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**區(qū)國(guó)土資源局現(xiàn)行征地制度存在弊端及改革的建議
**區(qū)建區(qū)以來(lái)的征地工作，對(duì)保證交通、城鎮(zhèn)建設(shè)的順利進(jìn)行，推進(jìn)我區(qū)工業(yè)化、城市步伐作出了重要貢獻(xiàn)。但隨著土地市場(chǎng)化建設(shè)的推進(jìn)，土地資產(chǎn)價(jià)值日益凸顯，我區(qū)現(xiàn)行征地制度存在的弊端顯而易見，由征地引發(fā)的矛盾已日益突出，已成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。本文試就征地制度問(wèn)題提出如下粗淺的看法。
一、當(dāng)前我區(qū)征地工作中存在的突出問(wèn)題及其原因
我區(qū)現(xiàn)行征地制度的弊端表現(xiàn)在征地工作引發(fā)的一系列問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（一）建設(shè)用地大幅度增加，人均土地明顯減少
由于建區(qū)前我區(qū)屬原鯉城區(qū)的農(nóng)業(yè)區(qū)域，建區(qū)后，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，我區(qū)建設(shè)用地大幅度增加，耕地迅速減少，人均土地明顯下降。1997年，全區(qū)建設(shè)用地2971.7公頃，農(nóng)用地32538.35公頃，其中耕地4836.7公頃；2003年，全區(qū)建設(shè)用地增加至4050公頃，農(nóng)用地減少至31362.35公頃，耕地減少至4318.7公頃。六年間，建設(shè)用地增加1078.3公頃，農(nóng)用地減少1176公頃，其中耕地減少518公頃，人均耕地從1997年的0.45畝下降到2003年的0.38畝。
（二）補(bǔ)償方式單一，難以解決被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)
現(xiàn)有的補(bǔ)償是以貨幣的形式兌現(xiàn)，并且是以“買斷式”一次性給付，由于征地補(bǔ)償安置費(fèi)為數(shù)不多，農(nóng)民拿到手的一般在2～2.5萬(wàn)元/畝之間，只能解決眼前的生活問(wèn)題，加上農(nóng)民自身的理財(cái)能力和投資能力偏弱，往往容易“坐吃山空”，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)沒有著落，終將成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。
（三）補(bǔ)償費(fèi)用監(jiān)管不到位，截留、挪用現(xiàn)象確有存在
我區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)征地工作基本上依托在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處進(jìn)行，區(qū)政府實(shí)行補(bǔ)償安置費(fèi)用包干，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道負(fù)責(zé)分配支付，而沒有形成有效的監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致補(bǔ)償安置不到位；雖然區(qū)財(cái)政以3.2萬(wàn)元/畝包干給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處，但有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)按2：3：5或3：2：5的比例分成，把本應(yīng)該支付給農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)用挪作統(tǒng)籌安排全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或工業(yè)小區(qū)建設(shè)，實(shí)際發(fā)放到農(nóng)民手中的總額沒有足額到位，因征地補(bǔ)償問(wèn)題上訪案件時(shí)常發(fā)生。
（四）失地農(nóng)民就業(yè)艱難，社會(huì)問(wèn)題不容忽視
隨著我區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)不斷征用土地，一部分農(nóng)民特別是萬(wàn)安開發(fā)區(qū)、雙陽(yáng)華僑經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)周邊部分農(nóng)民失去了賴以生存的土地，個(gè)別村組農(nóng)民已基本無(wú)地可耕，而目前我區(qū)農(nóng)民多數(shù)屬于低文化、沒資金、沒技能的弱勢(shì)群體，特別是一些中年農(nóng)民，適應(yīng)不了現(xiàn)代企業(yè)的管理和技術(shù)的要求，往往被現(xiàn)代企業(yè)排擠在大門之外，盡管有的人可以到企業(yè)中做一些非技術(shù)性的重體力勞動(dòng)，但隨著年高體弱，會(huì)逐漸喪失勞動(dòng)能力而論為無(wú)業(yè)人員。雖然說(shuō)，工業(yè)區(qū)引進(jìn)企業(yè)后，能帶動(dòng)周邊第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，將為失地農(nóng)民提供很好的就業(yè)機(jī)會(huì)，但并非所有失地農(nóng)民都能夠參與到這一產(chǎn)業(yè)中去，還有相當(dāng)部分的農(nóng)民因缺資金或不懂經(jīng)營(yíng)等因素制約而長(zhǎng)期失業(yè)。因此，征地后農(nóng)民的失業(yè)問(wèn)題將是一個(gè)不容忽視的社會(huì)問(wèn)題。
（五）上訪案件不斷，政府公信力受到影響
幾年來(lái)，因征地問(wèn)題引發(fā)的群眾上訪案件接連不斷，呈逐年上升趨勢(shì)，雖然做了疏導(dǎo)工作，但根本的問(wèn)題沒有得到解決，社會(huì)中仍潛在不穩(wěn)定因素，政府的公信力也受到影響。
存在以上問(wèn)題，產(chǎn)生的原因十分復(fù)雜，既有機(jī)制的原因，也有體制的因素；既有執(zhí)法力度的問(wèn)題，也有制度本身存在缺陷的問(wèn)題。從我區(qū)實(shí)際看，主要有四個(gè)原因：一是有些基層干部的群眾觀念淡��；在追求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，忽視了群眾的利益，把本該兌現(xiàn)給被征地農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)用截留挪作他用，損害了群眾的利益。二是缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，征地補(bǔ)償費(fèi)用疏于管理；長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于征地補(bǔ)償費(fèi)用是否落實(shí)到位，沒有人過(guò)問(wèn)，明知有的基層單位出現(xiàn)按比例分成截留現(xiàn)象，沒有及時(shí)制止，得過(guò)且過(guò)，任其發(fā)生。三是個(gè)別村居的征地補(bǔ)償費(fèi)用管理混亂；有的村居對(duì)征地補(bǔ)償款的收支情況長(zhǎng)期不公布，缺乏透明度，群眾存在較大疑議。四是查糾力度不足；對(duì)出現(xiàn)截留、挪用征地補(bǔ)償款的違法違紀(jì)行為，沒有深入查糾，在一定程度上助長(zhǎng)了侵害農(nóng)民利益行為的蔓延。
二、征地制度改革的建議
基于我區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，完全按照“公共利益”范圍征地是不現(xiàn)實(shí)的，因此，征地工作在今后乃至一段時(shí)間內(nèi)仍是我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要工作。認(rèn)真做好征地工作，既要使征地工作積極服務(wù)于各類建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速健康發(fā)展，同時(shí)又要切實(shí)保護(hù)廣大農(nóng)民的根本利益，解決好農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，保持社會(huì)的長(zhǎng)治久安。在目前相關(guān)法律法規(guī)尚未修改完善的情況下，要從根本上解決我區(qū)征地中的突出問(wèn)題，關(guān)鍵是要改革和完善我區(qū)的征地制度。筆者認(rèn)為可以從以下四個(gè)方面進(jìn)行考慮：
（一）嚴(yán)格征地管理，合理和節(jié)約利用土地
推進(jìn)征地制度改革，關(guān)鍵是規(guī)范政府征地行為。一要嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)，在遵循嚴(yán)格保護(hù)和合理、節(jié)約用地原則的前提下，認(rèn)真執(zhí)行征地工作“兩公告一登記”和“一書四方案”工作，嚴(yán)格征地程序；同時(shí)要認(rèn)真執(zhí)行《國(guó)土資源聽證規(guī)定》，在征地中，凡是村組集體組織或群眾要求聽證，國(guó)土資源部門都要組織聽證，保證農(nóng)民對(duì)征地工作的知情權(quán)。二要嚴(yán)格控制用地指標(biāo)和征地范圍。首先要盤活現(xiàn)有存量土地；1999年新《土地管理法》實(shí)施以來(lái)，我區(qū)共獲省政府批準(zhǔn)用地面積380.025公頃，目前已辦理供地只有47.3005公頃，占批準(zhǔn)面積的12.45%，尚有332.72公頃的土地未辦理供地手續(xù)，這些未辦理供地手續(xù)的土地，固然已經(jīng)引進(jìn)一些企業(yè)項(xiàng)目，并且相當(dāng)部分也簽訂用地意向或用地協(xié)議，交納少量的預(yù)約金，但遲遲未見動(dòng)工建設(shè)，導(dǎo)致土地征用后未及時(shí)建設(shè)利用。因此，在全省用地指標(biāo)日益緊張的情況下，各工業(yè)區(qū)載體要把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)入到加強(qiáng)簽約企業(yè)的用地跟蹤管理，建立企業(yè)用地信用制度，督促企業(yè)依法辦理供地手續(xù)和按計(jì)劃投入建設(shè)，對(duì)違反協(xié)議逾期未動(dòng)工建設(shè)的企業(yè)，應(yīng)一視同仁依法給予收回土地；在保證盤活園區(qū)存量土地后，再根據(jù)我區(qū)建設(shè)的實(shí)際需要，按項(xiàng)目報(bào)批，保證報(bào)批一宗用一宗，不要批而不用、開而不發(fā)，造成土地資源浪費(fèi)。其次要嚴(yán)格控制用地指標(biāo)，對(duì)用地項(xiàng)目要認(rèn)真篩選，對(duì)一些大的用地項(xiàng)目要經(jīng)過(guò)充分論證，用地面積要根據(jù)企業(yè)的實(shí)力、項(xiàng)目投資規(guī)模、投資計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的具體情況而定，不能任憑企業(yè)要求多少就供給多少；要逐步建立單位面積投資強(qiáng)度、土地利用強(qiáng)度、投入產(chǎn)出率等指標(biāo)控制制度，嚴(yán)格控制用地指標(biāo)，防止“圈地”行為。再次，要樹立科學(xué)發(fā)展觀，嚴(yán)格控制征地范圍；經(jīng)濟(jì)建設(shè)要尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，征地工作是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的前期工作，但不能以征地多少衡量城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的程度。征地工作要尊重土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，不能任意擴(kuò)大工業(yè)區(qū)建設(shè)；一些地理?xiàng)l件、基礎(chǔ)設(shè)施滯后、不具備工業(yè)發(fā)展條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)從客觀實(shí)際出發(fā)，不要盲目搞工業(yè)項(xiàng)目引進(jìn)，避免浪費(fèi)土地資源。三要改進(jìn)征地工作方法，切實(shí)做好征地中的群眾工作。雖然征地工作是政府行為，具有強(qiáng)制性，但是，土地關(guān)系到農(nóng)民的生活，不少農(nóng)民視為“命根子”，因此，征地工作要多與農(nóng)民協(xié)商，多做一些思想政治工作、少一些行政強(qiáng)制手段；要把農(nóng)民的思想工作做在先，并貫穿在征地工作的全過(guò)程，不要因征地工作遇到困難就動(dòng)用警力或千方百計(jì)找農(nóng)民的“把柄”，采用強(qiáng)制手段，越是采用強(qiáng)制手段，農(nóng)民越是不服氣，越會(huì)讓個(gè)別心懷不軌的人挑起事端，擅動(dòng)群體事件，對(duì)征地工作越不利。
（二）改進(jìn)征地補(bǔ)償支付方式，防止補(bǔ)償渠道梗阻和堵塞
征地補(bǔ)償費(fèi)用問(wèn)題是征地工作的核心問(wèn)題。征地補(bǔ)償款能否落實(shí)到位關(guān)系農(nóng)民切身利益，關(guān)系農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)系農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)。在我區(qū)執(zhí)行現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的前提條件下，要保證有限的征地補(bǔ)償費(fèi)用落實(shí)到被征地農(nóng)民手中，需要改變補(bǔ)償費(fèi)支付途徑，防止補(bǔ)償費(fèi)渠道梗阻和漏洞。一要調(diào)整補(bǔ)償費(fèi)支付主體。省政府《關(guān)于加強(qiáng)征地補(bǔ)償管理切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民利益的通知》（閩政［2004］2號(hào)）文件明確規(guī)定：今后征地補(bǔ)償費(fèi)用由縣（市、區(qū)）國(guó)土資源部門根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)提供的被征地農(nóng)民名單和征地補(bǔ)償費(fèi)分配方案，把應(yīng)該補(bǔ)償給農(nóng)民的部分直接發(fā)放給被征地農(nóng)民。長(zhǎng)期以來(lái)，我區(qū)征地補(bǔ)償費(fèi)都是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體發(fā)放的，由于我區(qū)正處在發(fā)展建設(shè)階段，基層政府財(cái)力不足，有的甚至赤字財(cái)政，為求得經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)難免截留部分征地補(bǔ)償款，投入于基礎(chǔ)設(shè)施或公共事業(yè)建設(shè)，導(dǎo)致截留、克扣現(xiàn)象。要改變這種狀況，必須從源頭抓起，調(diào)整支付補(bǔ)償費(fèi)的主體，嚴(yán)格按照閩政［2004］2號(hào)文的要求，由區(qū)國(guó)土資源局根據(jù)被征地鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（居）提供的農(nóng)民名單、分配方案，把補(bǔ)償款直接發(fā)放給征地農(nóng)民，這樣可以減少補(bǔ)償款發(fā)放的中間環(huán)節(jié)，縮短支付渠道，堵塞漏洞。采取這種做法，關(guān)鍵是要處理好同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益關(guān)系；應(yīng)該承認(rèn)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（居）按比例分成土地補(bǔ)償款由來(lái)已久，在上世紀(jì)九十年度初就已經(jīng)有這種做法，已養(yǎng)成了一種習(xí)慣，現(xiàn)在要改變由國(guó)土資源部門直接發(fā)放補(bǔ)償款，必然涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作在農(nóng)村基層第一線，在征地工作中將長(zhǎng)期擔(dān)負(fù)著艱巨的任務(wù)，沒有一定的利益驅(qū)動(dòng)，會(huì)直接影響其征地工作積極性。因此，在直接支付給被征地農(nóng)民補(bǔ)償款的同時(shí)，可以根據(jù)財(cái)力，適當(dāng)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支付一定的財(cái)政補(bǔ)貼，但農(nóng)民補(bǔ)償款與對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政補(bǔ)貼不能混在一起，必須分別支付。只有這樣，才能既確保被征地農(nóng)民的利益，又調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村的穩(wěn)定。
（三）創(chuàng)新安置方式，切實(shí)解決農(nóng)民生活的長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)
目前普遍實(shí)行的以貨幣方式進(jìn)行安置，容易產(chǎn)生“分光吃光”的狀況，對(duì)于農(nóng)民生活的長(zhǎng)期保障和農(nóng)村穩(wěn)定是十分不利的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，應(yīng)該把農(nóng)民的安置納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障體系，但就我區(qū)當(dāng)前和今后一段時(shí)間看，這種做法尚不可行。目前，雖然我們正在實(shí)行農(nóng)民最低生活保障線，但這也僅是“聊補(bǔ)無(wú)米之炊”，不能從根本上解決農(nóng)民的生活問(wèn)題，更談不上提高農(nóng)民的生活水平。解決失地農(nóng)民的生活安置問(wèn)題，最根本的要著眼于農(nóng)民的“造血功能”，在征地過(guò)程上，為農(nóng)民提供自我發(fā)展的空間，只有讓農(nóng)民過(guò)自我發(fā)展，才能從根本上解決長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。建議從以下三個(gè)方面給予考慮。一、實(shí)行國(guó)有土地留地安置的方式，引導(dǎo)被征地農(nóng)民入股創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體。浙江省采用按批準(zhǔn)面積的10%－15%作為安置人員的“村留地”，用以發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，建立社區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作社，吸引農(nóng)民用征地得到的補(bǔ)償費(fèi)入股，在“村留地”上辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，取得了良好的成效。我區(qū)鄰近的豐澤區(qū)城東街道潯美社區(qū)居委會(huì)，也采取類似的做法，動(dòng)員被征地農(nóng)民留置一定比例的補(bǔ)償安置費(fèi)，在10%的征地“回?fù)艿亍鄙贤督üI(yè)樓、廠房等實(shí)體，并同農(nóng)民簽訂入股“公約”，在年終兌付“紅”利，既取得農(nóng)民的信任，又讓農(nóng)民得到實(shí)惠。我區(qū)不妨借鑒其他地區(qū)的做法和經(jīng)驗(yàn)，在原來(lái)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道實(shí)行的“回?fù)艿亍钡幕A(chǔ)上，組織引導(dǎo)農(nóng)民把部分安置費(fèi)以入股的形式創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)實(shí)體。筆者認(rèn)為，這不失為一個(gè)好的安置方式，一方面解決了部分農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題，另一方面從根本上解決了失地農(nóng)民的后顧之憂。二、加強(qiáng)技能培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民的就業(yè)技能。農(nóng)民素質(zhì)的高低是決定就業(yè)的關(guān)鍵，當(dāng)前，加強(qiáng)農(nóng)民技能知識(shí)培訓(xùn)，讓農(nóng)民具有一定的技能知識(shí)，我區(qū)兩個(gè)工業(yè)區(qū)周邊的村（居），可以中、小學(xué)校為依托，以夜校等形式，同相關(guān)企業(yè)聯(lián)合舉辦各類技能培訓(xùn)班，提高農(nóng)民的勞動(dòng)技能，盡可能地解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。鄰近的城東街道潯美社區(qū)居委會(huì)就采取這種做法，最近該居委會(huì)與一家企業(yè)聯(lián)合舉辦一期縫紉技術(shù)短期培訓(xùn)班，既為企業(yè)輸送一批員工，又解決了社區(qū)部分剩余勞動(dòng)力，受到農(nóng)民的稱贊。三、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，努力為老、弱、病、殘農(nóng)民提供生活保障。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織在征地中留成的補(bǔ)償款部分，應(yīng)當(dāng)用于農(nóng)民的安置保障方面，投入發(fā)展再生產(chǎn)，壯大集體經(jīng)濟(jì)，每年從村財(cái)政中撥出一定的資金為老、弱、病、殘等喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)民辦理保險(xiǎn)或直接發(fā)放養(yǎng)老金、補(bǔ)助費(fèi)。我市大多經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的村（居）都采取這種做法�？傊恋卣饔冒仓眠�有其他方式，有待于我們?cè)诮窈蟮墓ぷ髦胁粩噙M(jìn)行探索。
（四）建立必要的監(jiān)督機(jī)制，保障征地補(bǔ)償款落實(shí)到位
現(xiàn)行《土地管理法》第49條規(guī)定：“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督�！币Ｕ险鞯匮a(bǔ)償費(fèi)及時(shí)足額落實(shí)到農(nóng)民手中，必須建立有效的監(jiān)督機(jī)制。其一，加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)民主監(jiān)督。豐澤區(qū)有的村（居）對(duì)征地補(bǔ)償款實(shí)行�？顚�，不納入村（居）財(cái)政收入，成立民主理財(cái)組專門管理，每筆征地補(bǔ)償款的使用都要經(jīng)村民代表大會(huì)表決通過(guò)，理財(cái)組負(fù)責(zé)監(jiān)管，并定期向村（居）民進(jìn)行公布，得到群眾的普遍認(rèn)可。我區(qū)雖然也建立村務(wù)公開制度，但不少的村（居）都將征地補(bǔ)償提成的部分納入村財(cái)收入，沒有設(shè)立專戶管理，有的村只公布村財(cái)收入，而征地補(bǔ)償費(fèi)的使用情況沒有明確公布，缺乏透明度，必須徹底改變這種狀況，學(xué)習(xí)其他先進(jìn)村（居）的做法和經(jīng)驗(yàn)，讓群眾對(duì)征地工作和征地補(bǔ)償情況多一些知情權(quán)、參與管理權(quán)，這對(duì)于農(nóng)村的穩(wěn)定和基層政權(quán)的建設(shè)將有益而無(wú)害。其二，要加強(qiáng)行政和司法監(jiān)督。政府需要建立強(qiáng)有力的行政監(jiān)督機(jī)制，對(duì)征地補(bǔ)償從源頭到兌付都要進(jìn)行跟蹤檢查，建議建立由監(jiān)察、國(guó)土、財(cái)政、審計(jì)、農(nóng)業(yè)等部門組成聯(lián)席制度，對(duì)征地補(bǔ)償款的數(shù)額、分配方案、支付情況進(jìn)行定期檢查，克服補(bǔ)償?shù)母瘮‖F(xiàn)象和堵塞補(bǔ)償中的的漏洞。同時(shí)要嚴(yán)肅查處征地補(bǔ)償中的違法違紀(jì)行為，對(duì)個(gè)別拖欠、截留和挪用征地補(bǔ)償款情節(jié)嚴(yán)重的單位和個(gè)人，要認(rèn)真查處并追究有關(guān)人員的責(zé)任，觸犯法律的，應(yīng)依法移送司法機(jī)關(guān)處理。
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