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地方財政管理體制中存在的問題應(yīng)引起高度重視
地方財政管理體制中存在的問題應(yīng)引起高度重視
改革開放以來，隨著“分灶吃飯”、“包干制”和“分稅制”財政管理體制的實(shí)施，形成了“中央財政”和“地方財政”。由于地方財政管理體制不夠規(guī)范，在運(yùn)行過程中，存在諸多問題：
1、收入過度上收，支出重心下移，加重了縣（市）支出壓力。分稅制改革后，中央財政加大了對地方財力的調(diào)控力度。此后，又通過所得稅分享改革、出口退稅改革集中地方財力。直接承擔(dān)較多具體事務(wù)的縣（市）級財力份額反而呈萎縮之勢。以**縣為例，1994年地方財政收入2,800萬元，2005年全口徑一般預(yù)算收入達(dá)6,415萬元，地方財政一般預(yù)算收入只有3,908萬元，11年增加1,100萬元。另一方面，原體制中已明確由上下級財政共同負(fù)擔(dān)的支出項(xiàng)目重心下移。比如：義務(wù)教育是一個受益范圍超越地方行政區(qū)域的純公共產(chǎn)品，不管是在“統(tǒng)收統(tǒng)支”時期、還是在“財政包干”時期，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)都是由各級財政共同負(fù)擔(dān)。1994年分稅制財政體制改革后，支出責(zé)任逐漸下移到縣及縣以下政府。據(jù)國研中心一份調(diào)研材料顯示，農(nóng)村稅費(fèi)改革前的2000年，義務(wù)教育投入結(jié)構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)78，縣級9，省地市11，中央2�！稗r(nóng)村教育農(nóng)民辦”的問題比較突出。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，又提出了“以縣為主”，把主要支出責(zé)任明確到縣。再比如：社會保障。改革開放前，我國實(shí)行的是低工資、廣就業(yè)、多補(bǔ)助的收入分配制度，養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會支出全部由國家和企業(yè)承擔(dān)，個人未形成養(yǎng)老積累。社會保障制度改革后，由政府來償還歷史欠賬問題不可避免。但是，支出責(zé)任在1994年分稅制財政體制改革中未予明確，社會保障支出責(zé)任基本上由地方財政“兜底”承擔(dān)。由于人口進(jìn)入老齡化時期，社會保障收支缺口呈逐漸擴(kuò)大趨勢。此外，地方政府還要負(fù)擔(dān)下崗職工安置、困難企業(yè)軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部補(bǔ)助支出。以**縣為例，2005年社會保障和社會福利救濟(jì)支出達(dá)2,628萬元，占全口徑財政收入的41。還有公檢法司支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出等都下移到縣級。據(jù)統(tǒng)計(jì)，縣級政府用21的財力，養(yǎng)著70的事。使縣級財政入不抵出，不堪重負(fù)。
2、強(qiáng)制剛性支出與項(xiàng)目配套，形成了巨額財政債務(wù)。上級運(yùn)用行政權(quán)力，以法律、規(guī)章、制度、決定等多種形式，強(qiáng)制要求下級政府執(zhí)行上級各部門確定的財政支出標(biāo)準(zhǔn)。如：農(nóng)業(yè)、科技、教育等方面的支出要高于財政增幅；衛(wèi)生、計(jì)劃生育、文化、科普以及公檢法裝備等要執(zhí)行上級確定的標(biāo)準(zhǔn)。同時，強(qiáng)行要求專項(xiàng)配套。比如：農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村道路建設(shè)和文化教育體育衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，都要求縣級財政拿出配套資金。操作上動則專戶存儲，實(shí)行報帳管理。通常越是配套能力較強(qiáng)的地方，拿到的�？钜苍蕉唷４蠖嗫h（市）政府一肩挑百姓的期盼，一肩挑財政的壓力，為了不敢落后，不吃虧，只有舉債搞建設(shè)。這實(shí)際上存著一個與公共服務(wù)均等化目標(biāo)相背的問題。據(jù)有關(guān)資料顯示，我國政府債務(wù)目前大致估算為117000億元左右，其中60為市及市以下地方政府債務(wù)，特別是部分縣、鄉(xiāng)債務(wù)余額達(dá)一般財政預(yù)算收入的幾倍。**縣的縣、鄉(xiāng)債務(wù)接近2.5億元，是全口徑財政收入的4倍。
3、上級替代決策，時常引發(fā)不穩(wěn)定因素。我國財政決策一直采取“行政一致型”決策模式。大到財政管理體制的確定，小到具體項(xiàng)目的開支標(biāo)準(zhǔn)，其決策都在政府內(nèi)部完成，且以上級政府行政命令為準(zhǔn)。如機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資標(biāo)準(zhǔn)、下崗職工基本生活費(fèi)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、社會養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等等，都是由上級政府發(fā)文明確�！吧霞壋稣�，下級出票子”、“上級請客，下級買單”的現(xiàn)象在財政收支領(lǐng)域比較普遍。這一做法的結(jié)果是，干部群眾找身份、找政策、要酬金，引發(fā)了不少上訪事件，加劇了不穩(wěn)定因素。每一項(xiàng)政策出臺，縣（市）級政府都要拿出足夠精力和財力“撲火”。
迫于上級政府不斷傳遞的財政支出壓力，下級政府總是采取多種途徑和手段加以“應(yīng)對”。一是抬基數(shù)，混收入，擴(kuò)大收入留存空間。凡是要增量集中的收入，基數(shù)年就一定會出現(xiàn)超常規(guī)的增長。此外，混淆收入，也是下級政府常用的一種手段。通常表現(xiàn)為，以收費(fèi)形式擠占稅基；在征收環(huán)節(jié)調(diào)劑，優(yōu)先滿足地方稅種；稅種混庫，將上級分成的收入往不集中的收入項(xiàng)目上靠。二是多要錢，少配套，向上轉(zhuǎn)移財政負(fù)擔(dān)。由于上級政府財政職能肢解，大量專項(xiàng)資金分散在各有關(guān)政府部門，且資金分配具有一定的隨意性，這讓下級政府向上級政府轉(zhuǎn)移支出負(fù)擔(dān)成為可能�！跋瓤薜暮⒆佑心坛�，會哭的孩子多吃奶”，“跑部跑省”、“跑部錢進(jìn)”成為另有一番意味的專用術(shù)語。一個縣一年要花掉上百萬元的行政成本，但這也值，項(xiàng)目不跑是要不來的，給誰都是給，不要白不要，白要誰不跑。一些地方拿不出配套、就搞虛列支出。三是多借款，少還債，逃避實(shí)際支出責(zé)任。利用上級財政通過往來款清算扣款難以真正到位的政策空間，平常盡量向上級財政預(yù)借更多的財政往來資金，應(yīng)付各項(xiàng)開支。以年終財政赤字的形式，將本應(yīng)
自身承擔(dān)的實(shí)際支出責(zé)任上移給上級政府。同時，為了應(yīng)付地方財政運(yùn)行中的突出矛盾，向上級政府借入專項(xiàng)資金，力爭多借、少還、遲還或是不還，倒逼上級政府承擔(dān)支出責(zé)任。
上述問題的存在與落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會有相悖之處，有背于國家財政體制改革的初衷。建議：
1、健全地方預(yù)算法案。按建立社會主義民主法治的要求，健全地方財政管理法規(guī)。針對地方財政的特點(diǎn)，健全《財政預(yù)算法案》和《財政轉(zhuǎn)移支付法案》。以法律形式理順上下級政府之間財權(quán)、事權(quán)，落實(shí)財政收支責(zé)任。應(yīng)將公務(wù)員工資、義務(wù)教育支出、社保資金支出納入省級統(tǒng)籌支付范圍；對財政補(bǔ)貼縣取消農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)地方配套支出。以緩解地方財政壓力。
2、完善民主決策程序。按建立社會主義民主政治的要求，規(guī)范財政決策程序。在健全的法律框架約束下，改革現(xiàn)行“行政一致型”決策模式，實(shí)行公共財政決策權(quán)的分權(quán)歸位。將財政預(yù)算管理體制、稅收制度、重大財政支出、政府舉債等重大事項(xiàng)決定權(quán)移交同級人民代表大會。同時，減少替代下級決策行為。
3、加強(qiáng)財政制度建設(shè)。按照建立社會主義公共財政的要求，健全地方財政管理制度。建立穩(wěn)定、可靠的地方稅制，規(guī)范地方財政收入行為。完善財政支出績效約束機(jī)制，提高政府效能和財政支出效率。建立新型政府總體預(yù)算體系，強(qiáng)化政府資源總量約束。建立政府債務(wù)管理和風(fēng)險評價制度，有效化解和防范財政風(fēng)險。
4、建立上下協(xié)調(diào)機(jī)制。建立健全財政收入增收激勵和財政支出約束機(jī)制，增強(qiáng)上下級政府之間的整體合力。兼顧政治、經(jīng)濟(jì)、社會相關(guān)配套改革的整體推進(jìn)，減少行政層級，控制減少財政供養(yǎng)人員，減輕財政壓力。
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