加快城管體制改革 實施城市長效管理

   
   **市市容管理局 **市城市管理行政執(zhí)法局
       江澤民同志在十六大報告中指出：“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領導和支持人民當家作主，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，維護和實現(xiàn)人民群眾的根本利益�！苯沂玖宋覀儓�(zhí)政黨依法治國的本質(zhì)和基本途徑，也為政府依法行政指明了方向。由此我們可以聯(lián)想到今年4月下旬，非典疫情突襲**，為了有效控制傳染源，切斷傳播途徑，引導人們擯棄不良陋習，崇尚文明生活，我局根據(jù)**市民的要求和市容管理工作的需要，提請市政府報請市人大修改《**市環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，將隨地吐痰的最高處罰數(shù)額從10元提高到200元，有效地遏制人們的隨地吐痰現(xiàn)象。這是一個實施行政處罰的成功實例，它表明人民政府必須高效率地進行行政執(zhí)法，這是支持人民當家作主和依法治國的具體要求。
       一、我市城市管理現(xiàn)狀及問題分析
   近幾年來，在市委市政府的正確領導下，**的城市建設和管理有了超常規(guī)、跨越式的突破和發(fā)展，一批重大基礎設施相繼建成，城市功能日趨完善，承載能力不斷增強，投資環(huán)境更為優(yōu)化；基本建成了“兩級政府，三級管理、四級網(wǎng)絡”的城市管理框架，進行了相對集中城市處罰權的試點。城市容貌根本改觀，大大促進經(jīng)濟建設和社會事業(yè)的快速發(fā)展。但由于**目前的城市管理體制基本上沿襲了多年計劃經(jīng)濟所形成的舊的管理模式，改革以前，政府管了大量不該管，管不了也管不好的事。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制建設的發(fā)展，政府行政管理和行政執(zhí)法方面存在的體制不順、高成本、低效率等問題日益暴露出來。現(xiàn)行城市管理體制日益暴露的弊端主要反映在以下幾個方面：
       1、行政管理的錯位、缺位、越位。一是政府職能錯位，長期以來，市容管理部門從事了大量的具體的、直接的、微觀的事務工作，既 “掌舵”又“劃槳”。二是基層管理缺位。區(qū)、街道市容管理職能嚴重缺位。區(qū)級職能部門把任務層層分解落實到街道，街道又分解到居委會，而居委會由于人員、經(jīng)費等原因只能窮于應付�；鶎印肮芨刹环帧保�管理職能無從體現(xiàn)。三是執(zhí)法隊伍管了一些本不屬于其管理范圍的事務。
       2、行政管理體制不順。一是法律強調(diào)“條條”管理，導致隊伍龐大。法律法規(guī)所確立的各種類型的執(zhí)法行為都指定由一個具體的政府部門來實施，諸如行政許可、行政處罰等都由一個個具體的政府部門來適用，從而導致實施一部法律、法規(guī)就要新設置一支執(zhí)法隊伍，結果造成執(zhí)法隊伍的迅速膨脹。二是存在著行政執(zhí)法力量分散到眾多的行政執(zhí)法部門，每個部門都感到執(zhí)法力量單薄，“看的見的管不著，管的著的看不見”，難以形成有效的社會監(jiān)控體系，無法進行有效的日常管理，執(zhí)法隊伍形同游擊隊的現(xiàn)象。三是建設管理脫節(jié)。由于在城市規(guī)劃建設過程中，沒有充分統(tǒng)籌考慮事后管理，同時，由于對城市管理中出現(xiàn)的問題缺少分析、溝通和反饋，出現(xiàn)了“后遺癥”。
       3、行政管理投入不足。城市不斷擴張，城市管理任務也日趨加重，而管理經(jīng)費投入原本就先天不足，又未能與建設投入保持同步增長，因此更是捉襟見肘（市容環(huán)衛(wèi)經(jīng)費增長率應與GDP增長率基本一致）。其關鍵問題一方面是政府財力支撐不夠，市區(qū)財政在城管資金上職責劃分不清，城管投入覆蓋不全，產(chǎn)生如街道、居委會定位于城市管理基層組織，而經(jīng)費要靠自身創(chuàng)收解決，街巷維修經(jīng)費無來源，市容維護沒有固定、長期的資金來源等一系列問題；另一方面在投融資機制不活，“等、靠、要”思想觀念沒有徹底轉變，維護資金投入方式仍然是養(yǎng)人為主，導致管理成本居高不下。
   要解決上述問題，實現(xiàn)城市的長效管理，不僅需要強化日常管理工作，更需要尋找造成上述問題的根源。此問題的根源應在于現(xiàn)行行政管理體制和現(xiàn)行的相應立法問題。要解決這一問題，不僅需要從機制方面探索有效管理的辦法，而且需要從制度方面祛除問題產(chǎn)生的條件。而有效利用法律規(guī)范的效力規(guī)則，通過制訂一部法律、法規(guī)甚至是地方性政府規(guī)章來解決現(xiàn)行立法中存在的行政執(zhí)法體制問題則是一個有效的辦法。同時建立符合市場經(jīng)濟規(guī)律的現(xiàn)代化城市管理體制，創(chuàng)新管理機制則是真正實現(xiàn)長效管理的有效途徑。
   　　二、城市管理體制的改革思路
       **市目前體制是市容環(huán)衛(wèi)的整合，同時，進行行政處罰權相對集中的試點。由于目前城市建設正處于基本建設高潮迭起，環(huán)境建設和生態(tài)建設同步發(fā)展的特定時期，而城市政府職能定位尚未轉變到位，因此，**市現(xiàn)有的城市管理體制在轉變政府職能方面相對合理，但在城市管理運作機制有待進一步調(diào)整和改善。
       為適應現(xiàn)代化城市管理要求，[找材料 到大-秘-書-網(wǎng)-www.da mishu.com-網(wǎng)上服務最好的文秘資料站點]在未來三五年內(nèi)，**市城市管理發(fā)展目標是：從以專項治理調(diào)整到針對城市問題產(chǎn)生根源的重點綜合治理；管理手段從目前以行政手段為主導調(diào)整為行政、經(jīng)濟和法律手段并用；城市管理主體將由單一的政府管理調(diào)整為政府與社會共同治理。
       借鑒發(fā)達國家公共治理變革經(jīng)驗和先進城市的城市管理經(jīng)驗，參照國內(nèi)深圳、杭州等先進城市管理體制模式，**的城市政府管理體制應依照決策、管理、執(zhí)法、監(jiān)督分離的原則進行改革，橫向精簡部門，實行綜合管理，縱向減少層級，實行權力下放，以提高城市政府運作效率和綜合整合問題的能力，具體思路是：
       理順職能機構的權限劃分與相互關系，建立統(tǒng)一領導與分級負責相銜接，條條管理與塊塊管理相結合，綜合管理與專業(yè)管理相補充的網(wǎng)絡型組織管理機構。一是始終圍繞著如何深化城市管理體制改革，精簡機構，強化職能，建立“統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有序、高效”的城市管理運行機制這一思路，開展相對集中行政處罰權試點工作，消除現(xiàn)行行政執(zhí)法體制的弊端，理順城市管理執(zhí)法體制，從根源上解決城市管理執(zhí)法中存在的問題。二是強化屬地管理功能。重點是強化社區(qū)建設和管理。在堅持集中統(tǒng)一的前提下，通過合理調(diào)整市區(qū)分塊，理順條塊關系，將城市管理重心下移，下放事權、財權，突出塊塊管理作用，實施綜合管理。三是完善城市基層管理制度，重新確立街道、居委會城市管理中的基礎地位，強化其城市管理的職能。實現(xiàn)街道居委會的工作中心由經(jīng)濟創(chuàng)收向社區(qū)管理轉變。四是建立政府、社會共同治理構架，實現(xiàn)責任共擔和利益共享。
       三、完善城市管理的思考
       未來五年，將是**市富民強市，加快發(fā)展，實現(xiàn)“兩個率先”的關鍵時期。市委市政府提出的創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市，環(huán)保模范城市，人居環(huán)境優(yōu)良城市目標的推進和實現(xiàn)，對城市管理提出了更高的標準和要求。為此，在**市現(xiàn)有城市管理體制條件下，致力建立高效、合理、動態(tài)發(fā)展的城市長效管理機制，成為當前工作的首要。具體有如下：
       1、進一步推進相對集中行政處罰權工作，促進城市管理行政執(zhí)法體制改革。
   　　國務院于2002年作出了《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發(fā)［2002］17號），根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，決定授權省、自治區(qū)、直轄市人民政府在行政區(qū)域內(nèi)有計劃、有步驟地開展相對集中行政處罰權工作。從此，相對集中行政處罰權工作即將全面鋪開。從**實施相對集中行政處罰權工作的現(xiàn)狀和走向看，需要在工作中逐步解決問題。一是彌補立法滯后的不足。在綜合執(zhí)法的實施中就出現(xiàn)了執(zhí)法依據(jù)分量不足的問題：現(xiàn)在城市管理綜合執(zhí)法組織行使行政處罰權的依據(jù)主要是國務院法制辦關于開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作的復函、文件及地方政府為界定綜合執(zhí)法組織的職責所發(fā)布的文件。而現(xiàn)行的有關城市管理方面的單項法律法規(guī)如《城市規(guī)劃法》、《環(huán)境保護法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《城市道路管理條例》等關于行政處罰的實施主體的規(guī)定基本上都是各專業(yè)行政主管部門。因此綜合執(zhí)法組織實施行政處罰行為，在執(zhí)法依據(jù)方面顯得分量不足，并容易與現(xiàn)行的法律法規(guī)發(fā)生沖突。所以立法機關應盡快制定統(tǒng)一的《城市管理法》，確立城市管理綜合執(zhí)法的體制，對綜合執(zhí)法組織的法律地位、職責、權限、人員編制、組織管理等做出法律上的規(guī)定，為綜合執(zhí)法組織的依法行政奠定基礎。二是處理好綜合執(zhí)法與專項執(zhí)法的關系。相對集中行政處罰權涉及面廣，情況錯綜復雜，在城市管理中，往往是處罰連著管理，管理缺不了處罰。綜合執(zhí)法組織究竟應當集中行使哪些行政處罰權，綜合到什么程度，哪些事項應當由專業(yè)執(zhí)法組織去處理，對這些問題目前尚缺乏明確的界定。試點城市的具體做法也存在著一定的差異。例如，對于環(huán)保方面的行政處罰權，**等一些城市沒有納入綜合執(zhí)法的范疇，而有的試點城市已它納入了。顯然目前各試點城市綜合執(zhí)法組織的權力范圍是不一樣的，這一問題處理不好可能會產(chǎn)生新的混亂。解決此問題關鍵在于正確處理綜合執(zhí)法與專項執(zhí)法的關系，合理劃分兩者的執(zhí)法范圍。根據(jù)城市管理的特點，綜合執(zhí)法的內(nèi)容可以先行集中在日常的、案情簡單、能直接判斷不需要進行更進一步技術檢查或技術鑒定的、大量的違法、違章行為。而對于那些專業(yè)性、技術性強的違法案件如環(huán)保案件可以由專業(yè)執(zhí)法部門暫時保留處罰權。三是大力加強綜合執(zhí)法的隊伍建設。綜合執(zhí)法隊伍肩負著艱巨的任務，但是長期以來，執(zhí)法隊伍人員少、力量單薄一直影響著執(zhí)法質(zhì)量和效果。應當從綜合執(zhí)法工作的實際需要出發(fā)，綜合考慮執(zhí)法工作的任務量、工作難度、管轄范圍和人口數(shù)量等因素合理配足力量，確保基本經(jīng)費和必要的投入，保證真正實現(xiàn)全方位、正規(guī)化、經(jīng)�；�的長效管理。綜合執(zhí)法隊伍是一支年輕的隊伍，必須加強基本素質(zhì)建設，應當納入公務員序列，按照國家公務員的統(tǒng)一要求，加強管理和教育、培訓。同時還需要作好宣傳工作，讓人民群眾了解綜合執(zhí)法工作，打造綜合執(zhí)法隊伍的社會形象。
   　　2、建立相應的機制，著力城市的長效管理。一是進一步完善責任機制，制定科學規(guī)范的考核標準和實施細則，加強層級考核。對責任人要實行業(yè)績考核和經(jīng)濟掛鉤。二是在管理和作業(yè)上引入市場機制。城市管理也要樹立“經(jīng)營城市”的觀念，用好用活城市資源，逐步推行作業(yè)市場化運作。三是建立科技創(chuàng)新的機制。通過科學合理規(guī)劃，建立快速準確的信息反饋機制，并將信息技術、遙感技術、系統(tǒng)科學、行為科學等先進科學技術手段運用于城市環(huán)境管理中。四是建立公眾參與、社會監(jiān)督機制。擴大公眾參與、社會監(jiān)督面。建立和健全人大代表、政協(xié)委員聯(lián)席制和接待日制度，發(fā)揮政府專家顧問團的作用，健全和完善與市民代表溝通的機制，定期聽取市民對城市管理的意見，完善“城管110熱線”和城市管理群眾呼聲信息服務系統(tǒng)，建立健全有人大代表、政協(xié)委員及社會各界人士參加的監(jiān)督員隊伍。2003年邀請市民1000名，參予“紅黑榜”評選，每月在新聞媒體公布。五是建立創(chuàng)新投入機制。實施城市長效管理，充足、穩(wěn)定的資金投入是必要的保證。建立健全資金投入的保障機制、拓寬投融資體制。六是建立市容環(huán)境衛(wèi)生人才培養(yǎng)和引入機制。七是加強人才培養(yǎng)，建立人才培養(yǎng)機制、引進人才機制和人才選拔機制，增強各類人才的科技創(chuàng)新能力，提高城市管理工作的科技含量與科技水平。八是建立依法管理的機制。建立“依法管理機制”，注重執(zhí)法時序，調(diào)整執(zhí)法重點。
   

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