加大財政支出管理改革力度提升財政管理的質(zhì)量與效益
文章標題：加大財政支出管理改革力度提升財政管理的質(zhì)量與效益
改革開放以來，通州市的經(jīng)濟建設實現(xiàn)了持續(xù)、快速增長，經(jīng)濟總量和人均水平有大幅度地提高。全市的財政建設也取得明顯成效，財政收入的迅速增長為實現(xiàn)各項改革目標和重點建設項目提供了財力保證。但在經(jīng)濟發(fā)展過程中，對于如何合理運用現(xiàn)有地方財力，加強財政支出管理，提高資金使用效率等仍存在諸多問題。為適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，促進財政經(jīng)濟的振興，使地方財政支出更好地滿足地方政府以財行政的需要，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，當前迫切需要對市鎮(zhèn)兩級財政支出范圍進行調(diào)整，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，強化公共支出管理，提高支出效益，完善支出法制。為此，筆者對部分市直單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了“有關財政支出政策”執(zhí)行情況的專題調(diào)查和研究。
一、我市市鎮(zhèn)財政支出的現(xiàn)狀與問題分析
一是預算內(nèi)外綜合財力的增幅慢于預算內(nèi)外綜合支出增幅。
二是財政供養(yǎng)人口多，行政事業(yè)運行成本過大，其中教育份額尤為突出。至2001年末，全市財政供養(yǎng)人員為29726人，比1993年凈增6311人。其中教育系統(tǒng)供養(yǎng)人員達到16061人，占財政供養(yǎng)人員的54.2。鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育系統(tǒng)的財政供養(yǎng)人員占比更高，平均超過60，教育事業(yè)經(jīng)費已達到財政總支出的70以上。
眾所周知，維護國家機構(gòu)的正常過程，保持國家政權(quán)的穩(wěn)定是財政的首要任務，是財政支出中必須優(yōu)先安排和保證的。從調(diào)查情況看，市鎮(zhèn)兩級行政事業(yè)機構(gòu)龐大，人員臃腫，部門之間職能交叉，嚴重影響了辦事效率，導致了行政支出增長過快，剛性增強(近年來連續(xù)增資的實施可說明這一點，1997—2001年，財政供養(yǎng)人員工資調(diào)整，各種政策性補貼和津貼等剛性增支標準人均提高570多元，而1997年至2001年人均財力只增加150元。同時，每年軍轉(zhuǎn)干部和大中專畢業(yè)生分配預計增支300多萬元。)進一步增大了地方財政壓力，加重了市鄉(xiāng)兩級財政負擔，從一定程度上影響阻礙了我市經(jīng)濟效益的進一步發(fā)展。在調(diào)查中我們還注意到這樣一個情況，在教師隊伍中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的代課教師有增無減，原因是原先的“民轉(zhuǎn)公”教師隨著時間的推移，已有相當部分不能適應事業(yè)發(fā)展形勢要求，紛紛流向校辦三產(chǎn)或后勤崗位，但其人員經(jīng)費仍寄托于財政的撥款中，形成了“位虛費實”態(tài)勢。顯然，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力規(guī)模尚小，支出壓力增大的情況下，行政、事業(yè)開支增長過快的局面必須加以控制。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政、事業(yè)機構(gòu)的膨脹同時，由于對集團消費缺乏規(guī)范、有效的控制，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和一些事業(yè)單位勤儉節(jié)約、艱苦奮斗觀念淡薄，開支浪費嚴重，如：對小汽車的購置和豪華高級辦公設備的添加，會議數(shù)量和檔次的攀高及各項補貼發(fā)放的過濫等現(xiàn)象時有出現(xiàn)。
三是財政支出面過寬，加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的分散度，使財政有關支出政策的落實難以到位。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能還未能完全適應向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的要求，維持著粗放型的管理方式，即供給制式的大財政支出格局，包攬事務過多。它不僅擔負著各級行政部門、社會公益事業(yè)單位的財政供給，而且大量投資于生產(chǎn)性、經(jīng)營性、服務性的事業(yè)單位等一般競爭領域，不僅給財政增加了沉重的負擔，而且也帶來了巨大的隱含風險，并擠占了重點項目的資金。(即通常所說的支出越位)，使地方財政集中財力滿足社會公共需要的能力受到限制(即支出的缺位)。此外，由于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力中預算外資金的比重日趨增大，挪用、浪費現(xiàn)象時有發(fā)生和出現(xiàn)，并且資金使用效率不高，進一步造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)可控制財力的削減，從而削弱了財政的調(diào)控能力，分散了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的地方財力，致使“財政每年對農(nóng)業(yè)、教育方面的總投入的增長幅度，應當高于財政經(jīng)常性收入的增長幅度”、“科技三項費用支出占財政總支出的2”、“文化事業(yè)經(jīng)費占財政總支出的1”、“市級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于體育事業(yè)經(jīng)費要達到人均5角的標準”等等規(guī)定支出政策難以落實到位。
四是財政支出分工不明確，支出范圍劃分不清。由于目前市鎮(zhèn)兩級政府之間的事權(quán)劃分仍然不太清晰，僅對事權(quán)范圍作了粗線條的、原則性的界定，增加了兩級財政部門操作上的難度，很大程度上造成地方財政支出分工不明確，支出范圍劃分不清的狀況。目前，市級財政辦理理應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級辦理的項目依然很多；或者事權(quán)在上面市里，而要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金配套或拼盤的項目普遍存在。如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)一些超現(xiàn)實、超財力實施的各種名目的達標活動(工程)和少量投資性大、回報期長的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)首長形象工程”及鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作基金會的債務清理等，他們以求面子和積極貫徹上級指示，在限期內(nèi)紛紛舉債資金配套，滿足達標工程的各項標準要求，形成“空殼效應”，以致陷入“一時好過，十時難熬”的窘境。如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人均負債率已達300多元，而償債渠道還為之渺茫。這些情況既不利于財政轉(zhuǎn)變職能和集中財力辦大事的要求，也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政統(tǒng)籌安排資金，支持重點項目，充分發(fā)揮資金使用效率的需要。
五是大多數(shù)鄉(xiāng)
鎮(zhèn)忽視預算支出后期管理，紛雜財務開支標準時有出現(xiàn)，財政資金支出效益無從談及。由于受計劃經(jīng)濟體制下“統(tǒng)收統(tǒng)支”財政模式的影響，至今許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門和一些單位仍然存在著“重分配輕管理，重支出輕效益”的觀念，對于預算法案生效后的后期預算管理階段缺乏應有的嚴肅性和原則性，即對預算執(zhí)行管理、預算支付管理、預算調(diào)整、現(xiàn)金流動性管理、單位支出管理、預算支出效益評價等管理環(huán)節(jié)重視不夠。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門和單位往往也只是注重爭預算、上項目，對于項目資金的合理使用缺乏有效的管理和控制，管理責任不明晰，沒有建立健全必要的地方財政支出激勵約束機制，獎罰不明，導致對財政支出的效益缺乏必要的考核評估，資金使用的合理合法性得不到有效保證，支出效益受到很大的影響，且有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或單位把個人利益擺放到國家、集體利益分配和事業(yè)發(fā)展之前，對上級有明文規(guī)定的開支項目和標準執(zhí)行時有偏差，諸如開支水平超標準、或是固定標準發(fā)放補貼、或是按需自行設定補貼項目標準等等。
二、市鎮(zhèn)財政支出管理改革的總體設想和建議
(一)支出管理改革遵循的基本原則
1、服從于政府職能原則。財政作為政府職能部門的重要組成部分，必須服從于政府履行職能的需要。財政支出管理的改革，必須適應地方政府在社會主義經(jīng)濟條件下轉(zhuǎn)變職能的要求，充分發(fā)揮市鄉(xiāng)兩級財政的資源配置、收入分配、穩(wěn)定發(fā)展經(jīng)濟的職能，服務于政府經(jīng)濟任務和目標，積極參與、支持地方政府的各項重大改革，從資金上保證各項改革措施的落實到位。
2、滿足公共需求原則。按照社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展理論要求，市場配置資源的范圍是不斷擴大的，那么作為政府應逐步退出經(jīng)濟中的一般競爭性領域，逐步把側(cè)重點轉(zhuǎn)向市場失靈或失敗領域，提供社會存在和發(fā)展共同需要而市場單個主體無法提供的公共產(chǎn)品。即就是財政支出作為政府的一個職能，應遵循滿足社會公共需求的原則。
3、堅持公平與效率原則。財政支出改革必須按照堅持公平與效率的機制運行，一方面要完善財政支出的有關法規(guī)、制度，按照公平原則合理合法地運用資金，通過轉(zhuǎn)移支付、公平稅負等手段促進市鎮(zhèn)兩級及有關地區(qū)間的發(fā)展均衡；另一方面，又要努力提高財政資金的使用效率，盡量促使財政資源(資金)配置的合理化，以達到社會效益最大化的目標，確保財政預算支出既不缺位也不越位。
(二)執(zhí)行支出管理改革的建議和重點內(nèi)容
1、注重財源建設，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展。我市是一個農(nóng)業(yè)大縣，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟是我市經(jīng)濟水平提高的根本點。保農(nóng)才能穩(wěn)工，工旺才能促收。為此，筆者建議一是要大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，積極扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)龍頭企業(yè)。首先是組織鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品進入市場，形成規(guī)模，創(chuàng)立品牌，占有一定的銷售份額。目前可適當推廣農(nóng)戶種植大棚反季節(jié)蔬菜，開發(fā)挖掘廢塘變魚塘、蝦塘、蟹池等一些地方特色農(nóng)業(yè)。這樣它們既可增加農(nóng)民的收入，同時又能提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政地方收入的穩(wěn)步增長；其次要大力培植扶持一些具有市場開拓能力、技術(shù)創(chuàng)新能力、資金融通能力、資產(chǎn)整合能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，并逐步使之真正成為農(nóng)戶與市場對接的樞紐。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為一個政府的職能部門，對農(nóng)扶持不能光把著眼點放在資金的投入上，還應該多層次、多方位地加強市場信息的反饋，切實為廣大農(nóng)戶提供快捷、簡便、準確的信息服務。適時可有針對性地對農(nóng)民舉辦一些技能和文化的培訓，從資金手段以外的軟環(huán)境中做好扶農(nóng)、幫農(nóng)、支農(nóng)。
2、適當降低行政、事業(yè)成本，合理疏理財政供養(yǎng)人員。隨著市鎮(zhèn)兩級財力的不斷壯大，財政資金供需矛盾也日益突出。在市鄉(xiāng)兩級政府和事業(yè)機構(gòu)精簡合并改革開展的同時，財政部門可同步開展規(guī)范財政供給范圍并合理確認供應單位和人員的，具體可采取“一控兩清一分”的辦法來清理、分流和消化超編、不合格及計外人員。所謂“一控”就是對市鎮(zhèn)兩級機關事業(yè)單位嚴格控編定員，不得自行突破。對超編人員，必須精減分流，一時不能分流的，財政部門也不再對其核撥經(jīng)費。“兩清”，一是清理清退機關事業(yè)單位臨時人員。如單位確有需要的，只保留必須的少量臨時工，其他的一律辭退；二是清理清退教師隊伍中的代課代職人員。對代職代課教師采取“分一辭一”(即每分配一個師范類大中專畢業(yè)生，就辭退一個代職代課教師)或“招一辭一”(即招聘招考課缺教師一個，就辭退一個代職代課教師)的辦法，清退代職代課教師。“一分”就是分流市直和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關干部，主要可采用三條分流措施：一是鼓勵和支持機關干部創(chuàng)辦或領辦示范服務基地；二是鼓勵和支持機關干部到企業(yè)中任職；三是鼓勵和支持機關干部從事個體經(jīng)營，可在地方稅收、資金等政策方面給予優(yōu)惠和扶持。
為了能更一步強化市鎮(zhèn)兩級財政供養(yǎng)人員的管理，有效地控制人員經(jīng)費支出的不合理增長，筆者建議財政、組織、人事、勞動部門在條件可能的情況下緊密配合，建立一套財政供養(yǎng)人員檔案，設想是：(一)合理確定建檔對象。這樣幾類可考慮入檔：“工資目”開支人員、離退休人員、單位計內(nèi)外用工、享受遺屬補助人員、國家機關犧牲病故領取一次性撫恤金人員、下崗職工進入再就業(yè)中心人員和民政優(yōu)撫人員等。(二)正確設置建檔內(nèi)容。大體可包括：(1)人員基本情況。主要包括姓名、編制、職業(yè)、參加時間、離退休時間、計劃內(nèi)(外)用工批準時間、下崗職工進入再就業(yè)中心時間等。(2)人員經(jīng)費情況。主要有基礎工資、職務工資、級別工資、工(教、護)齡工資、補貼、津貼、離退休金標準、下崗職工領取生活費及撫恤金標準等項目。(3)人員變動情況。主要有人員調(diào)入調(diào)出時間和工資增減變動情況、離退休金及人員變動情況、下崗職工就業(yè)情況等。(三)規(guī)范操作建檔程序。因為這是一項系統(tǒng)復雜的，表面上看容易，但操作尤要慎重。主要步驟可分為：(1)組織審核，摸清家底。(2)以編定人，分類建帳，按人設卡。(3)立卷存檔，及時變更。(4)全程監(jiān)督，逐步完善。
另外，在筆者的調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)“縱橫雙管、人事分離”的人事管理體制，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的統(tǒng)一領導，也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的統(tǒng)一管理和分配。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”的人員、工資及其福利待遇、職務晉升等權(quán)力可全部下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，縣市主管部門只負責其業(yè)務指導，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正成為人權(quán)、事權(quán)和財權(quán)三統(tǒng)一，能獨立行使其相應政府職能的一級真正意義的基層政府。
與此同時，必須大力推進政府采購制度。將政府的分散采購變?yōu)榧w統(tǒng)一采購，形成一定的規(guī)模效應，切實降低采購成本，使集團消費走上規(guī)范化、科學化、經(jīng)濟化的道路。
3、強化公共支出管理，合理界定財政資金供給(供應)范圍。按照社會主義市場經(jīng)濟體制下政府轉(zhuǎn)變職能要求，財政應逐步強化公共支出管理，按照公共支出原則，合理界定財政資金供應的范圍。一是保障國家機關正常運作的合理需要。國家政權(quán)的穩(wěn)定是國民經(jīng)濟發(fā)展的根本保證，保障國家機關的正常運作是財政的首要任務，對國家機構(gòu)的財政供應應本著精簡高效的原則予以保障。二是按公益性原則，將事業(yè)單位區(qū)分為公益性、半公益性和經(jīng)營型三種類型(可參見下表)，分別采取資金確保、適量補助和推向市場的三種不同財政供給方式。三是在調(diào)控經(jīng)濟方向，作為地方的一級政府應逐步退出社會經(jīng)濟生活的一般競爭性領域，重點鞏固農(nóng)業(yè)的基礎地位，調(diào)整優(yōu)化企業(yè)產(chǎn)業(yè)機構(gòu)，逐步減小并規(guī)范各項補貼補助等.
4、加強預算約束，把握財政預算支出改革的關鍵所在。作為市鎮(zhèn)兩級政府的財政，必須強化預算約束力：(1)兩級財政部門要在嚴格貫徹執(zhí)行《預算法》的基礎上，建立健全支出管理規(guī)定體系，使財政支出管理走上法制化、規(guī)范化的軌道。(2)對預算內(nèi)外資金實行統(tǒng)一管理。一是要建立財政綜合預算，對有預算外資金收入的機關事業(yè)單位實行“核定收支，定額(定項)比例撥款(上繳)，超支不補，節(jié)余留用”的管理辦法；對各項集資、捐贈、基金和專項收入的支出，必須按用途�？顚Ｓ�，嚴格加強支出管理，注重效益所得；對其他預算外收入，遵循“一保吃飯，二保運轉(zhuǎn)，三搞建設”的原則合理安排支出。二是區(qū)別預算外資金的類型，實行分類管理。三是對國有資產(chǎn)的變價收入(如企業(yè)改制后國有凈資產(chǎn)收益)應納入財政管理。(3)實行部門預算，一是在預算編制中要實行因素法，對各類支出中的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、專項經(jīng)費等進行科學的測算，編制完整、詳細的預算。二是實行零基預算，要對各項支出定額進行認真核定，預算確定后，一般不予調(diào)整，特別情況確需追加的應由政府預算論證領導小組集體研究審核，個別辦理。三是堅持部門協(xié)作、綜合管理的原則。必要時，可由政府牽頭，成立政府預算論證領導小組。四是編制預算時應增加透明度，接受社會的監(jiān)督和評價。財政預算支出改革是一次涉及方方面面的利益調(diào)整，是財政調(diào)控手段適應社會增長方式由粗放型向集約化轉(zhuǎn)變的必然要求。因此，我們在改革財政預算分配方式的同時必須切實把握好三點：第一，實現(xiàn)財政支出管理由粗放到集約，必須加速政府職能的轉(zhuǎn)變。一方面財政預算分配的依據(jù)是滿足社會公共需求，重點目標之一是保證政府職能的正確行使。政府的職能范圍規(guī)定和制約著財政的支付范圍。另一方面，通過財政調(diào)控手段，也可以擴張或縮小政府的某些職能。第二，實現(xiàn)財政支出管理由粗放到集約，必須強化法制意識。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，強化法制意識是實現(xiàn)財政支出管理由粗放到集約的重要保證。一是要加強《預算法》、《會計法》及其他配套法規(guī)的宣傳貫徹，提高法制意識；二是要進一步加大執(zhí)行力度，做到有法必依，執(zhí)法必嚴；三是盡快使《行政單位財務規(guī)則》、《事業(yè)單位財務規(guī)則》等制度法規(guī)入軌運行。第三，實現(xiàn)財政支出管理由粗放到集約，必須把提高財政資金使用效益放在十分突出位置上。財政支出管理的改革，其著眼點不能僅僅是放在節(jié)減財政支出上，而應當致力于提高財政資金的使用效益，致力于集中財力辦大事上來。
5、強化監(jiān)督機制，發(fā)揮財政資金的應有效益。一是要加強財政支出的日常監(jiān)督制度。為加強財政資金使用管理責任，必須建立健全市鄉(xiāng)兩級財政支出激勵與約束機制，包括實行上級對下級財政的獎懲制度(即“下管一級”政策)，財政部門對預算單位的獎懲制度、預算單位內(nèi)部的獎懲制度、財政資金的分配、使用和管理獎懲制度。與此同時，還應建立政府監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會中介監(jiān)督三個層次的監(jiān)督體系。二是按照“成本—效益”分析法的基本原則，建立系統(tǒng)的支出效益評價體系，其應包括支出單位的支出目標評價和支出項目的效益評估等。三是對預算單位財務開支項目和標準必須由人事(組織)和財政部門管理，其他任何單位不得擅自出臺和擴大開支項目范圍，提高開支的標準。對現(xiàn)有的支出項目和標準必須進行全面清理，凡是違反財政人事部門規(guī)定的財務開支項目范圍和標準的，一律必須取消(如機關加班費、值班補貼、駕駛員補貼、休假補貼、定額夜餐補貼等等)。對目標考核獎的發(fā)放必須視財力可能，嚴格計算，統(tǒng)一標準，從真正意義上切實提高財政管理的質(zhì)量與效益。
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鎮(zhèn)忽視預算支出后期管理，紛雜財務開支標準時有出現(xiàn)，財政資金支出效益無從談及。由于受計劃經(jīng)濟體制下“統(tǒng)收統(tǒng)支”財政模式的影響，至今許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門和一些單位仍然存在著“重分配輕管理，重支出輕效益”的觀念，對于預算法案生效后的后期預算管理階段缺乏應有的嚴肅性和原則性，即對預算執(zhí)行管理、預算支付管理、預算調(diào)整、現(xiàn)金流動性管理、單位支出管理、預算支出效益評價等管理環(huán)節(jié)重視不夠。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門和單位往往也只是注重爭預算、上項目，對于項目資金的合理使用缺乏有效的管理和控制，管理責任不明晰，沒有建立健全必要的地方財政支出激勵約束機制，獎罰不明，導致對財政支出的效益缺乏必要的考核評估，資金使用的合理合法性得不到有效保證，支出效益受到很大的影響，且有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或單位把個人利益擺放到國家、集體利益分配和事業(yè)發(fā)展之前，對上級有明文規(guī)定的開支項目和標準執(zhí)行時有偏差，諸如開支水平超標準、或是固定標準發(fā)放補貼、或是按需自行設定補貼項目標準等等。
二、市鎮(zhèn)財政支出管理改革的總體設想和建議
(一)支出管理改革遵循的基本原則
1、服從于政府職能原則。財政作為政府職能部門的重要組成部分，必須服從于政府履行職能的需要。財政支出管理的改革，必須適應地方政府在社會主義經(jīng)濟條件下轉(zhuǎn)變職能的要求，充分發(fā)揮市鄉(xiāng)兩級財政的資源配置、收入分配、穩(wěn)定發(fā)展經(jīng)濟的職能，服務于政府經(jīng)濟任務和目標，積極參與、支持地方政府的各項重大改革，從資金上保證各項改革措施的落實到位。
2、滿足公共需求原則。按照社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展理論要求，市場配置資源的范圍是不斷擴大的，那么作為政府應逐步退出經(jīng)濟中的一般競爭性領域，逐步把側(cè)重點轉(zhuǎn)向市場失靈或失敗領域，提供社會存在和發(fā)展共同需要而市場單個主體無法提供的公共產(chǎn)品。即就是財政支出作為政府的一個職能，應遵循滿足社會公共需求的原則。
3、堅持公平與效率原則。財政支出改革必須按照堅持公平與效率的機制運行，一方面要完善財政支出的有關法規(guī)、制度，按照公平原則合理合法地運用資金，通過轉(zhuǎn)移支付、公平稅負等手段促進市鎮(zhèn)兩級及有關地區(qū)間的發(fā)展均衡；另一方面，又要努力提高財政資金的使用效率，盡量促使財政資源(資金)配置的合理化，以達到社會效益最大化的目標，確保財政預算支出既不缺位也不越位。
(二)執(zhí)行支出管理改革的建議和重點內(nèi)容
1、注重財源建設，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展。我市是一個農(nóng)業(yè)大縣，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟是我市經(jīng)濟水平提高的根本點。保農(nóng)才能穩(wěn)工，工旺才能促收。為此，筆者建議一是要大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，積極扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)龍頭企業(yè)。首先是組織鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品進入市場，形成規(guī)模，創(chuàng)立品牌，占有一定的銷售份額。目前可適當推廣農(nóng)戶種植大棚反季節(jié)蔬菜，開發(fā)挖掘廢塘變魚塘、蝦塘、蟹池等一些地方特色農(nóng)業(yè)。這樣它們既可增加農(nóng)民的收入，同時又能提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政地方收入的穩(wěn)步增長；其次要大力培植扶持一些具有市場開拓能力、技術(shù)創(chuàng)新能力、資金融通能力、資產(chǎn)整合能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，并逐步使之真正成為農(nóng)戶與市場對接的樞紐。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為一個政府的職能部門，對農(nóng)扶持不能光把著眼點放在資金的投入上，還應該多層次、多方位地加強市場信息的反饋，切實為廣大農(nóng)戶提供快捷、簡便、準確的信息服務。適時可有針對性地對農(nóng)民舉辦一些技能和文化的培訓，從資金手段以外的軟環(huán)境中做好扶農(nóng)、幫農(nóng)、支農(nóng)。
2、適當降低行政、事業(yè)成本，合理疏理財政供養(yǎng)人員。隨著市鎮(zhèn)兩級財力的不斷壯大，財政資金供需矛盾也日益突出。在市鄉(xiāng)兩級政府和事業(yè)機構(gòu)精簡合并改革開展的同時，財政部門可同步開展規(guī)范財政供給范圍并合理確認供應單位和人員的，具體可采取“一控兩清一分”的辦法來清理、分流和消化超編、不合格及計外人員。所謂“一控”就是對市鎮(zhèn)兩級機關事業(yè)單位嚴格控編定員，不得自行突破。對超編人員，必須精減分流，一時不能分流的，財政部門也不再對其核撥經(jīng)費�！皟汕濉�，一是清理清退機關事業(yè)單位臨時人員。如單位確有需要的，只保留必須的少量臨時工，其他的一律辭退；二是清理清退教師隊伍中的代課代職人員。對代職代課教師采取“分一辭一”(即每分配一個師范類大中專畢業(yè)生，就辭退一個代職代課教師)或“招一辭一”(即招聘招考課缺教師一個，就辭退一個代職代課教師)的辦法，清退代職代課教師�！耙环帧本褪欠至魇兄焙袜l(xiāng)鎮(zhèn)機關干部，主要可采用三條分流措施：一是鼓勵和支持機關干部創(chuàng)辦或領辦示范服務基地；二是鼓勵和支持機關干部到企業(yè)中任職；三是鼓勵和支持機關干部從事個體經(jīng)營，可在地方稅收、資金等政策方面給予優(yōu)惠和扶持。
為了能更一步強化市鎮(zhèn)兩級財政供養(yǎng)人員的管理，有效地控制人員經(jīng)費支出的不合理增長，筆者建議財政、組織、人事、勞動部門在條件可能的情況下緊密配合，建立一套財政供養(yǎng)人員檔案，設想是：(一)合理確定建檔對象。這樣幾類可考慮入檔：“工資目”開支人員、離退休人員、單位計內(nèi)外用工、享受遺屬補助人員、國家機關犧牲病故領取一次性撫恤金人員、下崗職工進入再就業(yè)中心人員和民政優(yōu)撫人員等。(二)正確設置建檔內(nèi)容。大體可包括：(1)人員基本情況。主要包括姓名、編制、職業(yè)、參加時間、離退休時間、計劃內(nèi)(外)用工批準時間、下崗職工進入再就業(yè)中心時間等。(2)人員經(jīng)費情況。主要有基礎工資、職務工資、級別工資、工(教、護)齡工資、補貼、津貼、離退休金標準、下崗職工領取生活費及撫恤金標準等項目。(3)人員變動情況。主要有人員調(diào)入調(diào)出時間和工資增減變動情況、離退休金及人員變動情況、下崗職工就業(yè)情況等。(三)規(guī)范操作建檔程序。因為這是一項系統(tǒng)復雜的，表面上看容易，但操作尤要慎重。主要步驟可分為：(1)組織審核，摸清家底。(2)以編定人，分類建帳，按人設卡。(3)立卷存檔，及時變更。(4)全程監(jiān)督，逐步完善。
另外，在筆者的調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)“縱橫雙管、人事分離”的人事管理體制，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的統(tǒng)一領導，也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的統(tǒng)一管理和分配。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”的人員、工資及其福利待遇、職務晉升等權(quán)力可全部下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，縣市主管部門只負責其業(yè)務指導，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正成為人權(quán)、事權(quán)和財權(quán)三統(tǒng)一，能獨立行使其相應政府職能的一級真正意義的基層政府。
與此同時，必須大力推進政府采購制度。將政府的分散采購變?yōu)榧w統(tǒng)一采購，形成一定的規(guī)模效應，切實降低采購成本，使集團消費走上規(guī)范化、科學化、經(jīng)濟化的道路。
3、強化公共支出管理，合理界定財政資金供給(供應)范圍。按照社會主義市場經(jīng)濟體制下政府轉(zhuǎn)變職能要求，財政應逐步強化公共支出管理，按照公共支出原則，合理界定財政資金供應的范圍。一是保障國家機關正常運作的合理需要。國家政權(quán)的穩(wěn)定是國民經(jīng)濟發(fā)展的根本保證，保障國家機關的正常運作是財政的首要任務，對國家機構(gòu)的財政供應應本著精簡高效的原則予以保障。二是按公益性原則，將事業(yè)單位區(qū)分為公益性、半公益性和經(jīng)營型三種類型(可參見下表)，分別采取資金確保、適量補助和推向市場的三種不同財政供給方式。三是在調(diào)控經(jīng)濟方向，作為地方的一級政府應逐步退出社會經(jīng)濟生活的一般競爭性領域，重點鞏固農(nóng)業(yè)的基礎地位，調(diào)整優(yōu)化企業(yè)產(chǎn)業(yè)機構(gòu)，逐步減小并規(guī)范各項補貼補助等.
4、加強預算約束，把握財政預算支出改革的關鍵所在。作為市鎮(zhèn)兩級政府的財政，必須強化預算約束力：(1)兩級財政部門要在嚴格貫徹執(zhí)行《預算法》的基礎上，建立健全支出管理規(guī)定體系，使財政支出管理走上法制化、規(guī)范化的軌道。(2)對預算內(nèi)外資金實行統(tǒng)一管理。一是要建立財政綜合預算，對有預算外資金收入的機關事業(yè)單位實行“核定收支，定額(定項)比例撥款(上繳)，超支不補，節(jié)余留用”的管理辦法；對各項集資、捐贈、基金和專項收入的支出，必須按用途專款專用，嚴格加強支出管理，注重效益所得；對其他預算外收入，遵循“一保吃飯，二保運轉(zhuǎn)，三搞建設”的原則合理安排支出。二是區(qū)別預算外資金的類型，實行分類管理。三是對國有資產(chǎn)的變價收入(如企業(yè)改制后國有凈資產(chǎn)收益)應納入財政管理。(3)實行部門預算，一是在預算編制中要實行因素法，對各類支出中的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、專項經(jīng)費等進行科學的測算，編制完整、詳細的預算。二是實行零基預算，要對各項支出定額進行認真核定，預算確定后，一般不予調(diào)整，特別情況確需追加的應由政府預算論證領導小組集體研究審核，個別辦理。三是堅持部門協(xié)作、綜合管理的原則。必要時，可由政府牽頭，成立政府預算論證領導小組。四是編制預算時應增加透明度，接受社會的監(jiān)督和評價。財政預算支出改革是一次涉及方方面面的利益調(diào)整，是財政調(diào)控手段適應社會增長方式由粗放型向集約化轉(zhuǎn)變的必然要求。因此，我們在改革財政預算分配方式的同時必須切實把握好三點：第一，實現(xiàn)財政支出管理由粗放到集約，必須加速政府職能的轉(zhuǎn)變。一方面財政預算分配的依據(jù)是滿足社會公共需求，重點目標之一是保證政府職能的正確行使。政府的職能范圍規(guī)定和制約著財政的支付范圍。另一方面，通過財政調(diào)控手段，也可以擴張或縮小政府的某些職能。第二，實現(xiàn)財政支出管理由粗放到集約，必須強化法制意識。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，強化法制意識是實現(xiàn)財政支出管理由粗放到集約的重要保證。一是要加強《預算法》、《會計法》及其他配套法規(guī)的宣傳貫徹，提高法制意識；二是要進一步加大執(zhí)行力度，做到有法必依，執(zhí)法必嚴；三是盡快使《行政單位財務規(guī)則》、《事業(yè)單位財務規(guī)則》等制度法規(guī)入軌運行。第三，實現(xiàn)財政支出管理由粗放到集約，必須把提高財政資金使用效益放在十分突出位置上。財政支出管理的改革，其著眼點不能僅僅是放在節(jié)減財政支出上，而應當致力于提高財政資金的使用效益，致力于集中財力辦大事上來。
5、強化監(jiān)督機制，發(fā)揮財政資金的應有效益。一是要加強財政支出的日常監(jiān)督制度。為加強財政資金使用管理責任，必須建立健全市鄉(xiāng)兩級財政支出激勵與約束機制，包括實行上級對下級財政的獎懲制度(即“下管一級”政策)，財政部門對預算單位的獎懲制度、預算單位內(nèi)部的獎懲制度、財政資金的分配、使用和管理獎懲制度。與此同時，還應建立政府監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會中介監(jiān)督三個層次的監(jiān)督體系。二是按照“成本—效益”分析法的基本原則，建立系統(tǒng)的支出效益評價體系，其應包括支出單位的支出目標評價和支出項目的效益評估等。三是對預算單位財務開支項目和標準必須由人事(組織)和財政部門管理，其他任何單位不得擅自出臺和擴大開支項目范圍，提高開支的標準。對現(xiàn)有的支出項目和標準必須進行全面清理，凡是違反財政人事部門規(guī)定的財務開支項目范圍和標準的，一律必須取消(如機關加班費、值班補貼、駕駛員補貼、休假補貼、定額夜餐補貼等等)。對目標考核獎的發(fā)放必須視財力可能，嚴格計算，統(tǒng)一標準，從真正意義上切實提高財政管理的質(zhì)量與效益。
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