稅收管理員制度在實踐中的思考與研究
一、當前稅收征管存在的突出問題
自1994年稅制改革以來，稅收征管進行了一系列的改革和深化，逐步建立了“以納稅申報和優(yōu)質服務為基礎，以計算機網(wǎng)絡為依托，集中征收，重點稽查，強化管理”的征管模式。多年來，這種征管模式在組織稅收收入，加強稅收征管，優(yōu)化納稅服務，提高效率等方面發(fā)揮了重要作用。
但是，近幾年，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，經(jīng)濟形勢發(fā)生了很大變化，稅收征管中也暴露出許多問題和矛盾，特別是在稅源管理方面存在著對納稅人戶籍不清、經(jīng)營狀況不明、納稅信息失真，稅源管理不精不細等問題。究其原因：在上述征管模式下客觀上沒有處理好管事與管戶的關系，稅務管理人員只管事不管戶，不能及時掌握納稅人的動態(tài)信息，造成管事與管戶嚴重脫節(jié)。因此，國家稅務總局適時提出了新型的稅收管理員制度，它既是對傳統(tǒng)的稅務專管員制度的揚棄，又是對現(xiàn)行稅源管理責任人制度的深化和完善。目的是加強稅源管理，切實解決“疏于管理，談化責任”問題。所以積極推行和探索稅收管理員制度是一件迫切而又十分有意義事情。
二、推行稅收管理員制度的幾點做法
地稅二分局近年來在實踐中積極推行并探索稅收管理員制度，按照“革除弊端，發(fā)揮優(yōu)勢，明確職責，提高水平”的要求，在充分調查研究的基礎上，根據(jù)實際情況，制定了“全員參與、分類管理、穩(wěn)步推進、注重績效”思路，采用信息化與手工臺帳相結合的辦法，抓住重點，管好一般，穩(wěn)步推進稅收管理員制度，取得一定成效。主要做法是：
（一）“人人擔當管理員”——打破了股室與職位的界限，充實了管理一線力量，解決了稅收管理員人手少的尷尬局面。
推行好稅收管理員制度人的因素起到?jīng)Q定性作用。就該局而言管戶有500多戶，而正式干部只有13名，剔除綜合、征收、評估和分局中層以上人員外，以前在管理一線人員很少。加之現(xiàn)行征管崗責設置過細、各種指標考核及上報材料過多、部分外掛軟件實用性差等等，管理一線人員疲于應付，下戶次數(shù)較少，甚至連一些納稅人的基本情況也不了解。所有這些客觀上造成稅收管理重心失衡，形成了按區(qū)域粗放式管理格局。針對這種局面，該局科學制定了稅收管理員流程圖，明確崗位職責和責任，合理確定責任區(qū)域和責任人，分局除正職局長和內勤人員外，具有執(zhí)法資格的人員都被確定為稅收管理員范疇，各自在做好本職的同時還要承擔起管戶任務和責任。特別是分局中層以上人員由以前幕后指揮沖到一線作戰(zhàn)，承擔起管戶責任，既做好了表率，又發(fā)揮出應有的作用。這樣，打破了股室與職位的職責界限，緩解了稅收管理員人手少的的矛盾。
（二）“分類管理,注重績效”——抓好重點或大戶，管好中戶，不放松小戶，對不同稅源采取不同的管理和監(jiān)控方式，提高了稅收管理效能。
二分局是稅收收入最高的分局，其轄區(qū)內包含縣、區(qū)、鎮(zhèn)級稅收管理。根據(jù)稅源管理的需要和納稅人的實際情況，該局打破區(qū)域劃片管理的模式，按照屬地管理與分類管理相結合的原則，合理確定分類管理的方法和標準。一是根據(jù)內部機構設置特點，結合納稅信譽等級制度，把管戶分為三個級別：對非常戶、漏征漏管戶和一次性工程稅收、房地產(chǎn)開發(fā)稅收以及重點骨干企業(yè)實行一級管理，主要由評估組負責；其它所得稅查帳、核率征收戶、所得稅國稅管理戶實行二級管理，主要由管理組負責；對定期定額戶（含集體）實行三級管理，主要有個體組負責。納稅人級次不同，所管理的力度、手段和內容各異。二是合理配置人力資源。分局根據(jù)各自的業(yè)務素質、能力和年齡結構，優(yōu)化人力資源配置，合理安排管理戶數(shù)。分局中層以上人員主要負責納稅大戶、骨干企業(yè)、定報企業(yè)的管理，其他人員主要以行業(yè)分類為重點，合理確定管戶戶數(shù)，做到各盡所能，人盡其才。
（三）“下戶采集信息-登記手工臺帳-實時信息維護-開展綜合分析-提出征管建議”——建立納稅人綜合參數(shù)體系，掌握納稅人的“活信息”，變靜態(tài)管理為動態(tài)管理，提高了稅收精細化管理程度。
沒有稅源數(shù)據(jù)的真實、準確、及時、連續(xù)和完整作基礎，就無法實現(xiàn)稅收管理的精細化�；A信息失真，連續(xù)性差；戶籍不清，經(jīng)營情況不明等問題，已成為制約稅收征管質量提升的“瓶頸”。分局采用管事與管戶、信息化與手工臺帳相結合的辦法，切實解決目前稅源管理所面臨的被動局面。一是通過稅收管理員定期下戶管事，到實地了解情況，掌握第一手涉稅信息資料和原始數(shù)據(jù)，通過手工臺帳登記，建立納稅人綜合參數(shù)體系，包括：納稅人基礎信息、固定稅源狀況、生產(chǎn)經(jīng)營及財務狀況、企業(yè)近幾年成本、稅負率及同行業(yè)對比情況等；二是通過手工登記信息與機內信息進行核對，發(fā)現(xiàn)問題及時進行維護和修改，各項機內信息數(shù)據(jù)的真實性、準確性和時效性得到了大大提高。該局通過對首批200多戶企業(yè)信息進行登記核對，修改信息1000多條，特別是老城區(qū)企業(yè)
以及改制企業(yè)信息存在問題比較嚴重；三是定期分析稅源情況，即充分利用各種稅源信息資料，搞好信息比對，分析預測稅源的現(xiàn)狀和變化趨勢，及時發(fā)現(xiàn)稅源管理中存在的疑點和問題，通過必要的實地核查，找準稅收管理中的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，及時提出管理建議，有針對性地制定管理措施，提高稅源監(jiān)控的實效性；四是稅收管理員在做好稅源管理的同時，針對每一個納稅人的具體需求，為其納稅輔導、宣傳政策、釋疑解難，提供“個性化”服務。通過零距離接觸，面對面交流溝通，了解納稅人所思所盼所需所難，維護了納稅人權益，融洽了征納關系，彰顯了稅收的人文關懷，稅收服務的針對性、時效性也得到大大增強，實現(xiàn)了管理與服務的統(tǒng)一。
（四）“監(jiān)督與激勵并舉，注重管理績效”——既保證了稅收管理員有效實施稅源管理，又充分調動其積極性和主動性。
一是制定操作規(guī)程。對稅收管理員的流程、崗位職責和目標責任等進行規(guī)定和明確，確保稅收管理員制度規(guī)范、高效、協(xié)調運行。稅收管理員原則上實行兩人下戶、定期輪崗、交叉評估等制度，稅收管理員每兩年輪崗一次，不對包干戶直接實施評估，防止和制止不廉行為的發(fā)生或反彈。二是實行能級管理。通過考試、考核等方式，科學測試和評定稅收管理員的能級，合理調配管戶或級別。三是嚴格目標責任考核。根據(jù)稅收管理員管戶的級別等不同，合理確定崗位責任制，量化目標，細化指標，強化考核。堅持實事求是、注重實績的原則，將稅收管理員履行崗位職責及能級管理等情況與獎金發(fā)放和公務員年度考核、評先評優(yōu)獎勵掛鉤，獎勤罰懶，充分激發(fā)了稅收管理員隊伍干事創(chuàng)業(yè)積極性。
三、推行稅收管理員制度需要注意的幾個問題
第一，推行稅收管理員制度不能簡單地理解為是過去稅務專管員制度的“復古”。
新型的稅收管理管理制度，是對傳統(tǒng)的稅務專管員制度的揚棄。它繼承和發(fā)揚了過去專管員制度下的管戶又管事、管理又服務等好的傳統(tǒng)和作法，變集權式管理為分權式管理，變全程式管理為環(huán)節(jié)式管理，是一種新的管理模式。同時又是對現(xiàn)行稅源管理責任的深化和完善，其基本職責定位于稅源管理、納稅服務，但不直接從事稅款征收、稅務稽查、審批減免緩抵退稅和違章處罰等。對這一問題的認識，我們關鍵要處理好管戶與管事，管理與服務，區(qū)域管理與分類管理的關系，正確把握新制度的精神和實質，徹底解決當前征管中情況不明、信息不暢、管理粗放，責任不清以及服務不到位等問題。
第二，要抓住重點，兼顧一般，不宜搞“一刀切”。
稅收管理員制度的推行就是要不斷提高稅源管理的質量和效率，最終實現(xiàn)稅收科學化，精細化管理。但在具體執(zhí)行該制度的時候，我們必須堅持實事求是、因地制宜的原則，在面上要視稅源管理的現(xiàn)狀和的實際需要而定，不能搞“一刀切”，否則就容易達不到預期的目標和效果，相反會給稅收帶來負擔。同時，要堅持對納稅人分類管理原則，要視規(guī)模和情況，分清主次和側重，不能眉毛胡子一把抓，對不同的稅源戶采取不同的管理和監(jiān)控方式，突出對大戶和重點戶的管理，從而提高管理效率和質量。
第三，要堅持“人”與“機”有機結合，才能體現(xiàn)制度的優(yōu)越性和生命力。
管理需要科技支撐，科技是管理的一種有效手段。要防止片面夸大信息化手段的作用，認為科技手段無所不能，有了信息化征管質量就能得到保證，這是一種誤區(qū)。要注意挖掘人的內在潛力，發(fā)揮人的主觀能動性，缺少人的積極因素，再先進的科技手段也難以釋放出應有的潛能和效應。注意運用各種有效的手工管理措施，全面、準確和及時收集各種稅收基礎信息并適時進行輸入、更新和維護，否則，信息化作用難以得到保證。所以，我們在推行稅收管理員制度的實踐中，只有堅持“人”、“機”有機融合，才能充分體現(xiàn)該制度的優(yōu)越性和生命力。
第四，嚴格控制下戶次數(shù)，防止給納稅人增添新負擔。
一是國、地兩稅稅收管理員職責相同，類似，特別是基礎信息、相關稅種數(shù)據(jù)等雙方要加強協(xié)調配合、實現(xiàn)數(shù)據(jù)交換、達到信息共享，盡量避免或減少各自為政、重復進戶現(xiàn)象發(fā)生。二是嚴格執(zhí)行下戶審批制度，盡量控制稅收管理員下戶次數(shù)，增強下戶的計劃性和有效性，減少下戶的隨意性。三是推行稅收管理員制度以后，管理員與納稅人的聯(lián)系、溝通和打交道增多，要加強制度建設，防止不廉潔行為的發(fā)生或反彈。
以及改制企業(yè)信息存在問題比較嚴重；三是定期分析稅源情況，即充分利用各種稅源信息資料，搞好信息比對，分析預測稅源的現(xiàn)狀和變化趨勢，及時發(fā)現(xiàn)稅源管理中存在的疑點和問題，通過必要的實地核查，找準稅收管理中的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，及時提出管理建議，有針對性地制定管理措施，提高稅源監(jiān)控的實效性；四是稅收管理員在做好稅源管理的同時，針對每一個納稅人的具體需求，為其納稅輔導、宣傳政策、釋疑解難，提供“個性化”服務。通過零距離接觸，面對面交流溝通，了解納稅人所思所盼所需所難，維護了納稅人權益，融洽了征納關系，彰顯了稅收的人文關懷，稅收服務的針對性、時效性也得到大大增強，實現(xiàn)了管理與服務的統(tǒng)一。
（四）“監(jiān)督與激勵并舉，注重管理績效”——既保證了稅收管理員有效實施稅源管理，又充分調動其積極性和主動性。
一是制定操作規(guī)程。對稅收管理員的流程、崗位職責和目標責任等進行規(guī)定和明確，確保稅收管理員制度規(guī)范、高效、協(xié)調運行。稅收管理員原則上實行兩人下戶、定期輪崗、交叉評估等制度，稅收管理員每兩年輪崗一次，不對包干戶直接實施評估，防止和制止不廉行為的發(fā)生或反彈。二是實行能級管理。通過考試、考核等方式，科學測試和評定稅收管理員的能級，合理調配管戶或級別。三是嚴格目標責任考核。根據(jù)稅收管理員管戶的級別等不同，合理確定崗位責任制，量化目標，細化指標，強化考核。堅持實事求是、注重實績的原則，將稅收管理員履行崗位職責及能級管理等情況與獎金發(fā)放和公務員年度考核、評先評優(yōu)獎勵掛鉤，獎勤罰懶，充分激發(fā)了稅收管理員隊伍干事創(chuàng)業(yè)積極性。
三、推行稅收管理員制度需要注意的幾個問題
第一，推行稅收管理員制度不能簡單地理解為是過去稅務專管員制度的“復古”。
新型的稅收管理管理制度，是對傳統(tǒng)的稅務專管員制度的揚棄。它繼承和發(fā)揚了過去專管員制度下的管戶又管事、管理又服務等好的傳統(tǒng)和作法，變集權式管理為分權式管理，變全程式管理為環(huán)節(jié)式管理，是一種新的管理模式。同時又是對現(xiàn)行稅源管理責任的深化和完善，其基本職責定位于稅源管理、納稅服務，但不直接從事稅款征收、稅務稽查、審批減免緩抵退稅和違章處罰等。對這一問題的認識，我們關鍵要處理好管戶與管事，管理與服務，區(qū)域管理與分類管理的關系，正確把握新制度的精神和實質，徹底解決當前征管中情況不明、信息不暢、管理粗放，責任不清以及服務不到位等問題。
第二，要抓住重點，兼顧一般，不宜搞“一刀切”。
稅收管理員制度的推行就是要不斷提高稅源管理的質量和效率，最終實現(xiàn)稅收科學化，精細化管理。但在具體執(zhí)行該制度的時候，我們必須堅持實事求是、因地制宜的原則，在面上要視稅源管理的現(xiàn)狀和的實際需要而定，不能搞“一刀切”，否則就容易達不到預期的目標和效果，相反會給稅收帶來負擔。同時，要堅持對納稅人分類管理原則，要視規(guī)模和情況，分清主次和側重，不能眉毛胡子一把抓，對不同的稅源戶采取不同的管理和監(jiān)控方式，突出對大戶和重點戶的管理，從而提高管理效率和質量。
第三，要堅持“人”與“機”有機結合，才能體現(xiàn)制度的優(yōu)越性和生命力。
管理需要科技支撐，科技是管理的一種有效手段。要防止片面夸大信息化手段的作用，認為科技手段無所不能，有了信息化征管質量就能得到保證，這是一種誤區(qū)。要注意挖掘人的內在潛力，發(fā)揮人的主觀能動性，缺少人的積極因素，再先進的科技手段也難以釋放出應有的潛能和效應。注意運用各種有效的手工管理措施，全面、準確和及時收集各種稅收基礎信息并適時進行輸入、更新和維護，否則，信息化作用難以得到保證。所以，我們在推行稅收管理員制度的實踐中，只有堅持“人”、“機”有機融合，才能充分體現(xiàn)該制度的優(yōu)越性和生命力。
第四，嚴格控制下戶次數(shù)，防止給納稅人增添新負擔。
一是國、地兩稅稅收管理員職責相同，類似，特別是基礎信息、相關稅種數(shù)據(jù)等雙方要加強協(xié)調配合、實現(xiàn)數(shù)據(jù)交換、達到信息共享，盡量避免或減少各自為政、重復進戶現(xiàn)象發(fā)生。二是嚴格執(zhí)行下戶審批制度，盡量控制稅收管理員下戶次數(shù)，增強下戶的計劃性和有效性，減少下戶的隨意性。三是推行稅收管理員制度以后，管理員與納稅人的聯(lián)系、溝通和打交道增多，要加強制度建設，防止不廉潔行為的發(fā)生或反彈。
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