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城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營市場化問題調(diào)研報告
由國家環(huán)保總局政研中心撰寫的這份報告，總結(jié)了我國城市污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)與運營市場化實踐中存在的公有公營、公有民營、用戶和社區(qū)自助（分散處理）三種主要模式及其優(yōu)勢與風(fēng)險特點。從認(rèn)識、政策和管理體制方面，分析了影響市場化進(jìn)程的五大問題：對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中政府與市場關(guān)系問題的認(rèn)識上存在偏差；現(xiàn)有的市場化政策環(huán)境還不能滿足形勢發(fā)展的需要；地方政府應(yīng)用市場化模式的能力不足，沒有明確的監(jiān)管和服務(wù)體制；改革現(xiàn)有體制面臨特殊困難；垃圾處理市場化過程中的監(jiān)管和服務(wù)問題等。報告提出四點對策建議：（1）在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營中，要正確處理好政府與市場的關(guān)系；（2）東部地區(qū)可以全面推進(jìn)城市污水和垃圾處理市場化，西部地區(qū)要有重點、有步驟地逐步推進(jìn)；（3）加強和完善市場化政策；（4）提高地方政府實行市場化的能力，建立監(jiān)管服務(wù)體制。本版從本期起，將連載這份報告。
一、調(diào)研的背景與目的
快速城市化和滯后的處理設(shè)施，使得我國城市生活污水和垃圾污染問題突出。
改革開放以來，我國城市化也進(jìn)入快速發(fā)展時期，城市數(shù)量由1978年的193個增加到2001年的664個，城鎮(zhèn)人口由17，245萬人增加到48，064萬人。上世紀(jì)90年代后，我國城市化速度進(jìn)一步加快，目前城市化水平達(dá)到37％左右。城市數(shù)量與規(guī)模的迅速增加與擴張，帶來了嚴(yán)重的城市生活污水和垃圾污染問題。近10年來，我國城市生活污水排放量每年以5％的速度遞增，在1999年首次超過工業(yè)污水排放量，2001年城市生活污水排放量221億噸，占全國污水排放總量的53.2％。同樣，城市生活垃圾產(chǎn)生量近年來以5～8％的速度增加，2001年全國城市生活垃圾產(chǎn)生量達(dá)到1.34億噸。
與此同時，我國城市生活污水和垃圾處理設(shè)施嚴(yán)重滯后和不足。到2001年底，全國城市污水處理廠452座，排水管道約15.8萬公里，城市污水處理率僅為36.5％，其中生活污水二級處理率大約只有百分之十幾。大量的生活污水未經(jīng)處理直接排入城市河道，導(dǎo)致約63％的城市河段受到中度或嚴(yán)重污染。全國生活垃圾處理廠（場）740座，垃圾處理率58.2％，無害化處理率約10％左右。大量未經(jīng)處理的垃圾，不僅占用了全國大約5萬公頃土地，而且造成了嚴(yán)重的土壤、水體和大氣污染以及疾病的傳播。
設(shè)施短缺和處理效果不好的主要原因是資金不足和運營效率不高，它直接影響到“十五”環(huán)保計劃目標(biāo)的實現(xiàn)，解決問題的關(guān)鍵是充分利用社會資本和實行市場化。
從“九五”開始，城市生活污水和垃圾污染治理逐漸成為我國環(huán)境保護(hù)工作的重點領(lǐng)域。國務(wù)院批準(zhǔn)的“十五”環(huán)保計劃要求，到2005年，城市生活污水集中處理率要達(dá)到45％，50萬人口以上的城市要達(dá)到60％；新增城市垃圾無害化處理能力15萬噸／日。資料表明，要完成污水集中處理目標(biāo)，全國需要新建1000多座污水處理廠，新增處理能力2600萬噸／日，總投資達(dá)千億元。實現(xiàn)垃圾處理計劃目標(biāo)，約需投入450億元。
在城市污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)與運營中，我國遇到了資金不足和效率不高兩個嚴(yán)重問題，它是造成我國相關(guān)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后和處理效果不好的關(guān)鍵原因，直接影響到我國能否實現(xiàn)“十五”環(huán)保計劃目標(biāo)。這兩個問題的具體表現(xiàn)是，政府沒有足夠的資金建設(shè)設(shè)施，建成了又沒有充足資金來維持設(shè)施正常運行，同時，污水處理設(shè)施與管網(wǎng)不配套也造成不少設(shè)施閑置和浪費；同時，由于運營體制與機制上的原因，不少運行中的設(shè)施，并未發(fā)揮出設(shè)施所設(shè)計的處理能力、效率和質(zhì)量。
河南省是我國淮河流域污染治理的重點省份之一，2000年污水排放量占流域污水排放總量的24％，但是目前已經(jīng)建成的城市污水處理廠普遍面臨“斷糧”之憂。在一些地方，各級政府耗巨資建成的污水處理廠半停半開甚至閑置，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，地方財政也為之背上了沉重的包袱。如投資1.05億元，2001年6月建成并開始試運行的焦作污水處理廠，因為資金困難，從當(dāng)年10月起便一直停運到現(xiàn)在。污水廠累計拖欠10余家單位的工程款1300多萬元，債主天天登門要賬，廠長無法正常上班。廠子設(shè)計處理規(guī)模10萬噸，因為管網(wǎng)不配套，現(xiàn)在每天只能收5～6萬噸污水，年運行成本700萬元左右。因拖欠水電費，多次接到停電通知，甚至一度被停水。職工為了維持生計，在巨大的二次沉淀池里養(yǎng)了4000多尾魚，在氧化溝旁種上了香菜、蘿卜等蔬菜。
類似現(xiàn)象在河南的禹州市和長葛市等地同樣存在，即便是正在運行的商丘市、安陽市和平頂山市污水處理廠，也都面臨著還貸壓力大、運營資金不足等問題。
要解決這兩個問題，必須打破政府建設(shè)政府運營的傳統(tǒng)模式，充分利用社會資本，建立多元投資主體模式，實行建設(shè)與運營的產(chǎn)業(yè)化和市場化。溫家寶副總理在2001年的太湖水污染防治第三次工作會議上指出，要鼓勵和支持各類社會資金投入水污染防治，推進(jìn)污染治理的企業(yè)化、市場化、產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。
1997年6月，財政部、國家計委、建設(shè)部和國家環(huán)�？偩致�(lián)合發(fā)布了《關(guān)于淮河流域城市污水處理收費試點有關(guān)問題的通知》。之后，東部一些城市開始著手探索城市污水處理市場化道路。隨著污水和垃圾收費、水價改革、城市污水和垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等方面的國家指導(dǎo)政策的陸續(xù)頒布，不少城市的污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)與運營市場化實踐取得了重要進(jìn)展，為推進(jìn)全國的市場化發(fā)展，發(fā)現(xiàn)了問題，積累了經(jīng)驗，找出了對策。
在這一背景下，國家環(huán)�？偩终兄行挠�2002年5月份先后在北京、上海、浙江、福建、江蘇和廣東等省市，開展了城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施（污水和垃圾處理）建設(shè)與運營市場化調(diào)研。調(diào)研的目的是，了解和掌握我國主要省市開展市場化實踐的實際進(jìn)程，在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，總結(jié)我國正在實踐的市場化模式，分析制約市場化發(fā)展的主要政策問題，提出相應(yīng)對策。 二、城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營市場化模式及特點
根據(jù)私人部門（在我國主要是指民營企業(yè)）的參與程度，國際上將城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場化做法分為四種模式：公有公營、公有私（民）營、私有私營、用戶和社區(qū)自助模式（相當(dāng)于我國的市場化分散處理模式）。目前，在我國東部地區(qū)，除了上海有一個正在準(zhǔn)備中的垃圾處理私有私營項目（BOO項目：建設(shè)－運營－所有）外，其他三種模式均有較成功的實踐案例。
�。ㄒ唬┕泄珷I模式
公有公營模式主要是指由政府投資建設(shè)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，設(shè)施運營由公有企業(yè)（包括國有、地方和集體企業(yè)）實施企業(yè)化管理，也可以通過服務(wù)合同或管理合同形式允許民營企業(yè)準(zhǔn)入設(shè)施的運營。
1.事業(yè)單位改制，企業(yè)化運營
在城市污水和垃圾處理設(shè)施事業(yè)單位運營改制方面，北京和上海先行了一步，創(chuàng)出了新的模式，積累了進(jìn)一步深化改革的經(jīng)驗。2001年，北京市將市政管理委員會所屬四個污水處理廠和城市排水設(shè)施，改制重組為北京市城市排水集團(tuán)有限責(zé)任公司；將原有市環(huán)衛(wèi)局所屬的有關(guān)垃圾處理事業(yè)單位，轉(zhuǎn)制重組為四個國有獨資公司。改制后的運營體制，按照企業(yè)化方式管理。
北京市的污水處理廠原來由市政管理委員會下屬的排水公司運營管理。目前，北京市已經(jīng)完成了污水運營體制的改革工作。在城市排水公司的基礎(chǔ)上，整合高碑店、酒仙橋、方莊和北小河等四個市屬污水處理廠和城市排水設(shè)施，改制重組為北京市城市排水集團(tuán)有限責(zé)任公司。市政府授予該公司對市屬四個污水處理廠和城市排水管網(wǎng)、泵站等國有資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)，并要求改制后的公司隨著污水收費價格調(diào)整和機制理順，按照市場化的原則自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、滾動發(fā)展。在垃圾運營體制上，北京市以垃圾處理廠和清潔車輛廠為基礎(chǔ)，把原有市環(huán)衛(wèi)局所屬的事業(yè)單位轉(zhuǎn)制重組為四個國有獨資公司。市屬環(huán)衛(wèi)專業(yè)公司的資金撥付方式由按事業(yè)單位撥款改為按實際成本核算，以合同的方式撥付，推動了環(huán)衛(wèi)行業(yè)產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化和市場化的進(jìn)程。
上海市將原來的排水公司重組為一個管理公司和三個運營公司，將投資、建設(shè)、運營、管理“四分開”。實際上，事業(yè)單位改制后的形式，可以是國有企業(yè)，也可以是公私合營的股份制企業(yè)。
與傳統(tǒng)的事業(yè)單位運營體制相比，企業(yè)化改制是通過引進(jìn)市場管理機制來降低設(shè)施運營成本，提高運營效率，減輕政府運營的財政負(fù)擔(dān)，并且有利于改善服務(wù)質(zhì)量。通過改制，上海市12家污水處理廠的日處理量增加了3萬噸。但是應(yīng)該看到，改制并不能減輕政府在籌措設(shè)施建設(shè)資金方面的壓力。
與其他市場化模式相比，企業(yè)化改制是一種較穩(wěn)妥和漸進(jìn)的市場化方式。在我國城市污水和垃圾處理設(shè)施由事業(yè)單位運營體制一統(tǒng)天下的情況下，企業(yè)化改制應(yīng)成為我國推進(jìn)市場化的突破口和主要任務(wù)。對于這一點，國家計委、建設(shè)部和國家環(huán)�？偩钟�2002年9月共同發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出：“現(xiàn)有從事城市污水、垃圾處理運營的事業(yè)單位，要在清產(chǎn)核資、明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，按《公司法》改制成獨立的企業(yè)法人。暫不具備改制條件的，可采用目標(biāo)管理的方式，與政府部門簽訂委托經(jīng)營合同，提供污水、垃圾處理的經(jīng)營業(yè)務(wù)�！�
2.管理合同
根據(jù)國際上的做法，在公有公營模式下，還可以采取管理合同和服務(wù)合同形式讓民營企業(yè)參與設(shè)施的運營。服務(wù)合同是指為了降低運營成本，或從民營企業(yè)獲得一些特殊的技術(shù)和經(jīng)驗，將設(shè)施運營中的某一部分承包給民營企業(yè)。管理合同是指為了增加企業(yè)對設(shè)施管理的自主性，減少政府對日常管理的干預(yù)，將整個設(shè)施運營的所有管理責(zé)任委托給民營企業(yè)。2001年，深圳市將龍?zhí)锖蜕程镂鬯幚韽S以管理合同方式承包給民營企業(yè)運營后，估計政府每年可以節(jié)省120多萬元的財政開支，運營成本降低20％左右。
深圳市龍?zhí)锖蜕程镂鬯幚韽S由市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府聯(lián)合投資興建。龍?zhí)镂鬯幚韽S總規(guī)模為6萬噸／日，總投資2850萬元；沙田污水處理廠總規(guī)模為5000噸／日，總投資880萬元。
為了減輕政府在運營維護(hù)方面的負(fù)擔(dān)，提高管理效率，引進(jìn)科學(xué)和先進(jìn)的管理模式，市、區(qū)政府授權(quán)坑梓鎮(zhèn)政府把兩座污水處理廠的運營管理推向市場，選擇一個企業(yè)化、專業(yè)化、規(guī)范化的運營隊伍來經(jīng)營管理污水處理廠。通過在全國范圍內(nèi)公開招標(biāo)，最終選擇了以深圳市碧云天環(huán)保公司和安徽國禎環(huán)保公司組成的強強聯(lián)合體，作為龍?zhí)锖蜕程镂鬯幚韽S的運營承包方，承包期為15年。據(jù)估算，原來兩座污水處理廠每月的運營維護(hù)費用約為50多萬元，實行市場化后，每月只需付給運營承包企業(yè)40萬元，政府一年就可以節(jié)省120多萬元，大大地減輕了政府的財政壓力。而承包企業(yè)認(rèn)為，只要通過改進(jìn)工藝和管理創(chuàng)新，仍有盈利空間。
管理合同模式下的運營主體是純粹的民營企業(yè)，在提高效率和服務(wù)質(zhì)量方面有較充分的市場體制與機制保障。另外，由于運營期間的支出和從政府取得的服務(wù)費相對穩(wěn)定，管理合同模式對于民營企業(yè)的經(jīng)濟風(fēng)險較小，但收益率也相對較低。同樣，管理合同模式仍然無法解決政府建設(shè)資金短缺的難題。
我國城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營市場化問題調(diào)研報告（之二）
2003-02-14 國家環(huán)�？偩汁h(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心
（接上期）
3.供排水“一體化”模式
在城市污水處理企業(yè)化改制過程中，上海和深圳等地還探索出了供排水“一體化”模式，將原屬事業(yè)單位的污水處理廠與屬企業(yè)性質(zhì)的自來水公司合并，形成一個企業(yè)集團(tuán)，同時經(jīng)營供水和污水處理業(yè)務(wù)。
2001年12月28日，由深圳自來水集團(tuán)牽頭組建的全國首家大型水務(wù)集團(tuán)成立。原屬市城管辦管轄的濱河、羅芳、南山污水處理廠及整個排水管網(wǎng)整體并入自來水集團(tuán)，新成立的深圳市水務(wù)（集團(tuán)）有限公司“身價”達(dá)到了60億元人民幣。2001年，深圳自來水集團(tuán)實現(xiàn)供水銷售收入6.76億元，利潤0.87億元。市污水處理系統(tǒng)日處理能力為125萬噸，雖能滿足全市污水處理需要，但按照深圳市現(xiàn)行污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)（企業(yè)0.4元／噸、家庭0.27元／噸），年運行資金缺口達(dá)7000萬元。因此，為取“長”補“短”，深圳市決定實施供排水一體化改革，由自來水廠吸收污水處理廠業(yè)務(wù)。同時，擴大規(guī)模后的深圳水務(wù)集團(tuán)，將逐步通過減持國有股，引進(jìn)民營投資者，使供排水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理與運營逐步實現(xiàn)市場化，走上良性循環(huán)的軌道，力爭用5～10年時間建設(shè)成為一個服務(wù)良好、管理科學(xué)、有能力參與國際競爭和跨區(qū)域經(jīng)營的現(xiàn)代化水務(wù)企業(yè)集團(tuán)。
從供排水“一體化”模式的制度安排上看，它有三個顯著的優(yōu)點。
第一，“回報扶貧”。用供水行業(yè)較高的投資回報，補貼污水處理項目的不足。
第二，“技術(shù)和管理扶弱”。我國供水行業(yè)發(fā)展已具有了較長歷史，在水處理技術(shù)和管理經(jīng)驗方面都較污水處理行業(yè)有優(yōu)勢，二者合并后，有助于提高污水處理行業(yè)的技術(shù)和管理水平。
第三，解決污水處理融資的企業(yè)法人主體問題。傳統(tǒng)運營體制中的事業(yè)單位是不允許向社會融通污水處理資金的，改制合并后的企業(yè)就可以解決這一問題。同時，由于有供水業(yè)務(wù)做保障，“一體化”后的企業(yè)具有較高的融資信譽和融資能力。
從以上特點看，除了企業(yè)化改制中可以采用供排水“一體化”模式外，它也非常適宜或更適宜應(yīng)用于BOT運作方式。這是因為打捆后的項目對民營企業(yè)更具投資吸引力，同時，如果沒有特殊政策或行政干預(yù)，具有回報和技術(shù)及管理優(yōu)勢的供水企業(yè)，并不見得愿意背“污水處理這個包袱”。
所以，在供排水“一體化”實踐中要避免形式上的“一體化”改制，例如，通過行政手段強行撮合，搞“拉郎配”式的機械組合，“一體化”改制后的供水業(yè)務(wù)按照市場化方式經(jīng)營，但污水處理仍沿用過去的經(jīng)營方式，單獨核算，運營的資金缺口全部仍由政府補貼，也就是說，雖然供排水業(yè)務(wù)在形式上合在了一起，但仍按兩種機制運行，并沒有從根本上實行市場化，沒有充分發(fā)揮“一體化”模式的優(yōu)勢。因此，未來供排水“一體化”應(yīng)遵循市場規(guī)則，通過市場作用實行結(jié)合，避免以行政手段強行改制。
�。ǘ┕兴剑瘢I模式
公有私（民）營模式是較徹底的市場化運營環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的模式。通過租賃或授權(quán)合同方式，政府將公有的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運營和進(jìn)行新投資的責(zé)任轉(zhuǎn)讓給民營企業(yè)，所有設(shè)施運營的投資、管理、贏利和商業(yè)風(fēng)險都屬于民營企業(yè)。其典型應(yīng)用模式是ROT（改造－運營－移交）和TOT（轉(zhuǎn)讓－運營－移交）。隨著實踐的發(fā)展，公有私營模式衍生出BOT（建設(shè)－運營－移交）方式，即設(shè)施的建設(shè)也由民營部門投資，但合同期滿后，政府對設(shè)施擁有所有權(quán)，或者說政府擁有設(shè)施的最終所有權(quán)。與公有公營模式相比，公有私（民）營模式具有使運營效率更高、服務(wù)質(zhì)量更好的制度基礎(chǔ)。
我國東部地區(qū)在城市污水和垃圾處理市場化實踐過程中，出現(xiàn)了BOT、準(zhǔn)BOT和TOT等模式。
1.BOT
BOT（建設(shè)－運營－移交），是指政府與投資者簽訂合同，由投資者組成的項目公司籌資和建設(shè)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，在合同期內(nèi)擁有、運營和維護(hù)該設(shè)施，通過收取服務(wù)費回收投資并取得合理的利潤，合同期滿后，投資者將運營良好的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府。目前，我國已投入運行的BOT污水和垃圾處理項目主要有浙江省溫州東莊垃圾焚燒發(fā)電廠、廣東南海市垃圾焚燒發(fā)電廠、四川省崇州市生活垃圾處理廠和河北省晉州市污水處理廠等。此外，據(jù)不完全統(tǒng)計，目前在建的BOT項目有10多家，在談的項目很多。
溫州市年產(chǎn)生活垃圾40多萬噸，并且以每年8～10％的速度持續(xù)增長。由于原有的兩個垃圾填埋場容量已基本飽和，市區(qū)沒有合適的地方新建垃圾填埋場。在參考其他城市的做法后，決定采用BOT模式建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠。
溫州市東莊垃圾發(fā)電廠項目總投資9000萬元，全部由溫州市民營企業(yè)———偉明環(huán)保工程有限公司投資建設(shè)和經(jīng)營管理，運營期25年（不包括兩年建設(shè)期），25年后無償歸還政府管理。東莊垃圾發(fā)電廠設(shè)計日處理生活垃圾320噸，年發(fā)電2500萬千瓦。一期工程自2000年1月破土動工，于當(dāng)年11月28日竣工、并網(wǎng)發(fā)電，實現(xiàn)了當(dāng)年建設(shè)當(dāng)年投產(chǎn)的高速度，并通過ISO9001認(rèn)證。一期工程投資6500萬元，日處理生活垃圾160噸（實際處理量200噸），每年發(fā)電900萬度，扣除工程自身運行耗電200萬度／年外，其余每年700萬度的發(fā)電量以0.52元／度的價格上網(wǎng)出售，另外收取政府垃圾處理補償費73.8元／噸。扣除運行費用和設(shè)備折舊，東莊垃圾焚燒發(fā)電廠收入相當(dāng)可觀，預(yù)計投資回收期為12年。
我國城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營市場化問題調(diào)研報告（之三）
2003-02-18 國家環(huán)�？偩汁h(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心
（接上期）
城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用BOT模式的優(yōu)點是顯而易見的。對政府而言，BOT項目最大的吸引力在于，它可以融通社會資金來建設(shè)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，減輕政府財政壓力。政府對項目的支付不再是一次性巨額財政投入，而是通過出讓“特許經(jīng)營權(quán)”，用污水和垃圾費（以及少量財政預(yù)算）分期支付給投資者。對企業(yè)而言，由于有污水和垃圾處理費做擔(dān)保，所以BOT項目具有風(fēng)險低、投資回報穩(wěn)定的優(yōu)勢。表面上，BOT項目由于民營企業(yè)介入后需要有一定的利潤回報而使項目的總成本增加，加大居民和政府的負(fù)擔(dān)，但另一方面，正是由于民營企業(yè)的介入，可以提高效率，降低成本。所以，與政府建設(shè)和運營的項目比，BOT項目實際成本增加與否取決于上述兩方面因素共同作用的結(jié)果。根據(jù)美國環(huán)保局的估計，無論是環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投資費用還是運營成本，私營企業(yè)都要比公共部門低10～20％。
BOT模式也具有一定的風(fēng)險隱患。政府面臨的風(fēng)險主要有：一是當(dāng)政府對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的市場潛力和價格趨勢把握不清時，可能對投資者盲目承諾較高的投資回報率，加大居民和政府負(fù)擔(dān)。二是如果政府規(guī)劃滯后和監(jiān)管不力，容易造成民營企業(yè)的不規(guī)范參與和競爭，導(dǎo)致城市環(huán)境服務(wù)供給的不公平和無序問題，嚴(yán)重時，可能使政府喪失對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)。三是承包商延誤工期，投資超支，籌資困難；承包商破產(chǎn)或不可抗力終止合同，造成環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施不能如期建成并投入使用。四是少數(shù)不具備資金和技術(shù)實力的環(huán)保企業(yè)，為在建設(shè)期獲取巨額收入，不顧建設(shè)質(zhì)量和建成后的運行狀況，采用不成熟的工藝和設(shè)備，把設(shè)施的運營風(fēng)險全部留給項目本身，實際上是留給了政府。
項目公司面臨的風(fēng)險主要有：一是政府不講信譽和政策不穩(wěn)定，它是民營企業(yè)介入環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的最大障礙和風(fēng)險。二是項目設(shè)計和建設(shè)中的風(fēng)險，包括項目設(shè)計缺陷、建設(shè)延誤、超支和貸款利率的變動。三是項目投產(chǎn)后的經(jīng)營風(fēng)險，包括項目特有技術(shù)風(fēng)險和價格風(fēng)險等。
1.準(zhǔn)BOT
盡管許多地方政府和民營企業(yè)都希望采用BOT模式建設(shè)城市污水和垃圾處理設(shè)施，但實際情況是談的項目多，談成的少。其原因是多方面的，主要是投資商期望的投資回報與政府保本微利政策之間存在著較大差距。同時，BOT模式在我國仍屬新生事物，政府和企業(yè)對如何規(guī)范運作項目和規(guī)避項目風(fēng)險缺乏知識和經(jīng)驗，顧慮較多。在這種情況下，出現(xiàn)了準(zhǔn)BOT模式。準(zhǔn)BOT模式與典型BOT模式的主要區(qū)別在于項目投資結(jié)構(gòu)和經(jīng)營期限上的不同，政府是項目公司的股東之一，項目操作依然按照BOT模式。已建成的由國債支持的紹興垃圾焚燒項目，正準(zhǔn)備按準(zhǔn)BOT模式運作。除了資金外，政府注入項目的股份也可以是土地等其他資本形式，北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)污水處理廠就是這方面的一個較成功的案例。
北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)污水處理廠日處理規(guī)模為10萬噸，總投資兩億元，其中一期規(guī)模為兩萬噸，投資約3200萬元，已于2001年底正式竣工運行。該項目采取準(zhǔn)BOT方式，由美國金州公司與北京經(jīng)濟技術(shù)投資開發(fā)總公司成立合作公司，金州公司提供技術(shù)、資金，北京經(jīng)濟技術(shù)投資開發(fā)總公司代表開發(fā)區(qū)以土地使用權(quán)入股，合作公司負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)污水處理廠的設(shè)計、施工及后期運行管理。20年合同期滿后，污水處理廠轉(zhuǎn)交給開發(fā)區(qū)自行管理。
與典型的BOT項目有所不同，開發(fā)區(qū)不是無償或優(yōu)惠提供土地使用權(quán)，而是以土地使用權(quán)入股成立合作公司，從污水廠的運營中獲得回報，同時，也可以從合作伙伴那里學(xué)習(xí)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗。
該項目取得成功的一個重要原因是有較高的污水收費做保障。該污水廠是一個處理開發(fā)區(qū)所有工業(yè)廢水和生活污水的集中處理設(shè)施，而且生活污水所占比例很小。開發(fā)區(qū)三資企業(yè)占總投資額的90％以上，企業(yè)效益良好，有能力足額繳納污水處理費。所以，開發(fā)區(qū)征收了較高的污水處理收費，1.1元／噸，保證了項目有良好的投資回報，預(yù)計10年內(nèi)可以收回投資。
由于政府資金或其他形式的資本注入，準(zhǔn)BOT模式可以提高投資者的信心，減輕投資者融資和還貸壓力，降低投資風(fēng)險，是適宜于資金實力較弱的國內(nèi)環(huán)保企業(yè)和由國債支持項目的一種運作方式。同時，政府作為股東，準(zhǔn)BOT模式便于政府調(diào)控項目服務(wù)收費價格。需要指出的是，準(zhǔn)BOT模式對于政府與企業(yè)之間簽訂的合同的嚴(yán)謹(jǐn)性要求更高，否則，在設(shè)施運營管理、利潤分成等方面容易產(chǎn)生糾紛，影響環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運營。
2.TOT
TOT模式，即移交－運營－移交，是指政府對其建成的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施在資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)上，通過公開招標(biāo)向社會投資者出讓資產(chǎn)和特許經(jīng)營權(quán)，投資者在購得設(shè)施并取得特許經(jīng)營權(quán)后，組成項目公司，該公司在合同期內(nèi)擁有、運營和維護(hù)該設(shè)施，通過收取服務(wù)費回收投資并取得合理的利潤，合同期滿后，投資者將運行良好的設(shè)施無償?shù)匾平唤o政府。
去年，深圳市出臺了城市污水處理產(chǎn)業(yè)化實施方案，對2000年后由政府已建成的和“十五”期間將新建的污水處理廠，均采取TOT方式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化改革。
從本質(zhì)上看，TOT模式是政府將城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施租賃給民營企業(yè)的一種方式，租賃企業(yè)一次性向政府支付租金。通過TOT模式，政府可以回收設(shè)施建設(shè)資金，同時解決了運營問題。對于項目公司而言，由于其受讓的是已建成且能正常運營的項目，不需承擔(dān)建設(shè)期的風(fēng)險，盡管投資回報率會略低于BOT模式，但對投資者仍有較大吸引力。TOT模式運作的關(guān)鍵是要做好設(shè)施轉(zhuǎn)讓前的資產(chǎn)評估，確定合理的投資回報率。
�。ㄈ┯脩艉蜕鐓^(qū)自助（或市場化的分散處理）模式
國際上所稱的“用戶或社區(qū)自助模式”，是指經(jīng)社區(qū)成員同意，自主建設(shè)有關(guān)污染處理設(shè)施，其管理方是社區(qū)組織，實施方一般是專業(yè)公司，費用由用戶或社區(qū)成員自我負(fù)擔(dān)。在我國，通常所說的分散處理模式是相對于集中處理技術(shù)方式而言的，所以用戶或社區(qū)自助模式在我國實際上就是市場化分散處理模式。在南京、廣州等東部城市，許多飯店和寫字樓很好地應(yīng)用了這一模式來處理生活污水。
對于居民小區(qū)、寫字樓和市政管網(wǎng)難以覆蓋的城市邊緣地區(qū)，市場化分散處理模式具有廣闊的發(fā)展前景。與集中處理相比，分散處理具有投資小，規(guī)模小，技術(shù)要求也相對較低的特點，并且用戶群明確，費用收集過程簡單，較適宜于中小型環(huán)保企業(yè)建設(shè)和運營。國家只要制定較嚴(yán)格的城市污水處理法規(guī)和監(jiān)管辦法，給予一定的處理技術(shù)幫助，城市政府配套以合理的小區(qū)污水處理規(guī)劃，制定具有一定浮動范圍的收費標(biāo)準(zhǔn)，分散處理就完全可以采用私建私營的模式。
我國城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營市場化問題調(diào)研報告（之四）
國家環(huán)�？偩汁h(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心
2003-03-07
三、城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營市場化過程中的若干重要問題分析
城市污水和垃圾處理市場化探索實踐在我國僅有兩三年的時間，有許多認(rèn)識、政策和管理體制方面的問題尚未解決，嚴(yán)重制約著市場化的發(fā)展進(jìn)程。若這些問題得不到較好解決，市場化方式仍不可能對促進(jìn)我國實現(xiàn)“十五”環(huán)保計劃目標(biāo)發(fā)揮實質(zhì)性作用。
�。ㄒ唬┰诃h(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中政府與市場關(guān)系問題的認(rèn)識上存在偏差
在社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立的今天，人們對政府與市場在經(jīng)濟活動中的正確定位問題已經(jīng)有了比較清楚的認(rèn)識，但對二者在環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè)領(lǐng)域中的定位問題，仍缺乏正確理解。目前，在城市污水和垃圾處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，關(guān)于這一問題的認(rèn)識偏差主要表現(xiàn)為兩個極端。
第一，受計劃經(jīng)濟思想的束縛和對“公共物品”理論的片面理解，過分強調(diào)政府直接提供城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的作用。
目前，一些地方政府和管理人員存在片面理解“公共物品”理論的現(xiàn)象，認(rèn)為城市污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)與運營不宜進(jìn)行市場化，過分強調(diào)政府對提供設(shè)施的責(zé)任，不積極創(chuàng)造有利于市場化的政策環(huán)境。
“公共物品”理論認(rèn)為，對于諸如國家安全、自然生態(tài)保護(hù)、清潔空氣等純公共物品，其消費具有絕對的非排他特性，必須由政府提供。但城市污水和垃圾處理屬于準(zhǔn)公共物品，可以通過“產(chǎn)權(quán)界定”和價格機制來實現(xiàn)其消費的可分割性，排除不付費者的“搭便車”現(xiàn)象。所以，對于城市污水和垃圾處理設(shè)施的提供，可以在一定程度上實現(xiàn)責(zé)任者與生產(chǎn)者的分離，即政府有責(zé)任組織相關(guān)設(shè)施的生產(chǎn)，但不一定親自建設(shè)和運營，可以交由市場完成。這就是城市污水和垃圾處理實行市場化的理論基礎(chǔ)。
世界銀行曾根據(jù)潛在市場競爭能力、設(shè)施所提供服務(wù)的消費特點、收益潛力、公平性和環(huán)境外部性等指標(biāo)，定量分析了城市污水和垃圾處理相關(guān)環(huán)節(jié)的市場化能力指數(shù)。當(dāng)指數(shù)為1時，表示市場化能力很差，不宜讓私人部門參與；當(dāng)指數(shù)為3時，市場化能力最好，完全可以由私人部門完成。分析結(jié)果表明，垃圾收集的市場化能力最好，為2.8；污水分散處理次之，為2.4；污水集中處理和垃圾衛(wèi)生處理居中，為1.8～2.0。
所以，只要建立適宜的政策環(huán)境，特別是在建立良好的污水和垃圾收費體系后，污水和垃圾處理領(lǐng)域是可以走市場化之路的。溫家寶副總理在太湖水污染防治第三次工作會議上指出，不能簡單地把所有的環(huán)境污染治理項目都作為一種社會公益，應(yīng)該把它看成既是社會公益，但又可以靠市場機制，靠價格機制來保證它的建設(shè)和運營。
第二，沒有全面和深入地認(rèn)識清楚市場機制的實質(zhì)和風(fēng)險，片面夸大市場化的作用。
與第一種認(rèn)識偏差相反，一些人被少數(shù)成功的市場化案例和媒體報道上的渲染所迷惑，認(rèn)為市場化方式是發(fā)展城市污水和垃圾處理設(shè)施的主要辦法，有的甚至將BOT項目誤解為不是由政府和居民而是由投資者最后承擔(dān)項目成本，有誤導(dǎo)政府不發(fā)揮主導(dǎo)作用的危險。
“公共物品”理論認(rèn)為，準(zhǔn)公共物品可以由私人部門參與生產(chǎn)，但并不是說政府就可以袖手旁觀，相反在許多情況下和環(huán)節(jié)中，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用。實際上，即使是在一般基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入社會資本和私人部門參與問題上，發(fā)達(dá)國家曾走了一條曲折反復(fù)的道路，即由私人部門供給為主到公共部門供給為主，再到建立公共部門與私人部門伙伴關(guān)系的發(fā)展歷程。早在19世紀(jì)后期和20世紀(jì)初期，英國和美國的絕大部分氣、水、電車和高速公路等設(shè)施和服務(wù)都是由私人部門建設(shè)和運營的。由于缺乏資本，國家的補助也很少，城市政府通過與私人公司簽訂長期合同來解決基礎(chǔ)設(shè)施供給問題。但不久，人們發(fā)現(xiàn)以私人部門為主供給基礎(chǔ)設(shè)施的模式帶來了一系列問題，如偏遠(yuǎn)地區(qū)設(shè)施缺乏、服務(wù)價格高、質(zhì)量差、政治腐敗等。另一方面，隨著收入的普遍提高，社會各收入階層對基礎(chǔ)設(shè)施需求的差異性減小，小規(guī)模的私人供給模式逐漸不能滿足實際需要，而且規(guī)模不經(jīng)濟的問題也越來越突出。所以，到20世紀(jì)，英、美等工業(yè)化國家的公共部門和地方政府承擔(dān)起為社會提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的絕大部分責(zé)任。然而，這一模式很快又暴露出了政府財政負(fù)擔(dān)加大和建設(shè)運營效率低下等新的問題。所以，從20世紀(jì)80年代開始，工業(yè)化國家重邀私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營領(lǐng)域。但這一次變化與以往不同，不是對誰處壟斷地位的簡單劃分，而是要建立一種公共部門與私人部門的伙伴關(guān)系（Public－and－PrivatePartnership，簡稱新PPP原則），倡導(dǎo)私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營（PrivateFinanceIniTIAtive，簡稱PFI），政府對私人部門的相關(guān)活動也有了較完善的法律法規(guī)約束和很強的監(jiān)管能力。
總體上，在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，特別是在建設(shè)方面，即使在發(fā)達(dá)國家，目前也沒有證據(jù)表明私人部門能夠發(fā)揮主導(dǎo)供給作用。
因此，在推進(jìn)我國城市污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)與運營市場化過程中，必須首先正確處理好政府與市場的關(guān)系。在設(shè)施建設(shè)方面，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)投資作用，市場化方式為輔，在中長期，可以期望市場化方式發(fā)揮較大作用；但在設(shè)施的運營以及垃圾收集、轉(zhuǎn)運等方面，可以全面實行市場化。此外，政府在推進(jìn)市場化中應(yīng)該發(fā)揮三個作用：一是創(chuàng)建市場，確立民營企業(yè)參與污水和垃圾處理領(lǐng)域的法人地位，建立相關(guān)收費體系，界定不同市場化模式下的產(chǎn)權(quán)制度。二是規(guī)范市場，全面制定城市相關(guān)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，避免市場化過程中設(shè)施建設(shè)的盲目性；確立民營企業(yè)準(zhǔn)入和公平競爭規(guī)則，避免魚目混珠，惡性競爭；通過調(diào)控收費價格，保證所有人都能享有設(shè)施服務(wù)；嚴(yán)格監(jiān)管，避免二次環(huán)境污染。三是扶持市場，通過稅收、土地、用電等優(yōu)惠政策和技術(shù)及信息咨詢服務(wù)，扶持相關(guān)企業(yè)積極參與市場化。
�。ǘ┈F(xiàn)有政策環(huán)境還不能滿足市場化發(fā)展的需要
1999年以來，我國就污水和垃圾收費、水價改革、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和外商投資目錄等方面問題，以部門通知和意見的形式發(fā)布了6項指導(dǎo)性政策文件。這些文件在5個方面為市場化實踐創(chuàng)造了初步的和框架性的政策環(huán)境。一是明確了投資主體多元化、運營主體企業(yè)化、運行管理市場化的發(fā)展方向。二是制定了污水和垃圾收費政策，為市場化發(fā)展創(chuàng)造了必要條件。三是要求改革現(xiàn)有運營管理體制，實行特許經(jīng)營，初步創(chuàng)造了公平競爭的市場環(huán)境。四是制定了一些框架性的優(yōu)惠政策，扶持城市污水和垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。五是對地方政府提出了監(jiān)管和規(guī)范市場的要求，保障市場化健康有序發(fā)展。
另外，考慮到我國城市污水處理技術(shù)相對成熟這一情況，可以判斷，我國在城市污水處理和垃圾處理的部分環(huán)節(jié)全面推行市場化的條件正在趨于成熟。
�。ㄎ赐甏m(xù)）
環(huán)境論衡
我國城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營市場化問題調(diào)研報告（之五）
2003-03-14 □國家環(huán)�？偩汁h(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心
但是現(xiàn)有的政策環(huán)境還不能滿足市場化形勢的發(fā)展要求。主要表現(xiàn)在三個方面：
第一，現(xiàn)有有關(guān)市場化和產(chǎn)業(yè)化的政策僅為部門指導(dǎo)意見，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，政策的權(quán)威性和力度不夠，特別是當(dāng)遇到諸如解決企業(yè)化改制中的人員安置和實行扶持產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的稅收優(yōu)惠等深層次問題時，一些地方政府及其主管部門有畏難情緒，回避問題，拖延市場化的發(fā)展進(jìn)程。因此，建議先將現(xiàn)有相關(guān)部門指導(dǎo)意見綜合成一項“實行城市污水和垃圾處理市場化發(fā)展”的綜合性政策，以國務(wù)院決定的形式頒布，然后，在條件成熟后，進(jìn)行相關(guān)立法或?qū)⑹袌龌瘍?nèi)容加入有關(guān)法律之中。
第二，現(xiàn)有政策只是框架性的指導(dǎo)政策，對一些關(guān)鍵問題如企業(yè)改制和優(yōu)惠政策，既缺乏可供操作的實施辦法，也沒有明確地方政府實施的權(quán)限，給地方政府落實相關(guān)政策帶來較大困難，往往造成有政策無作為的局面。
第三，現(xiàn)有的污水收費力度不夠，垃圾收費體系尚未全面建立，市場化的前提條件不充分。良好的收費體系是市場化方式建設(shè)和運營污水和垃圾處理設(shè)施的前提條件，它既是企業(yè)向銀行或通過其他渠道融資的抵押，又是企業(yè)盈利的保障。目前，大部分城市都已建立了污水收費制度，但標(biāo)準(zhǔn)較低，在0.2～1元／噸之間。在河南，許多地市的污水處理費，最低的僅0.05元／噸，高的也不過0.3元／噸，而污水處理廠的平均處理成本在每噸0.4元左右。所以，如果沒有政府財政補貼，許多城市的污水費標(biāo)準(zhǔn)對民營企業(yè)投資缺乏吸引力。
在垃圾收費方面，目前只有北京、南京、上海、珠海、青島、沈陽等部分大中城市建立了收費制度，許多城市，特別是中西部城市的收費體系尚未建立，沒有形成市場化的基本條件。造成這一局面的原因，除了出于對居民承受能力的考慮外，主要是一些城市政府和居民對收費制度的認(rèn)識跟不上，相關(guān)政策的權(quán)威性不夠，實施力度不大，收費政策中對不交費者沒有相應(yīng)的處罰規(guī)定等因素。對于不同收入階層的居民承受能力問題，可以采用級差和累進(jìn)收費的辦法來解決，保證居民滿足基本生活需要所進(jìn)行的必要排放，不顯著增加低收入階層的負(fù)擔(dān)。
另外，征收污水和垃圾費是政府的權(quán)力，政府可以將污水或垃圾處理費支付給參與相關(guān)設(shè)施建設(shè)和（或）運營的企業(yè)，但不能將收費權(quán)轉(zhuǎn)讓給任何性質(zhì)的參與企業(yè)。
�。ㄈ┑胤秸畱�(yīng)用市場化模式的能力不足，沒有明確的監(jiān)管和服務(wù)體制
城市污水和垃圾處理市場化在我國還是新生事物，許多地方政府對如何運作BOT、TOT等市場化模式缺乏知識。其結(jié)果出現(xiàn)兩種不正�，F(xiàn)象，要么一個項目需要花費很長的準(zhǔn)備階段，甚至幾年談不成一個項目；要么匆忙上陣，談成的項目在價格、回報率、監(jiān)管等關(guān)鍵問題上出現(xiàn)很多失誤。所以，國家在相關(guān)人才培訓(xùn)和地方政府實行市場化的能力建設(shè)方面需要采取實質(zhì)性的措施。
根據(jù)目前市場化發(fā)展過程中出現(xiàn)的相關(guān)問題，需要在地方政府建立明確的監(jiān)管和服務(wù)體制。第一，規(guī)范市場化運作，只有相關(guān)的政策是不夠的，必須要有專門的機構(gòu)去監(jiān)督和管理。同時，為有效規(guī)避市場化模式給政府帶來的經(jīng)濟風(fēng)險和給社會帶來的環(huán)境風(fēng)險，也必須建立一支精通項目管理和環(huán)境管理知識的專門隊伍。目前與此項工作最為相關(guān)的是市政管理部門（或城建部門）和環(huán)保部門，但既沒有明確的職責(zé)授權(quán)，也沒有同時具備兩個領(lǐng)域?qū)ｉT知識和經(jīng)驗的人力資源。
第二，目前，在運作BOT和TOT等市場化項目時，遇到了誰來代表政府與民營企業(yè)簽約的現(xiàn)實問題。按照現(xiàn)有環(huán)保法律，城市人民政府具有建設(shè)或組織建設(shè)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的法定職責(zé)，但并沒有授權(quán)其可以融通社會資本。而且，國家有關(guān)政策規(guī)定，政府不能從事經(jīng)營性活動，禁止地方政府與企業(yè)簽訂商業(yè)合同，或為企業(yè)提供擔(dān)保。這樣一來，與民營企業(yè)合作的政府法人并不存在。目前，已有的BOT項目合同，有的是與政府主管部門簽訂的，有的是與政府主管部門下屬的公司簽訂的。在一些案例中，企業(yè)對合同的合法性和信賴度，主要是取決于對政府領(lǐng)導(dǎo)的信任，而不是合同本身的法律效力。
第三，目前，一些地方的污水處理廠有隸屬多家管理的現(xiàn)象，涉及水利局、公用事業(yè)局、建委、市政管理局等部門，造成政出多門、責(zé)任不清、管理混亂的局面。例如，河南省安陽市，全市三家污水處理廠竟分別隸屬三家單位管理。
綜上，建議城市政府建立明確的城市污水和垃圾處理市場化管理實體機構(gòu)，配備具有專門知識的管理隊伍，作為政府在該領(lǐng)域的法人代表與民營企業(yè)簽訂相關(guān)協(xié)議，同時，統(tǒng)一監(jiān)管市場化運作過程，為相關(guān)企業(yè)提供技術(shù)和信息咨詢服務(wù)。
�。ㄋ模└母铿F(xiàn)有運營體制面臨特殊困難
對原有事業(yè)單位進(jìn)行企業(yè)化改制，是我國城市污水處理和垃圾清運及處理市場化過程中的主要形式和任務(wù)，今年發(fā)布的《意見》對此也做了明確規(guī)定。但各地目前或?qū)⒁毡橛龅絻蓚�特殊困難，一是改制必然會有部分人員被裁減，下崗人員的安置問題成為改制中的首要難題；二是原事業(yè)單位按《公司法》改制成獨立的企業(yè)法人后，需要根據(jù)稅法繳納所得稅等稅種，這樣一來，改制后企業(yè)的運行成本或負(fù)擔(dān)反而會增加。在稅收的優(yōu)惠方面，地方政府可操作的空間較小。所以，這兩種特殊困難交織在一起，使得不少地方政府對改制的積極性不高，或難于推進(jìn)。
因此建議，一方面，企業(yè)化改制過程中的下崗人員除了享受地方政府對一般下崗人員的統(tǒng)一保護(hù)和扶持政策外，政府還應(yīng)在養(yǎng)老和醫(yī)療保險方面，給予特殊優(yōu)惠政策，并通過培訓(xùn)，幫助他們在市政建設(shè)或環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域重新就業(yè)。另一方面，國家可考慮建立社會公益性服務(wù)行業(yè)名錄，對包括改制企業(yè)在內(nèi)的所有從事環(huán)境污染治理企業(yè)，根據(jù)不同情況，實行不同的稅收優(yōu)惠政策。
�。ㄎ澹├幚硎袌龌^程中的監(jiān)管和服務(wù)問題
根據(jù)目前的情況，在推進(jìn)垃圾處理市場化時，政府應(yīng)慎重對待，循序漸進(jìn)，不能盲目冒進(jìn)，特別是要注意加強監(jiān)管和服務(wù)力度，防范環(huán)境和經(jīng)濟風(fēng)險。其原因有三：
第一，目前城市垃圾收費體系尚未普遍建立，缺乏市場化融資保證，若沒有政府的財政補貼，現(xiàn)有條件對民營企業(yè)的吸引力不大。
第二，適合各地情況的最佳垃圾處理方式和技術(shù)要求有所差異，特別是適合國情的焚燒技術(shù)不成熟，企業(yè)面臨的技術(shù)和經(jīng)濟風(fēng)險較大。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少垃圾焚燒企業(yè)，都認(rèn)為自己的技術(shù)是最好的，但另一方面，準(zhǔn)備上項目的地方又苦于找不到合適的技術(shù)設(shè)備。其原因，要么是企業(yè)自吹自擂，要么是國家沒有統(tǒng)一的技術(shù)評估、認(rèn)定和信息發(fā)布體系，造成信息不暢通。
第三，與污水處理相比，垃圾處理，特別是焚燒處理的二次污染風(fēng)險很大。若監(jiān)管不嚴(yán)，企業(yè)可能為了追求更多利潤，想法增加發(fā)電量，但忽視垃圾處理質(zhì)量，導(dǎo)致嚴(yán)重的二次污染。
四、結(jié)論與政策建議
（一）正確處理好政府與市場的關(guān)系
在推進(jìn)城市污水和垃圾處理市場化的過程中，必須正確處理好政府與市場的關(guān)系問題，準(zhǔn)確定位。在設(shè)施建設(shè)方面，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)投資作用，市場化方式為輔，在中長期，可以期望市場化方式發(fā)揮較大作用；西部地區(qū)，更應(yīng)強調(diào)政府的主導(dǎo)作用，而且國家應(yīng)給予財政和融資上的扶持；但在設(shè)施的運營以及垃圾收集、轉(zhuǎn)運等方面，可以逐步全面實行市場化運作方式。
在推進(jìn)市場化過程中，政府要做好創(chuàng)建市場、規(guī)范市場和扶持市場的工作。
政府在推進(jìn)市場化過程中應(yīng)該發(fā)揮三個作用：一是創(chuàng)建市場，確立民營企業(yè)參與污水和垃圾處理領(lǐng)域的法人地位，建立相關(guān)收費體系，界定不同市場化模式下的產(chǎn)權(quán)制度。二是規(guī)范市場，制定城市相關(guān)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃；確立民營企業(yè)準(zhǔn)入和公平競爭規(guī)則；通過收費價格調(diào)控，保證所有人都能享有設(shè)施服務(wù)；嚴(yán)格監(jiān)管，避免二次環(huán)境污染。三是扶持市場，通過稅收、土地、用電等優(yōu)惠政策和技術(shù)及信息咨詢服務(wù)，扶持相關(guān)企業(yè)積極參與市場化。國家可考慮建立社會公益性服務(wù)行業(yè)名錄，對包括改制企業(yè)在內(nèi)的所有從事環(huán)境污染治理企業(yè)，根據(jù)不同情況，實行不同的稅收優(yōu)惠政策。
�。ǘ〇|部地區(qū)可以全面推進(jìn)城市污水和垃圾處理市場化，西部地區(qū)要有重點、有步驟地逐步推進(jìn)
在城市污水和垃圾處理領(lǐng)域，我國東部地區(qū)全面實行市場化的基本條件已初步具備。具體可以選擇四種市場化模式：
一是對污水及垃圾處理設(shè)施運營和垃圾清運的事業(yè)單位，全面實行企業(yè)化改制。在這方面，北京和上海的做法具有一定的示范意義。改制后的企業(yè)可以是國有企業(yè)，也可以是公私合營的股份制企業(yè)。在企業(yè)化改制中，也可以借鑒深圳的經(jīng)驗，實行供排水“一體化”模式。
二是對已有設(shè)施，可以以管理合同方式，交給改制后的企業(yè)或民營企業(yè)，實行商業(yè)化運營，如深圳市龍?zhí)�、沙田污水處理廠運營模式；也可以采用TOT方式，盤活國有資本，建設(shè)新設(shè)施。
三是對由政府新建的設(shè)施，應(yīng)通過公開招標(biāo)和租賃方式，實行市場化建設(shè)運作和設(shè)施運營。也可以通過TOT方式，回收建設(shè)投資，用于建設(shè)新項目。
四是在條件成熟的地方，積極采用BOT和準(zhǔn)BOT方式，建設(shè)新設(shè)施。在這一方面，東部部分城市已有較成功的案例可供示范。
與東部地區(qū)相比，由于收費政策不到位，或費率過低，以及市場化意識和能力不足等原因，西部地區(qū)全面實行市場化的基本條件較差，但企業(yè)化改制可以先行。同時，若收費不足以吸引民營企業(yè)投資，政府可以使用財政補貼的辦法，優(yōu)先探索準(zhǔn)BOT模式，逐步實踐TOT和BOT模式。就具體的市場化模式而言，東部的成功案例對西部有普遍借鑒意義。
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為了強化推進(jìn)市場化的政策，建議將現(xiàn)有相關(guān)部門指導(dǎo)意見綜合成一項“實行城市污水和垃圾處理市場化發(fā)展”的綜合性政策，以國務(wù)院決定的形式頒布，然后，在條件成熟后，進(jìn)行相關(guān)立法或?qū)⑹袌龌瘍?nèi)容加入有關(guān)法律之中。
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目前，地方政府實施市場化的能力嚴(yán)重不足，沒有明確的監(jiān)管服務(wù)體制。建議國家在相關(guān)人才培訓(xùn)和地方政府實行市場化的能力建設(shè)方面采取實質(zhì)性措施，在城市政府建立明確的城市污水和垃圾處理市場化管理機構(gòu)，配備具有專門知識的管理隊伍，作為政府在該領(lǐng)域的法人代表與民營企業(yè)簽訂相關(guān)協(xié)議，同時，統(tǒng)一監(jiān)管市場化運作過程，為相關(guān)企業(yè)提供技術(shù)和信息咨詢服務(wù)。
由于我國目前垃圾處理技術(shù)不成熟和二次污染風(fēng)險很大，所以，在推進(jìn)垃圾處理市場化時，政府應(yīng)慎重對待，循序漸進(jìn)，特別是要注意加強監(jiān)管和服務(wù)力度，防范環(huán)境和經(jīng)濟風(fēng)險。為防止城市污水和垃圾處理廠超標(biāo)排放或造成二次污染，要將其作為排污企業(yè)，由環(huán)保部門實施統(tǒng)一監(jiān)管。
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