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也論《行政許可法》對運(yùn)政機(jī)構(gòu)的影響
《行政許可法》的實(shí)施,是我國社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的一件大事,對各級政府部門將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。對道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)而言,必將促進(jìn)其管理
創(chuàng)新和職能轉(zhuǎn)變,推進(jìn)行業(yè)管理的制度化、規(guī)范化、法制化進(jìn)程。
一、道路運(yùn)輸行政許可是有限的
政府應(yīng)當(dāng)是有限政府,道路運(yùn)輸管理:機(jī)構(gòu)在行使行政管理職能時(shí),必須做到“管其所管,放其所放”。在行政許可的設(shè)定范圍和權(quán)限上,《行政許可法》從調(diào)整政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系出發(fā),規(guī)定了“三優(yōu)先”原則,即在政府管理與公民、法人和其他組織自主決定的關(guān)系中,公民、法人和其他組織優(yōu)先;在政府管理與市場競爭的關(guān)系中,市場優(yōu)先；在政府管理和社會(huì)自律的關(guān)系上,社會(huì)自律優(yōu)先。
在實(shí)踐中,不少運(yùn)政機(jī)構(gòu)喜歡用審批進(jìn)行事前監(jiān)管,而不擅長事后監(jiān)督;行政許可不夠透明,缺乏相互監(jiān)督制約;習(xí)慣于發(fā)文件、下指令、搞整頓,甚至管了不該管、管不了,實(shí)際上也管不好的事務(wù),在一定程度上防礙了市場的開放和公平競爭。
行政許可法》規(guī)定,省人大、省政府不得設(shè)立應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可;不得設(shè)立企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。因此,對道路運(yùn)輸經(jīng)營者的資質(zhì)、資格管理,及其前置許可項(xiàng)目必須按照《道路運(yùn)輸條例》的規(guī)定修正并執(zhí)行。除了《道路運(yùn)輸條例》規(guī)定的行政許可事項(xiàng)外,凡通過市場競爭機(jī)制能夠調(diào)節(jié),行業(yè)協(xié)會(huì)和中介機(jī)構(gòu)能夠自律規(guī)范,運(yùn)政機(jī)構(gòu)采取事后監(jiān)督能夠予以規(guī)范的,都要取消行政許可。即便是明確設(shè)定的行政許可事項(xiàng),也要根據(jù)法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定,采取公開招標(biāo)、公開拍賣或技術(shù)檢驗(yàn),改變行政許可不透明的狀況。
二、運(yùn)政管理方式必須向規(guī)則導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變
現(xiàn)行的運(yùn)政管理方式主要以權(quán)力導(dǎo)向型管理為主。過去,我國道路運(yùn)輸業(yè)主要以部門規(guī)章規(guī)定行政許可事項(xiàng),往往是自己設(shè)定許可,自己執(zhí)行,自己收費(fèi)。一些地方法規(guī)設(shè)定的行政許可未對許可事項(xiàng)、程序、條件、期限做出明確規(guī)定,一些規(guī)范性文件超越法定行政許可范圍,甚至擅自增加法定行政許可條件、標(biāo)準(zhǔn)。
隨著《行政許可法?返氖凳?這種權(quán)力導(dǎo)向型管理必須向規(guī)則導(dǎo)向型管理轉(zhuǎn)變。一是要對現(xiàn)有的行政許可進(jìn)行清理規(guī)范,明確哪些事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可,哪些事項(xiàng)不可以設(shè)定行政許可。二是在管理的方式上要徹底轉(zhuǎn)變,逐步建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。在直接管理與間接管理之間,重間接管理;在靜態(tài)管理與動(dòng)態(tài)管理之間,重動(dòng)態(tài)管理;在事前管理與事后監(jiān)督之間,重事后監(jiān)督;在管理與服務(wù)之間,強(qiáng)調(diào)服務(wù)。三是實(shí)現(xiàn)行政許可、監(jiān)管處罰、行政收費(fèi)、技術(shù)檢驗(yàn)的“四分離”。各級運(yùn)政管理機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)部門之間必須建立科學(xué)的流程和嚴(yán)密的銜接制約機(jī)制。在環(huán)節(jié)上,下一個(gè)環(huán)節(jié)要對上一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行復(fù)核、確認(rèn)后才能辦理,在制度上杜絕違法行政現(xiàn)象發(fā)生。
三、道路運(yùn)輸行政審批必須是透明的
透明有兩個(gè)涵義:一是公開,二是參與。過去道路運(yùn)輸行政許可主要以部門規(guī)章來規(guī)定許可事項(xiàng)和具體條件,存在著規(guī)定比較籠統(tǒng),人為因素過多,許可條件和標(biāo)準(zhǔn)往往不對外公開等問題。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定,運(yùn)政機(jī)構(gòu)有義務(wù)公布許可條件和標(biāo)準(zhǔn),行政許可的條件、程序、數(shù)量和期?薜墓娑ㄎ淳??嫉?不得作為行政許可的依據(jù)。行政許可實(shí)施的主體要公開。運(yùn)政機(jī)構(gòu)有權(quán)實(shí)施哪些行政許可,應(yīng)當(dāng)讓公眾知道,特別是讓運(yùn)輸經(jīng)營者知道。行政許可的條件必須規(guī)范、明確、公開,不能在許可的實(shí)施條件上搞"模糊戰(zhàn)術(shù)"。行政許可實(shí)施的程序,包括如何受理、如何申請、審查的內(nèi)容、聽證的范圍、審批的決定、監(jiān)督檢查也都應(yīng)當(dāng)是具體、明確和公開的,經(jīng)營者有權(quán)查閱�？傊�,運(yùn)政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等要在辦公場所公示。同時(shí),還應(yīng)當(dāng)將本機(jī)關(guān)的通信地址、監(jiān)督電話、具體受理行政許可的機(jī)構(gòu)以及監(jiān)督電話等予以公布,以便申請人通過書面方式提出許可申請。
運(yùn)政機(jī)構(gòu)必須公示與本機(jī)關(guān)實(shí)施的行政許可有關(guān)、經(jīng)營者申請?jiān)S可需要了解的全部信息。這是《行政許可法》對運(yùn)政機(jī)構(gòu)履行行政許可義務(wù)的基本要求,也是對現(xiàn)行運(yùn)政許可的重大挑戰(zhàn)。所有的審批事項(xiàng),不僅要進(jìn)人政務(wù)大廳受理,而且必須加快電子政務(wù)的步伐,充分利用計(jì)算機(jī)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)平臺,實(shí)行網(wǎng)上公布行政許可事項(xiàng),網(wǎng)上申請行政許可,網(wǎng)上審查行政許可申請,網(wǎng)上查詢行政許可進(jìn)展情況,網(wǎng)上進(jìn)行年審等。運(yùn)政機(jī)構(gòu)之間還可以在網(wǎng)?瞎低?交換行政許可信息、規(guī)費(fèi)繳納信息和運(yùn)政處罰信息等。
四、運(yùn)政機(jī)構(gòu)實(shí)施行政許可必須高效、便民
道路運(yùn)輸管理的目的是保護(hù)運(yùn)輸經(jīng)營者及其服務(wù)對象的合法權(quán)益,促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此,便民、高效應(yīng)當(dāng)是運(yùn)政機(jī)構(gòu)的服務(wù)宗旨。實(shí)踐中,個(gè)別運(yùn)政管理機(jī)構(gòu)在實(shí)施行政許可時(shí),由于觀念、體制和制度的原因
,不是盡可能地為經(jīng)營者提供方便、快捷的服務(wù),而是以為設(shè)置的條件越多,提出的要求越多就是實(shí)現(xiàn)了所謂的“加強(qiáng)管理”,有的申請一放就是幾個(gè)月,甚至幾年。環(huán)節(jié)過多,手續(xù)繁瑣,期限過長,暗箱操作,老百姓辦事很難。
便民原則是《行政許可法》的重要價(jià)值取向,也是運(yùn)政機(jī)構(gòu)理解和把握《行政許可法》基本精神的一個(gè)重要著眼點(diǎn)。便民就是處處、事事、時(shí)時(shí)為經(jīng)營者著想,按行政許可的創(chuàng)新制度為經(jīng)營者提供服務(wù),包括“一個(gè)窗口”對外制度,在運(yùn)政服務(wù)大廳統(tǒng)一受理、統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。隨著現(xiàn)代通訊技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展,經(jīng)營者可以通過信函、電報(bào)、傳真、電子郵件等多種方法向運(yùn)政管理機(jī)構(gòu)提出申請。還有行政許可申請書格式文本制度,行政許可申請一次告知、兩次辦結(jié)制度,簡易程序與當(dāng)場決定程序制度,行政許可決定的期限制度等�！缎姓S可法》規(guī)定的很多制度都是對現(xiàn)行行政許可制度的改革,這些制度對解決現(xiàn)行道路運(yùn)輸許可制度存在的弊端十分必要。
五、運(yùn)政機(jī)構(gòu)必須加強(qiáng)責(zé)任意識
有權(quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督,侵權(quán)須賠償,違法受制裁,這是依法行政的基本要求�！缎姓S可法》明確了行政機(jī)關(guān)和管理相對人的權(quán)利和義務(wù),規(guī)定了行政許可的信賴保護(hù)原則。運(yùn)政機(jī)構(gòu)行使行政權(quán)力違法、越權(quán)、不遵守法定程序,都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。造成經(jīng)營者利益損失的,要依法承擔(dān)賠償責(zé)任。
運(yùn)政機(jī)構(gòu)實(shí)施行政許可時(shí),申請人享有陳述權(quán)、申辯權(quán),有依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)力。運(yùn)政機(jī)構(gòu)在實(shí)施行政許可,特別是客運(yùn)線路審批時(shí),要平等地對待所有的經(jīng)營者,在對線路審批時(shí),新增線路、班次若直接關(guān)系他人重大經(jīng)濟(jì)利益時(shí),應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人,申請人、利害關(guān)系人進(jìn)行陳述、申辯,運(yùn)政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)昕取他們的意見,做出合理的線路、班次行政許可。申請人、利害關(guān)系人依法要求昕證的,運(yùn)政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在做出行政許可決定前,組織聽證。運(yùn)政機(jī)構(gòu)在做出線路審批、班次確定等方面行政許可應(yīng)更加慎重,不得隨意許可,也不得擅自改變已經(jīng)依法生效的行政許可,更不得對己生效的行政許可橫加干涉。由此給經(jīng)營者造成的損失,運(yùn)政機(jī)構(gòu)依法應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。同時(shí),《行政許可法》規(guī)定,實(shí)施行政許可原則上不收費(fèi),以確保權(quán)力與責(zé)任統(tǒng)一、權(quán)力與利益脫鉤,這些規(guī)定對保障運(yùn)輸管理相對人的合法權(quán)益,強(qiáng)化運(yùn)政機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識具有重要意義。
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