī)定執(zhí)行，包括補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。而南京市單獨(dú)制定農(nóng)村集體土地征地拆遷的86號文和21號文，與其他各大城市有非常明顯的區(qū)別。      21號文規(guī)定，房屋拆遷補(bǔ)償，以戶為基礎(chǔ)單位，由原房收購款、收購補(bǔ)償款和區(qū)位補(bǔ)償款組成。其中收購補(bǔ)償款因數(shù)額最多而成為最重要的補(bǔ)償，它以房屋面積為依據(jù)，實(shí)行分檔遞減，80平方米以下，每平方米1000元，80-120平方米的部分，每平方米600元，120-160平方米的部分，每平方米300元，160-220平方米的部分，每平方米100元，超過220平方米的部分，不計(jì)算購房補(bǔ)償款。假設(shè)，一拆遷戶，5口人，房屋面積為250平方米，則按照上述規(guī)定，其房屋補(bǔ)償款約為20萬元左右，平均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)約為800-900元。而據(jù)估算，區(qū)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)公司在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)的開發(fā)項(xiàng)目，房價約2600元/平方米，懸殊過大，以此計(jì)算，該戶若在原址購房，可購買約70平方米住房，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其原居住面積。以250平方米的房屋為例，如果嚴(yán)格按照21號文，房屋補(bǔ)償款（不含區(qū)位補(bǔ)償和重置價，下同）約為12萬余元，如果按照區(qū)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)公司采取的平均拆為兩戶的方式，房屋補(bǔ)償款共約21萬余元，但如果按照市政府203號令，房屋補(bǔ)償款約為31萬余元。不同的補(bǔ)償方式相差非常大。這里還應(yīng)考慮另外一個重要問題，即目前，房屋對于我區(qū)東部地區(qū)農(nóng)民來說，不僅是居身之所，還是一個重要的經(jīng)濟(jì)收入來源，即房屋出租收益，拆遷戶在征地拆遷后，失去的不僅是住房，而且是一個重要的經(jīng)濟(jì)來源，再結(jié)合土地被征用而失去生產(chǎn)資料的情況，拆遷戶在征地拆遷后將何以為繼。      21號文2001年2月出臺，應(yīng)當(dāng)說，其規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在當(dāng)時即屬于中等水平，而隨著我市經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市建設(shè)日新月異，社會綜合情況不斷發(fā)展，特別是近年來土地、房價均有較大幅度上漲的情況下，21號文規(guī)定的房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，已明顯不符合當(dāng)今現(xiàn)實(shí)情況，對此，據(jù)了解，我市各區(qū)在實(shí)施征地拆遷工作時，均采用了變通方法，以提高補(bǔ)償數(shù)額，但這種作法的弊端是顯而易見的，一是動遷工作中人為因素?zé)o法避免，擴(kuò)大了政策執(zhí)行的隨意性，二是會形成拆遷戶既然不執(zhí)行文件規(guī)定，則可隨意要價的情況，增加動遷工作的難度。      （2）關(guān)于農(nóng)業(yè)人口安置保養(yǎng)問題。86號文規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)為35000元—40000元，保養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為14000元—18000元。86號文于2000年4月出臺，結(jié)合上述房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的理由，目前關(guān)于農(nóng)業(yè)人口安置保養(yǎng)問題同樣存在標(biāo)準(zhǔn)過低的情況，在此不再重述。      在這里，提出較為超前的建議，可以參考國外通行的做法，以市政建設(shè)為目的進(jìn)行拆遷時，在市政工程項(xiàng)目如公路等建成后，分配給拆遷戶合理的股份，以股利分紅對其進(jìn)行補(bǔ)償，這種做法在深圳市的拆遷工作中已得到較為成功的運(yùn)用。我區(qū)東部地區(qū)農(nóng)民主要是依賴土地生存，僅給予數(shù)萬元的安置、保養(yǎng)費(fèi)用，不如給予股利分紅，更有利于農(nóng)民的生存利益�；蛘咄ㄟ^采用發(fā)行土地債券的方式，解決農(nóng)民征地補(bǔ)償?shù)团c國家建設(shè)用地征地成本高的矛盾，也使農(nóng)民可以獲得較長時期的土地收益，并獲得生產(chǎn)自救和發(fā)展所必需的資金。      2、農(nóng)村小團(tuán)體合力較強(qiáng)。盡管開發(fā)單位實(shí)施拆遷時，在堅(jiān)持文件規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的情況下，充分考慮到具體情況而采取了變通執(zhí)行的方法，如對待房屋面積較大的戶，有兩個以上單列戶口，但只有一個產(chǎn)權(quán)證的，給予產(chǎn)權(quán)拆分的方式，以達(dá)到套用較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法等，實(shí)際上提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但此次征地拆遷工作開始后，前20天仍無一戶搬遷，動遷工作一度陷于停滯狀態(tài)，但自從有一戶搬遷之后，20天左右基本上全部搬遷完畢。對于這一情況，我們分析認(rèn)為，主要是拆遷戶間關(guān)系較為緊密，從眾思想突出�；�于農(nóng)村所固有的居住、生活環(huán)境和特點(diǎn)，農(nóng)村集體土地住戶間關(guān)系較為緊密，相互間沾親帶故或交往密切，具有一定的小團(tuán)體合力，人員從眾、甚至盲從現(xiàn)象較為明顯，這一點(diǎn)，與城市拆遷具有明顯的差異。對于動遷工作而言，既有利的一面，也有不利的一面，對此，要充分利用有利的因素，重點(diǎn)突破，做好思想分化工作，達(dá)到以點(diǎn)帶面的效果。      3、戶情差異較大。該地區(qū)被征地拆遷190余戶，各戶房屋面積及附屬物、經(jīng)濟(jì)條件、收入來源、家庭成員結(jié)構(gòu)、人口成份（居民、農(nóng)民）等情況差別較大，如小營村征地拆遷中，有數(shù)代多人共一戶的情況，也有夫妻二人各一戶的情況等，戶情差異較大。對此類情況，區(qū)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)公司除了上述拆遷產(chǎn)權(quán)面積的操作方法外，有下列措施：對夫妻二人各一戶籍，但只有一個權(quán)屬證的，一概按一戶一產(chǎn)權(quán)面積計(jì)算，產(chǎn)權(quán)面積累計(jì)；對夫妻二人同一戶籍，但分別取得房屋權(quán)屬證明的，也按一戶一產(chǎn)權(quán)面積計(jì)算。  另外，不少農(nóng)民所確認(rèn)的被拆遷房屋，戶均面積較大，最大的一戶達(dá)700多平方米，而有的全部是違法建筑，以致各戶房屋補(bǔ)償和農(nóng)業(yè)人口安置保養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額差別較大，各拆遷戶基于不適當(dāng)?shù)南嗷ヅ时榷�產(chǎn)生的利益要求的期望值差別較大，給動遷工作帶來一定難度。       （二）土地、房屋權(quán)屬情況復(fù)雜，違法建筑比例較大       由于歷史原因，對于農(nóng)村集體土地的土地使用權(quán)及房屋合法權(quán)屬的登記管理，不夠嚴(yán)格，征地拆遷中常出現(xiàn)手續(xù)不全現(xiàn)象，情況較為復(fù)雜，而是否認(rèn)定相關(guān)權(quán)屬將直接影響補(bǔ)償利益，如有的拆遷戶有土地使用權(quán)手續(xù)，無房屋建造合法手續(xù)，有的只有房屋建造手續(xù)，而無土地使用權(quán)手續(xù)；還有一些村民住戶翻建的房屋，雖然按規(guī)定規(guī)定履行了審批手續(xù)，但在翻建時擴(kuò)大多建的情況較多等。此外，由于客觀原因，過去村、組、區(qū)、鄉(xiāng)對村民建房行為規(guī)范滯后，管理不到位，致使村民群眾不經(jīng)審批自建自搭房屋的現(xiàn)象很普遍，特別處于城市近郊的村民群眾，受利益驅(qū)動依靠地理優(yōu)勢，搭建房屋出租給外來人口居住，以獲取租金收益。如小營村合法建筑面積與違法建筑面積比例達(dá)到約5：2，征地拆遷中曾遇到有的戶合法建筑面積小于違法建筑面積，甚至有全部為違法建筑的情況出現(xiàn)。在本次小營村拆遷中，對于違法建筑有的也給予了補(bǔ)償，如呂秀蘭戶，對無證房按一半有證面積給予計(jì)算，但是否對所有戶的違法建筑均按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行？如尺度不一，亦會引發(fā)矛盾。除了本地農(nóng)民的違章搭建之外，外來流動人口在違法建筑方面扮演了較為重要的角色，必須加強(qiáng)執(zhí)法力度，嚴(yán)格禁止外來人口從事違法建筑的搭建。       （三）我市各區(qū)對于農(nóng)村集體土地征地拆遷的補(bǔ)償辦法和執(zhí)行文件的尺度不一       拆遷戶形成對比落差，對征地拆遷工作帶來不利因素：（1）補(bǔ)償辦法不一。前文已述，目前我市各區(qū)對于農(nóng)村集體土地征地拆遷均采取了“變通”方法執(zhí)行文件規(guī)定，但各區(qū)方法不同。例如，我市棲霞區(qū)在農(nóng)村集體土地征地拆遷中，也適用貨幣補(bǔ)償，不進(jìn)行實(shí)物安置，但在拆遷后，由開發(fā)單位向拆遷戶提供廉價居住房，價格一般在1450—1550元左右，拆遷戶以獲得的補(bǔ)償款補(bǔ)足適當(dāng)?shù)牟铑~即可購買，這樣，很大程度上緩解了文件規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的突出矛盾；而小營村征地拆遷中主要是采取對有兩個以上單列戶拆分產(chǎn)權(quán)面積，以達(dá)到使拆遷戶獲得較文件規(guī)定更多的補(bǔ)償數(shù)額的辦法，以解決補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的問題。（2）掌握尺度不一。如，對于土地及房屋合法權(quán)屬手續(xù)不全的問題，我市棲霞區(qū)采取一般均予認(rèn)可的方法，此次小營村征地拆遷原則上把握較為嚴(yán)格。       上述方法與尺度不一帶來的影響，在此次小營村征地拆遷工作中反映并不十分明顯，但因?yàn)榧磳㈤_始征地拆遷的東部地區(qū)農(nóng)村集體土地，地理位置上與我市棲霞區(qū)相鄰，屆時這種不一致可能會一定程度上給我區(qū)征地拆遷工作的順利進(jìn)行帶來不利影響。建議可以加強(qiáng)區(qū)域間協(xié)調(diào)，統(tǒng)一補(bǔ)償辦法和尺度，盡量減少可能帶來的矛盾。       四、下一步我區(qū)東部地區(qū)農(nóng)村集體土地開發(fā)征地拆遷工作的幾點(diǎn)建議       （一）關(guān)于總體工作思路       土地以及房屋是農(nóng)民的生存之本。對于農(nóng)村集體土地征地拆遷工作，要從實(shí)踐“三個代表”重要思想和維護(hù)社會穩(wěn)定的大局出發(fā)，加強(qiáng)宏觀管理和控制，總體上高度重視、依法實(shí)施、整體部署、加強(qiáng)宣傳、穩(wěn)步開展，工作上相互協(xié)調(diào)、周密細(xì)致、文明執(zhí)法、積極堅(jiān)決、顧全大局，力爭此次大面積征地拆遷工作的順利進(jìn)行。       1、在征地拆遷工作中特別注意維護(hù)社會穩(wěn)定。黨的十六大報告指出：完成改革和發(fā)展的繁重任務(wù)，必須保持長期和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。此次大面積的農(nóng)村集體土地征地拆遷工作，要充分認(rèn)識到實(shí)施農(nóng)民房屋拆遷的復(fù)雜性，各職能部門和相關(guān)單位都應(yīng)當(dāng)高度重視，積極疏導(dǎo)，穩(wěn)妥謹(jǐn)慎，鈍化矛盾，堅(jiān)決避免事件的發(fā)生。同時，要盡量避免不同權(quán)利主體之間巨大的利益差異，促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。       2、統(tǒng)一認(rèn)識，相互協(xié)調(diào)。農(nóng)村集體土地征地拆遷工作，涉及多個職能部門和單位，而各部門是否能夠統(tǒng)一認(rèn)識，相互協(xié)調(diào)，執(zhí)法水平如何等對于工作的順利開展，是十分重要的，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)大局觀，避免問題推諉，矛盾上交。       3、依法實(shí)施，文明執(zhí)法，加強(qiáng)監(jiān)督。農(nóng)村集體土地征地拆遷，必須堅(jiān)持從程序到實(shí)體，從手續(xù)到手段，都要依法實(shí)施。實(shí)施過程中，具體實(shí)施單位應(yīng)當(dāng)注意文明執(zhí)法，文明動遷，不能采取以暴制暴，以邪壓邪或其它不正當(dāng)手段；不能打著政府旗號，為有損于政府形象的行為，相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督管理。       4、排查摸底，掌握戶情，適時調(diào)整。做好先期調(diào)查工作，以便于制定總體動遷方案，特別是補(bǔ)償優(yōu)惠方案，并根據(jù)調(diào)查的情況，適時對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方案進(jìn)行調(diào)整。做好有號召力的重點(diǎn)人員的思想工作，如村干部、黨員、老干部等，使這類重點(diǎn)人員帶頭服從政府征地拆遷工作，達(dá)到以點(diǎn)帶面的效果。       （二）關(guān)于均衡各方利益，根本解決征地拆遷矛盾的建議       考慮到征地拆遷對農(nóng)民生活的重大影響，應(yīng)當(dāng)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)施開發(fā)經(jīng)營與保護(hù)群眾利益三方關(guān)系中尋找平衡點(diǎn)，并切實(shí)考慮群眾在征地拆遷后的生產(chǎn)、生活問題，這是解決征地拆遷矛盾的根本所在。在征地拆遷工作中表現(xiàn)出來的拆遷與被拆遷間的矛盾和問題，實(shí)質(zhì)是三方關(guān)系的矛盾，在國家法律、法規(guī)尚不配套健全，市政府相關(guān)文件規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)較低，滯后于現(xiàn)實(shí)的情況下，我區(qū)東部地區(qū)農(nóng)村集體土地征地拆遷工作，應(yīng)當(dāng)以與時俱進(jìn)的思想理念，制定適當(dāng)?shù)姆桨�，在不改變相關(guān)文件規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的前提下，靈活掌握，變通執(zhí)行，以適度提高補(bǔ)償數(shù)額或以其它方式，解決群眾實(shí)際困難。目前可能采取的方式主要有二種：一種是提高補(bǔ)償數(shù)額，如我區(qū)小營村征地拆遷的方式主要是通過拆分房屋面積，達(dá)到套用較高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法。另一種是根據(jù)拆遷戶的不同情況和要求，由開發(fā)單位提供部分較大幅度的優(yōu)惠價格的

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