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農(nóng)民建房中存在的問題及對(duì)策
農(nóng)民建房的現(xiàn)狀與特點(diǎn)蘭溪市城鎮(zhèn)化水平不高，大多數(shù)人口仍居住在農(nóng)村，全市農(nóng)村村民總戶數(shù)為25.14萬戶，居住人口為54.12萬人，約占全市總?cè)丝诘?2.5%。1992—2001年10年間的建房總戶數(shù)為26740戶，其中1996—2001年間的年均建房戶數(shù)為2990戶。2001年后，市政府出臺(tái)了相關(guān)政策，規(guī)定農(nóng)戶建房必須按照村莊建設(shè)規(guī)劃實(shí)施，全市年批準(zhǔn)建房戶驟減，由2001年的2900戶，2002年降至1300戶，2003年降至818戶。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)部分村莊已5-10年沒有批基建房了。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，全市目前農(nóng)村村民的建房率約3.25%，大部分村民仍然居住在舊房（多數(shù)是土木、磚木結(jié)構(gòu)）里，這種狀況仍將長(zhǎng)期存在。而“娶媳婦、建新房”是農(nóng)民一生中的兩件大事，農(nóng)村村民建房是歷代農(nóng)民孜孜追求的心愿，預(yù)計(jì)今后每年約有2至3千戶村民需要建房，更多的村民需要改善居住條件，建房矛盾十分突出�？傮w看，我市農(nóng)民建房呈出以下主要特點(diǎn)：
一、是零星分散、雜亂無序。
蘭溪市原有22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3個(gè)街道、646個(gè)行政村、2000多個(gè)自然村，農(nóng)民原來建房基本上沒有統(tǒng)一規(guī)劃，集中建設(shè)，選址多數(shù)選擇在自家的自留地、承包地或交通較為便利的村道兩側(cè)，絕大多數(shù)的農(nóng)民特別是山區(qū)農(nóng)民受土地和戶籍等多種政策制約，無法離開本土，在居住地建造房屋時(shí)常見縫插針，呈現(xiàn)出星羅棋布、分散雜亂的狀態(tài)。
二、是量大面廣。
全市農(nóng)村人口基數(shù)龐大，戶數(shù)多，資料數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積85241.5畝，占各類建設(shè)用地總量的61.37%，農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積分別是城市、建制鎮(zhèn)用地面積的7.16倍和17倍，因此量大面廣是農(nóng)村建房的一個(gè)顯著特點(diǎn)。
三、是隨意性強(qiáng)。
村民以前建房主要選擇在自留地、承包地或房前屋后的空閑地，由于房屋工程量少，施工難度不大，建造周期較短，以及用地審批困難和村民法制觀念淡薄的原因，村民一旦籌措了足夠資金，就擇日而動(dòng)，想蓋就蓋，帶有很強(qiáng)的隨意性。另外，村民在房前屋后隨意建蓋曬谷場(chǎng)、柴火房、豬舍、牛棚和廁所等生產(chǎn)、生活輔助設(shè)施，既占用了大量土地，又影響了村容環(huán)境和居住環(huán)境的美觀。
農(nóng)民建房中存在的問題
由于多方面原因，當(dāng)前農(nóng)民建房存在著許多急需解決的問題，主要有以下幾個(gè)方面：
一、 村莊建設(shè)規(guī)劃的編制和實(shí)施問題。
2001年，根據(jù)蘭溪市政府的要求，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村都著手編制村莊建設(shè)規(guī)劃。目前，全市有241行政村已編制完成，占全市行政村總數(shù)的37.3%，還有405個(gè)行政村規(guī)劃沒有編制完成，約占總數(shù)的62.7% 。建設(shè)規(guī)劃沒有完成的村莊，造成農(nóng)戶建房申請(qǐng)不予審批。有的村即便建設(shè)規(guī)劃編制已經(jīng)完成，由于多方面的原因，又存在實(shí)施困難的問題。
1、村莊建設(shè)規(guī)劃超前、滯后，與農(nóng)民當(dāng)前實(shí)際建房需求的矛盾。
目前的村莊建設(shè)規(guī)劃是至2020年的規(guī)劃，具有超前性、前瞻性，與農(nóng)民當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)承受能力、思想觀念總體水平形成一定差距。例如按新村規(guī)劃要求，幾個(gè)自然村要合并成一個(gè)中心村，農(nóng)戶建房規(guī)劃新址就與原承包田間產(chǎn)生了一定距離，遠(yuǎn)的達(dá)數(shù)十里，給原承包田的管理和使用帶來不便，造成很多農(nóng)民不愿在中心村規(guī)劃新址選址建房。
前幾年，村莊建設(shè)基本上沒有規(guī)劃，多數(shù)村民在經(jīng)濟(jì)條件許可的情況下都已批基建房，目前要求新建房的農(nóng)戶只占少數(shù)，新村建設(shè)規(guī)劃啟動(dòng)及舊村改造實(shí)施帶來一定難度。
還有的村，以前（如92年）編制的村莊規(guī)劃已不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的發(fā)展需要，如云山街道的毛竹園村，有6戶農(nóng)戶建房規(guī)劃新址碰到了47省道。
2、新村建設(shè)規(guī)劃啟動(dòng)地塊規(guī)劃與土地利用總規(guī)、農(nóng)村土地承包政策的矛盾。
經(jīng)過調(diào)查，約有50%的村莊建設(shè)規(guī)劃中的啟動(dòng)地塊在土地利用總體規(guī)劃中的用途為待置換用地或基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，只有在辦理過農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后方可投入使用，而農(nóng)轉(zhuǎn)用的審批手續(xù)少則幾個(gè)月，多則幾年，還不一定能辦下來（要等指標(biāo)允許），另一方面由于農(nóng)村30年不變的土地承包政策，新村規(guī)劃用地的調(diào)整、置換存在一定難度。
3、舊村改造實(shí)施困難。
目前從整體來看，農(nóng)村普遍存在空心村問題。99年以前在新的《土地管理法》實(shí)施以前，一戶多宅現(xiàn)象普遍，很多人家有老房又有新房，這些老屋大多是土木結(jié)構(gòu)的，由于年久失修及災(zāi)害等方面的原因，很多已成為破房、危房，無人居住，形成了名符其實(shí)的“空心村”。為合理、節(jié)約、珍惜及有效利用土地資源，空心村的整治，即舊村改造已迫在眉睫。按新的村莊建設(shè)規(guī)劃，新村的建設(shè)布局整齊有序，勢(shì)必打亂農(nóng)戶原有宅基劃分方式，但由于農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受能力及經(jīng)濟(jì)條件差距等原因，土地調(diào)整實(shí)施困難，舊村改造實(shí)施難度大。
二、建房審批手續(xù)繁瑣，時(shí)效較長(zhǎng)，審批收費(fèi)偏高。
目前農(nóng)民建房的正常審批程序，一般是農(nóng)民先打建房申請(qǐng)報(bào)告給村里，由村里統(tǒng)一送到鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、街道，再向國(guó)土資源部門領(lǐng)取農(nóng)戶建房審批表，而后又要先經(jīng)過規(guī)劃部門逐級(jí)審批，再經(jīng)國(guó)土資源管理部門審批，從建房用地申請(qǐng)到審批，少則幾個(gè)月，多則一兩年的時(shí)間，再加入有些村里、鄉(xiāng)政府及審批部門對(duì)建房審批主觀隨意性大，寬嚴(yán)無度，想批就批，不批就壓，造成多數(shù)村民對(duì)建房審批產(chǎn)生不滿。由于條件嚴(yán)，程序繁，時(shí)間長(zhǎng)，審批難，“托關(guān)系，走后門”現(xiàn)象屢見不鮮，違章建房也時(shí)有發(fā)生。
盡管目前國(guó)土管理部門對(duì)農(nóng)戶建房已采取了零收費(fèi)的政策，但農(nóng)戶建房仍需支付規(guī)劃部門的建筑結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)圖紙費(fèi)、白蟻防治費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用，約合700元/戶，部分農(nóng)民對(duì)此產(chǎn)生不滿，認(rèn)為建房審批收費(fèi)偏高。
三、違法建房現(xiàn)象多。
當(dāng)前，農(nóng)村普遍存在違章建房現(xiàn)象，尤其在城郊村、城中村，這種現(xiàn)象更加突出。其主要原因是農(nóng)民建房的隨意性以及建房審批過程中種種條件的限制。農(nóng)民違章建房突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是未批先建，又分為不批就建和邊批邊建兩種情況；二是少批多占；三是一戶多宅；四是擅自加層。
農(nóng)民建房中存在上述問題的原因
出現(xiàn)上述問題，主要有以下幾個(gè)方面的原因：
一、農(nóng)保率高。
蘭溪地區(qū)總農(nóng)保率為85.5%，在金華地區(qū)是較高的，如此高的農(nóng)保率，意味著建設(shè)用地指標(biāo)少，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的面積大，以官塘鄉(xiāng)為例，官塘鄉(xiāng)總農(nóng)保率為89.27%，其中上李村的農(nóng)保率高達(dá)99.71%，即除原有村莊為建設(shè)用地外，旁邊四周的田、山均為農(nóng)田保護(hù)區(qū)，而按《土地管理法》規(guī)定，基本農(nóng)田里是不允許建房的。
二、用地指標(biāo)緊張。
農(nóng)村人口在不斷增加，而土地是不可再生的資源，人多地少的矛盾原本就很突出，省、市下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)原本有限，再加之，建設(shè)用地指標(biāo)的劃撥傾向工業(yè)園區(qū)，下?lián)艿睫r(nóng)民建房的指標(biāo)就更少了，可謂是僧多粥少，供需矛盾十分突出。
三、農(nóng)村的土地承包政策與新村建設(shè)規(guī)劃啟動(dòng)的實(shí)施產(chǎn)生矛盾。
現(xiàn)階段農(nóng)村實(shí)行的是30年不變的土地承包政策，即農(nóng)戶對(duì)自己的承包田享有30年不變的投入、管理、使用和收益的權(quán)利，村民們大多對(duì)世代耕種的承包田地有著深厚的情感，還有的人已把耕種作為其賴以生存的重要謀生手段。把承包田地統(tǒng)籌安排用于新村建設(shè)，有的村民不愿意要調(diào)整、置換，還有的村民則漫天要價(jià)，新村建設(shè)規(guī)劃的啟動(dòng)實(shí)施困難。
四、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入較低且不均衡。
目前蘭溪市農(nóng)民人均收入普遍較低，上年為2752元，低于金華市農(nóng)村人均4506元的水平，且收入很不均衡，貧富差距較大。新村建設(shè)規(guī)劃的編制需較高設(shè)計(jì)費(fèi)用；在實(shí)施中過程中，土地的調(diào)整、置換需要支付數(shù)額較大的土地補(bǔ)償費(fèi)用，舊村改造也需大額的拆建費(fèi)用。不同層次的建房需求及新村規(guī)劃實(shí)施龐大的經(jīng)濟(jì)開支與農(nóng)民現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)能力產(chǎn)生差距，致使新村建設(shè)規(guī)劃難實(shí)施。
五、建設(shè)規(guī)劃部門與國(guó)土資源管理部門對(duì)待違法用地建房不同的處理方式。
在處理農(nóng)村村民違法占地建房的過程中，建設(shè)規(guī)劃部門因?yàn)轶w制方面的原因（如為解決單位財(cái)政來源問題）大多會(huì)給予罰款處理，但用地問題他們又無法給予解決，或者準(zhǔn)予辦理臨時(shí)用地許可證，又不符合農(nóng)民建房實(shí)際，而按照《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村村民非法占用土地建房是要予以拆除的，建設(shè)規(guī)劃部門與國(guó)土資源管理部門對(duì)農(nóng)村村民違法占地建房的處理矛盾導(dǎo)致了一些農(nóng)村尤其是城郊村、城中村建房秩序的混亂，不利于違章建房的徹底解決和預(yù)防。
六、農(nóng)民自身原因。
（一）、法制觀念淡薄，集體土地所有制和依法用地的觀念淡薄。
不少農(nóng)民存在著“誰耕種、誰所有”的觀念，土地集體所有制觀念單薄，認(rèn)為在自己的承包地、自留地上建房是自己的權(quán)利，還有的人私下將自己的承包田、自留地有償轉(zhuǎn)讓給他人建房農(nóng)。許多村民認(rèn)為，見建房用地審批太難，費(fèi)用太高，非法占地建房很多是以罰款，補(bǔ)辦手續(xù)了事，因此大量的非法占用土地和非法買賣土地現(xiàn)象就隨之發(fā)生。
（二）迷信思想作崇。
許多村民認(rèn)為祖遺房屋是風(fēng)水之源。建新房拆舊房會(huì)破壞自家風(fēng)水。影響“福、祿、壽”和“財(cái)、丁、貴”，由此，農(nóng)村大量存在“空心村”，還有的村民認(rèn)為規(guī)劃雖好，風(fēng)水不好或建房不屬吉利年，因而寧愿住舊房、不愿住新房。
農(nóng)民建房問題的解決對(duì)策及建議
解決農(nóng)民建房用地中存在的上述問題，要從以下幾個(gè)方面入手：
一、村莊建設(shè)規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接。
解決當(dāng)前的農(nóng)民建房問題，首先要解決村莊建設(shè)規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃的銜接問題。沒有編制規(guī)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要盡快組織實(shí)施，在編制過程中要進(jìn)一步細(xì)劃村莊建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容，對(duì)每一個(gè)村莊的建設(shè)用地（包括舊村整理區(qū)、新增建設(shè)用地區(qū)）進(jìn)行合理劃定。已編制好的，對(duì)不符合建房用地要求的，抓住機(jī)遇予以修遍，做好兩種規(guī)劃的銜接工作。
二、村莊建設(shè)規(guī)劃要與當(dāng)前農(nóng)民建房實(shí)際需求相結(jié)合。
村莊建設(shè)規(guī)劃的編制、修遍要符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的風(fēng)俗人情、傳統(tǒng)文化、風(fēng)俗習(xí)慣。例如300人以下的村莊不搞村莊規(guī)劃，農(nóng)戶建房被要求選址在新規(guī)劃的中心村上，但在偏遠(yuǎn)村及山區(qū)村，傳統(tǒng)的生活觀念、生活方式，農(nóng)民祖輩生活在賴以生存的承包田旁，如果要他們把新房建在離承包田很遠(yuǎn)的新村規(guī)劃點(diǎn)上，除打破傳統(tǒng)的生活觀念要外，也不便于農(nóng)田的管理、經(jīng)營(yíng)，造成農(nóng)戶不愿在規(guī)劃新址建房，建議考慮在農(nóng)村當(dāng)?shù)貙?shí)際的情況下，對(duì)現(xiàn)行的村莊規(guī)劃基數(shù)300人進(jìn)行論證和劃定。新村建設(shè)規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，可因地制宜采取逐布實(shí)施的政策。
三、著重解決新村建設(shè)規(guī)劃啟動(dòng)地塊的用地問題。
解決農(nóng)民建房矛盾，要著重解決新村建設(shè)規(guī)劃啟動(dòng)用地的指標(biāo)問題。要先對(duì)村莊新村建設(shè)規(guī)劃中啟動(dòng)地塊的用地面積、所需指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，要抓緊辦理該用地的地塊審批手續(xù)，解決好用地指標(biāo)問題。
四、解決好危房戶的建房難題。
在當(dāng)前農(nóng)村中，破房、危房現(xiàn)象普遍存在。原建在50~70年代的老房由于結(jié)構(gòu)缺陷（如土木結(jié)構(gòu)）、年久失修、天災(zāi)人禍等原因，現(xiàn)已成為破房、危房。而生活在危房的人群多數(shù)為原來經(jīng)濟(jì)條件窘破、建不起房的困難家庭，現(xiàn)在實(shí)施新村規(guī)劃，原拆原建基本上不予批準(zhǔn)，采取特殊政策（如可允許原拆原建一至兩層的臨時(shí)建筑等），特事特辦，妥善解決危房戶的建房問題，成為當(dāng)務(wù)之急。
五、政府對(duì)農(nóng)村的舊村改造項(xiàng)目給予扶持政策
當(dāng)前空心村問題普遍存在，舊村改造是緩解用地指標(biāo)緊張，提高土地利用率的最佳方式，但由于普遍存在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)整體承受能力有限，拆遷費(fèi)用過高，土地調(diào)整困難等多方面的因素，造成舊村改造啟動(dòng)困難，政府應(yīng)該對(duì)舊村改造采取相應(yīng)的扶持優(yōu)惠政策，如發(fā)放拆遷補(bǔ)貼，出臺(tái)集體土地的流轉(zhuǎn)、出讓等相關(guān)政策，減輕農(nóng)民拆遷壓力，提高農(nóng)民拆舊建新積極性。
六、簡(jiǎn)化建房審批手續(xù)，嚴(yán)格建房審批條件，適當(dāng)調(diào)整農(nóng)民建房收費(fèi)。
在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要大力推廣土地、規(guī)劃聯(lián)合辦公的建房審批中心，建立定日?qǐng)?bào)請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)審批制度，縮短建房審批流轉(zhuǎn)，提高效率，提高審批的透明度。在建房審批過程中要嚴(yán)格建房審批條件，嚴(yán)格執(zhí)行一戶一宅制度、拆舊建新制度，把好審批關(guān)。另外，建議將涉及農(nóng)民建房審批的一些較高的費(fèi)用如村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)費(fèi)、房屋建筑圖紙?jiān)O(shè)計(jì)等費(fèi)用進(jìn)行合理下調(diào)，以減輕農(nóng)民建房負(fù)擔(dān)。
七、加大政策宣傳力度。
要深入農(nóng)村廣泛進(jìn)行有關(guān)政策的宣傳工作。大力宣傳村莊建設(shè)規(guī)劃的實(shí)施給農(nóng)民、集體、國(guó)家?guī)淼暮锰幒蛯?shí)惠。讓農(nóng)民了解規(guī)劃的實(shí)施對(duì)于集約利用土地、提高基礎(chǔ)設(shè)施的共享性、改變農(nóng)村陳舊、落后的面貌具有的重大意義，使新村建設(shè)規(guī)劃深入人心。另外，要大力進(jìn)行《土地管理法》、《房屋建設(shè)管理法》等法律、法規(guī)的宣傳，加強(qiáng)農(nóng)民法制觀念，預(yù)防和制止違章建房現(xiàn)象。
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