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村民自治工作的理論研究
"民主管理"是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的一個重要方面。經(jīng)過多年實踐，我國村民自治已經(jīng)取得了重要成績。但是，這項在我國畢竟前所未有，有關(guān)法律也不完善，如果沒有勇于創(chuàng)新的精神，就很難推動這項。2008年10月前后，筆者參加由我院紀(jì)委組織的課題組到**考察反腐倡廉方面的，有幸了解到****區(qū)通過村民自治辦法實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗。他們的不僅有實踐價值，也對理論研究有啟發(fā)意義。
一、****區(qū)村民自治的若干特點1.區(qū)紀(jì)委直接負(fù)責(zé)村民自治
**區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視村民自治，區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)直接抓農(nóng)村民主政治建設(shè)。從1998年開始，**區(qū)委決定由區(qū)紀(jì)委直接負(fù)責(zé)農(nóng)村民主建設(shè)，區(qū)民政部門做輔助。在每一次村民委員會換屆選舉當(dāng)口，區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)都深入調(diào)查研究，以往經(jīng)驗，及時發(fā)現(xiàn)新的問題，部署新的方案。
區(qū)委在村民自治中舍得投入，并注重投入效果。區(qū)紀(jì)委制定了干部培訓(xùn)方案，對涉及村民自治的干部普遍進(jìn)行輪訓(xùn)。在大規(guī)模培訓(xùn)中，除請專家授課外，區(qū)紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)也參與講課。區(qū)紀(jì)委書記已經(jīng)在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)講課一次以上，紀(jì)委其他干部也經(jīng)常深入培訓(xùn)第一線。區(qū)委認(rèn)真制定培訓(xùn)的預(yù)算，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均在一次選舉中花費培訓(xùn)宣傳經(jīng)費10萬元左右。
2.擬定詳細(xì)規(guī)范，彌補現(xiàn)行法律缺失
我國《村民委員會組織法》是1998年正式頒布實行的。從此后的實踐看，這項法律基本適應(yīng)我國農(nóng)村實際，但在一些方面也反映了法律的不完備性，影響了這項的順利推進(jìn)。****區(qū)注意不斷經(jīng)驗，完善、補充、規(guī)范村民自治的有關(guān)條例，收到了良好的效果。
在區(qū)紀(jì)委的主持下，**區(qū)出臺了六套制度，分別是：村民自治示范章程、村級重大事項議事決策流程、村民代表會議示范章程、村民代表選舉辦法、村民代表會議村務(wù)監(jiān)督小組示范規(guī)則、村民代表會議民主理財小組示范規(guī)則等。
各項具體的規(guī)范都按照"村民自治章程"制定。從投票選舉到啟動罷免程序，各項具體事務(wù)的處理都可以從他們制定的制度中找到辦法。他們把這些制度印制成手冊，廣泛向村民宣傳，盡可能堵住因制度不完善造成的漏洞。
3.創(chuàng)造性地解決"兩委"矛盾，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的新方式
在我國村民自治實踐中，村委會和黨支部委員會的關(guān)系始終難以理順，成為推進(jìn)村民自治向縱深發(fā)展的老大難問題。**區(qū)通過創(chuàng)造性地設(shè)立制度，很好地解決了這個問題。
他們所建立的制度架構(gòu)可以概括為"以村黨支部為核心，以村民代表會議為中樞，以村民委員會為執(zhí)行機構(gòu)"。黨支部委員會的成員由黨員選舉，但選舉中的候選人由村民投信任票，如果不能獲得村民的信任，就不能當(dāng)選為黨支部委員會成員。村民代表由村內(nèi)各選民小組選舉產(chǎn)生，成為村民代表會議的主要成員。村委會和黨支委會的主要干部是村民代表會議的當(dāng)然成員。村民代表會議對村內(nèi)事務(wù)做出決策，由村民委員會負(fù)責(zé)執(zhí)行。村黨支部書記兼村民代表會議主席。
**區(qū)這個制度在充分保障黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時，也使黨的干部受到村民的約束，使黨員干部更多地為村民利益著想。這個制度也提高了黨員干部在群眾中威信。從我們調(diào)查得到的數(shù)據(jù)看，村民代表會議中黨員代表數(shù)量的比例全部超過了黨員在村內(nèi)成年勞動力中所占的比例，這說明在村社區(qū)的治理中黨員具有舉足輕重的影響作用。
4.保護(hù)弱勢群體，創(chuàng)建"和諧農(nóng)村社會"
**區(qū)村民代表會議的權(quán)威加強以后，盡管在許多公共事務(wù)上有了"少數(shù)服從多數(shù)"的議事規(guī)則，但少數(shù)"弱勢群體"利益的保護(hù)仍得到加強。這說明民主制度有利于農(nóng)村和諧社會建立。各村對大學(xué)生回村在土地分配和其他利益上給予照顧支持；有經(jīng)濟實力的村還資助在校大學(xué)生完成學(xué)業(yè)。在國內(nèi)許多農(nóng)村，對離婚回村的婦女常常有不公正對待，但**區(qū)卻很好地解決了這個問題，他們盡可能地給離婚返回娘家的婦女提供生產(chǎn)和生活的支持，給她們劃分承包地。
**區(qū)的鄉(xiāng)村治理體制促進(jìn)了村民之間的友好合作，類似"一事一議"這樣的事情變得非常容易開展。道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村莊衛(wèi)生維護(hù)、公共活動場所的建立等事宜，只要村民代表會議做出決策，村民都能承擔(dān)責(zé)任，公務(wù)活動的效率大大提高了。
**區(qū)的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)形成一種理念，要將民主政治滲透到社區(qū)文化之中，塑造新型的社會主義鄉(xiāng)村文化。事實上，民主政治的推進(jìn)的確幫助了這種社會主義合作文化的建立。在許多村莊，村民代表會議經(jīng)常召開，有的村莊一年召開50次左右村民代表會議。代表們不要誤工補貼,把公共事務(wù)當(dāng)成一種自己應(yīng)盡的義務(wù)，這意味著這些代表成了我國農(nóng)村的新型"志愿者"。過去一些"后進(jìn)村"的最大問題是公共事務(wù)無人關(guān)心，現(xiàn)在發(fā)生了很大變化，"后進(jìn)村
"變成了"先進(jìn)村"。目前，****區(qū)農(nóng)村的社會風(fēng)尚有了明顯變化，各種刑事案件發(fā)案率很低，上訪現(xiàn)象幾乎絕跡。任何公共事務(wù)，只要符合農(nóng)民利益，村民代表會議做出決策就會受到農(nóng)民的擁護(hù)和上級的支持，群眾對公共事務(wù)自然就更加熱情了。
有人擔(dān)心在鄉(xiāng)村發(fā)展民主政治會使上級政府的意志難以貫徹，造成社會的裂痕。****區(qū)的經(jīng)驗表明，這種擔(dān)心是不必要的。事實上，在民主程度提高以后，政府的意志更容易貫徹。**區(qū)的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)有一種理念，要"變政府的意志為百姓的意志"，事實證明，這種理念在民主制度下不是空想。2005年，**區(qū)開始了大規(guī)模的道路規(guī)劃整治，涉及到許多方面的土地調(diào)整。政府充分利用村民代表會議為核心的民主運作系統(tǒng)向農(nóng)民宣傳政府的規(guī)劃和各項補償政策，并利用村民代表給農(nóng)民做，農(nóng)民很快接受了政府的決定，使這項得以順利完成。
5.因地制宜，尊重村民意愿
我們在****區(qū)的調(diào)查中了解到，只要政府有真誠意愿發(fā)展民主政治，充分地相信農(nóng)民，農(nóng)民自己也會積極地創(chuàng)造出具體的規(guī)則，使不同村莊有自己的民主治理特點。只要不違反民主治理的基本原則，政府就應(yīng)允許農(nóng)民的不同做法，不必實行"一刀切"的方法。****區(qū)正是這樣做的，這也體現(xiàn)了我黨一貫提倡的因地制宜的方法。
按照**區(qū)的有關(guān)規(guī)定，每10戶產(chǎn)生1名村民代表；但有的村根據(jù)自己的實際情況產(chǎn)生了2名代表，**區(qū)委也給予了肯定。同樣地，按照**區(qū)的規(guī)定，200人以下的村不設(shè)立村民代表會議，后來有農(nóng)民提出要求，也希望設(shè)立村民代表會議，**區(qū)尊重農(nóng)民的意見，修改了有關(guān)規(guī)定。
6.規(guī)范競選，確保民主政治的穩(wěn)步發(fā)展
1998年以來，****區(qū)農(nóng)村自治選舉已經(jīng)經(jīng)歷了3屆，總得來看，民主治理的思想越來越深入人心，農(nóng)民對民主選舉也越來越關(guān)心。據(jù)干部們反映，2008年的選舉普遍較以往表現(xiàn)得更加激烈。但從總體上看，選舉中的競爭還沒有普遍展開，有顯著競爭的村莊占村莊總數(shù)一般在1/3左右，少數(shù)鎮(zhèn)（如泗村店鎮(zhèn)）競爭程度比較高，有顯著競爭的村莊占到鎮(zhèn)村莊總數(shù)的50。
二、從****區(qū)的經(jīng)驗深化對民主政治理論的認(rèn)識1.民主政治是權(quán)威結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的形式之一
我們在農(nóng)村調(diào)查中注意到，各地基層干部對村民自治意義的認(rèn)識有很大差異。這種差異存在的原因，恐怕不能一概歸結(jié)為干部認(rèn)識水平的不同。
一個社會需要某種權(quán)威結(jié)構(gòu)，以維持社會公共品供應(yīng)的秩序。歷史上，權(quán)威結(jié)構(gòu)有多種產(chǎn)生方式，民主政治只是其中一種方式。一般說來，傳統(tǒng)自給自足的小型社區(qū)在構(gòu)建自己的權(quán)威結(jié)構(gòu)時不需要民主政治。在這種社區(qū)，宗教關(guān)系、宗法關(guān)系可以是權(quán)威結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，宗教領(lǐng)袖或宗法首領(lǐng)可以是權(quán)威結(jié)構(gòu)的控制者。但在現(xiàn)代社會，宗教關(guān)系和宗法權(quán)威已經(jīng)不能成為公共品制度的基礎(chǔ)。
我國幅員廣大，各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，特別是鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的水平有很大差異。一些地方的農(nóng)村還保持著自給自足或半自給自足的狀態(tài)。在這些地方的干部，如果不看好民主政治的意義，一點都不奇怪。他們會認(rèn)為，一些人依靠十幾年甚至幾十年的社區(qū)生活樹立起來的威信，足以使他們成為社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)人。在這些地方引入選舉制度可能不會提高公共品供應(yīng)的水平。實際上，如果沒有外力干擾，這些地方即使搞選舉，也不會產(chǎn)生新的領(lǐng)導(dǎo)人，那些傳統(tǒng)領(lǐng)袖還會當(dāng)選。正是因為這種狀況，干部們就不大愿意每三年組織一次選舉。筆者
在秦嶺山區(qū)某地調(diào)查時，就曾經(jīng)聽到一位干部對村民自治有強烈的抵觸情緒。
但是，從總體上看，我國社會處在巨大的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時期，傳統(tǒng)的宗法關(guān)系和宗教關(guān)系已經(jīng)不能成為社會權(quán)威結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會人際關(guān)系的認(rèn)同條件發(fā)生變化或遭受破壞：（1）人口的流動，社區(qū)邊界的調(diào)整，家庭模式的變化等，都使違反道德和禮儀所產(chǎn)生的羞恥感的懲罰力下降，道德權(quán)威和宗法領(lǐng)袖不再成為能有效提供秩序和安全的力量。（2）各種新的聚斂財富的機會的出現(xiàn)，特別是在市場經(jīng)濟規(guī)則尚不健全的情況下，人們可以通過機會主義行為迅速成為暴發(fā)戶，富人身份與道德權(quán)威身份、宗法領(lǐng)袖身份已很難統(tǒng)一，在保證提供社會秩序和安全方面，富人很難得到人們的信任，財富多少不再成為可信度的重要指標(biāo)。（3）由于人們的社會活動空間增大，交易內(nèi)容變得日益復(fù)雜，社會秩序和安全的內(nèi)涵與以往大不相同，提供安全和秩序的政治人物需要新的知識經(jīng)驗和新的專業(yè)背景方能勝任，而這種關(guān)于知識經(jīng)驗和專業(yè)背景的信息具有某種隱蔽性，人們通常不容易通過廉價支付得到這種信息。標(biāo)志政治家出現(xiàn)的社會分工已具有必然性。
在這些變化之下，鄉(xiāng)村社會已經(jīng)很難通過對道德、宗法和財富的認(rèn)同來產(chǎn)生穩(wěn)定的政治權(quán)威結(jié)構(gòu)；而政府的任命也已經(jīng)很難與鄉(xiāng)村居民的認(rèn)同保持一致，換句話說，政府的任命雖然可能具有合法性，但不一定具有有效的權(quán)威性。不具有權(quán)威性的合法性，也不具有行政效率，這種情形發(fā)生在鄉(xiāng)村社會，會破壞鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定性。
美國著名學(xué)者米格代爾對內(nèi)向型農(nóng)村轉(zhuǎn)向外向型農(nóng)村后農(nóng)民群體政治意識發(fā)生的變化作了精彩的分析。這種轉(zhuǎn)變發(fā)生后，農(nóng)村中已沒有能被農(nóng)民接受的農(nóng)村公平分配機制和相應(yīng)的社會制度。這個時候，"農(nóng)村以外的法院和警察在農(nóng)民生活中變得及其重要"。"對外聯(lián)系擴大后，農(nóng)村在農(nóng)民生活中完全變得無關(guān)緊要了"。"社區(qū)很明顯不再是農(nóng)民認(rèn)同的基礎(chǔ)"。也就在這個時候，農(nóng)民對農(nóng)村政治組織權(quán)力的承認(rèn)不再是基于該政治組織與舊的農(nóng)村社會體系的關(guān)系，而是基于該政治組織與國家，即新的社會體系的關(guān)系；農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)人在更大程度上
被看作是行政官員，農(nóng)村社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人原有的受人尊敬的地位消失了。概括地說，開放型農(nóng)村社會"意味著農(nóng)村政府的持續(xù)活力更多地取決于它與更大政治制度和更大政治社區(qū)之間的關(guān)系"。
為了產(chǎn)生較為穩(wěn)定的鄉(xiāng)村社會權(quán)威結(jié)構(gòu)，使得權(quán)威結(jié)構(gòu)能保持一種強制力，保證人們遵從一定的社會行為規(guī)范，顯然需要一種新的對權(quán)威的認(rèn)同方式，這種方式便是民主選舉制度。所以，如果說傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會不需要民主政治，那么，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會開始解體，就意味著對民主政治的需要開始產(chǎn)生。
****區(qū)是經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的地方，過去曾經(jīng)有過那些在我國很多農(nóng)村地區(qū)能看到的麻煩事情。在這樣的地方，不能指望宗法關(guān)系能解決權(quán)威結(jié)構(gòu)問題。**的干部最終還是用民主政治的方法改善了這里的權(quán)威結(jié)構(gòu)，建立了良好的社會秩序。同樣地，在秦嶺山區(qū)的某些村落，用道德權(quán)威或宗法權(quán)威就可能維持一定的社會秩序，并解決自己簡單的對公共品的需求問題。但是，秦嶺山區(qū)的經(jīng)濟也會發(fā)生變化，在一段時期以后，他們也會產(chǎn)生對民主政治的需求。
上面的分析想說明一個道理，對鄉(xiāng)村民主政治的推動，不要急于求成，不要簡單地把一些地方民主政治發(fā)展進(jìn)程的遲緩歸咎于干部的覺悟問題。我們的大方向要明確，那就是堅定不移地將我國社會治理引導(dǎo)到社會主義民主政治的方向上去，但同時也要允許一些地方發(fā)展快一些，另一些地方發(fā)展慢一些。
2.村民自治需要強力推動
目前，全國各地的村民自治主要由政府民政部門來抓。**的經(jīng)驗表明，在基層由黨組織親自領(lǐng)導(dǎo)這項，并由紀(jì)委部門直接負(fù)責(zé)，是加強村民自治的好辦法。紀(jì)委在這項中可以更好地將廉政建設(shè)與基層社會治理結(jié)合起來，使村民自治見到實效，提高廣大群眾參與民主政治活動的熱情。對**的模式不一定要照搬，但其他地方即使不由紀(jì)委抓這項，也應(yīng)該考慮一種方式，提高村民自治領(lǐng)導(dǎo)部門的權(quán)威。
在國家層面上，目前的村民自治是由民政部的一個處來負(fù)責(zé)。多年來，這樣一個小的職能機構(gòu)為我國村民自治辛勤，作出了巨大貢獻(xiàn)，取得了顯著成績。能不能提高其行政地位，賦予其更大的權(quán)力來推動這項？很值得考慮。印度為了沖擊種姓制度，專門成立了一個"鄉(xiāng)村政權(quán)部"統(tǒng)一負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村政權(quán)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展。目前，我們國家的鄉(xiāng)村治理與建設(shè)事務(wù)分割到很多部門，許多難以協(xié)調(diào)和落實。正如財政部官員所說，在我國政治開展的社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，許多是"越位"和"缺位"現(xiàn)象并存，產(chǎn)生了浪費和低效率。
如果我們也成立一個鄉(xiāng)村建設(shè)部，統(tǒng)一負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村自治、鄉(xiāng)村社會事業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將大大增強力度，提高效率�，F(xiàn)有農(nóng)業(yè)部可以集中精力于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
3.競爭與政治家專業(yè)化是成熟的民主政治的基本要素
提起民主政治，人們常常講到"權(quán)力制衡"、"投票選舉"等特點，卻忽視政治家的專業(yè)化以及選舉中的競爭這兩個特點。忽視了這兩個特點，可能會使民主政治的發(fā)展走彎路。但對這兩個特點也不能錯誤理解。一般來說，它們是成熟的民主政治的特點；在民主政治的初步發(fā)育時期，這兩個特點并不明顯。
說民主政治是"人民當(dāng)家作主"是就其本質(zhì)而言的。在實際參與中，"當(dāng)家作主"是要花費成本的，并非人人都想"當(dāng)家作主"。其實，民主政治不過是解決公共品供需問題的一個方式，其中也需要分工，只不過這種分工不是由強制產(chǎn)生而已。政治家也是一種職業(yè)，甚至是一種廣義的工程技術(shù)領(lǐng)域的職業(yè)。就是在這個意義上說，熊比特把民主政治看作是"政治家的統(tǒng)治"。
在民主政治發(fā)育的初期，要不要鼓勵激烈競爭？****區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)對這一點持慎重態(tài)度。他們認(rèn)為，競爭要有規(guī)則，規(guī)則應(yīng)該逐步形成。為了規(guī)范競爭，他們制定了一些行為規(guī)范。例如，他們反對候選人無原則的承諾,如候選人要承諾修路，有關(guān)規(guī)定要求候選人自己掏錢，并要將書面承諾存檔。**區(qū)有關(guān)方面還注意向村民推薦各方面條件好的候選人參選，以提高選舉的成功率。我們認(rèn)為，****區(qū)這種做法是正確的。但從****區(qū)近幾年的實踐看，領(lǐng)導(dǎo)人選舉的競爭程度還是在逐步加強。從全國其他地方的經(jīng)驗看，越是經(jīng)濟發(fā)
達(dá)的地區(qū)，村民自治中的選舉競爭就越激烈。適應(yīng)這種趨勢，一些地方不是壓制競爭，而是制定競爭的具體規(guī)范，取得了良好的效果。
****區(qū)的經(jīng)驗還表明，"草根政治家"的專業(yè)化水平也在提高。一些農(nóng)民在民主政治活動中獲得了農(nóng)民的信任，能夠長期居于領(lǐng)導(dǎo)崗位。村民代表會議的代表也有了一定的穩(wěn)定性。這里講的"專業(yè)化"不是說基層的領(lǐng)導(dǎo)人不從事其他職業(yè)，專職從事公務(wù)活動，而是說村莊的公務(wù)活動主要由他們?nèi)プ�，其他人不需要全部卷入公�?wù)活動。
4.合理配置公權(quán)與私權(quán)是民主政治發(fā)展的重要條件
村民自治本來是要解決公共品的供給問題，由老百姓選舉出來的村民委員會的職權(quán)僅限于處理公共事務(wù)。如果他們的職權(quán)太大，以至干預(yù)到農(nóng)民的私人事務(wù)，干預(yù)到太多的利益分配，形成公權(quán)的過分?jǐn)U張，民主政治就不好搞了。目前，凡是村民自治搞得摩擦比較大的地方，大多與集體財務(wù)關(guān)系和土地利益紛爭有關(guān)。需要通過產(chǎn)權(quán)改革，將過多的有私人性質(zhì)的事務(wù)從公權(quán)中剝離出來，村民自治才能順利開展。****區(qū)的村民自治之所以開展得比較順利，與他們在產(chǎn)權(quán)改革方面做出的努力有重要關(guān)系
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