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普通收費公路養(yǎng)護管理難點與對策思考
文章標(biāo)題：普通收費公路養(yǎng)護管理難點與對策思考
根據(jù)國家“貸款修路，收費還貸”政策，我省自1984年開始實施公路收費；1992年后，我省的收費公路建設(shè)發(fā)展迅速，掀起了一股新建、改建國省道的熱潮；1996年又掀起了全省高速公路建設(shè)的高潮。截至2005年底，我省共有收費公路5313公里，其中高速公路1866公里，普通國省道2687公里，縣道等760公里。在二級以上技術(shù)等級的公路中，收費里程占45。在省道以上行政等級的公路中，收費里程占52，普通國道65為收費公路，普通省道30為收費公路。全省除極少數(shù)山區(qū)縣市，可以說只要你出城，就要經(jīng)過收費公路。大量收費公路的建成，對于緩解公路建設(shè)資金嚴(yán)重不足的矛盾、改善公路路網(wǎng)通行條件，突破我省90年代經(jīng)濟發(fā)展受交通“瓶頸”的制約起到了積極的作用，有力地推動和促進了我省社會經(jīng)濟的快速發(fā)展。
但是在收費公路迅速發(fā)展的同時，部分經(jīng)營者重收費輕養(yǎng)護、重經(jīng)濟效益輕社會效益等問題與矛盾也逐漸凸現(xiàn)出來，收費公路，尤其是普通收費公路的養(yǎng)護管理問題日益突出。2005年，省公路局在保持共產(chǎn)黨員先進性教育中，理出的公路養(yǎng)護管理“七難”之一，就是“收費公路養(yǎng)護管理難”。因此，分析收費公路養(yǎng)護管理的現(xiàn)狀和存在的問題，探討解決對策，已成為交通主管部門和公路管理者、經(jīng)營者要認真研究的一個課題。
一、普通收費公路養(yǎng)護管理中存在的問題
（一）日常養(yǎng)護不到位。
普通收費公路養(yǎng)護中的日常養(yǎng)護的不到位，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
1、日常養(yǎng)護未委托有相應(yīng)資質(zhì)和技術(shù)能力的隊伍進行，承擔(dān)養(yǎng)護作業(yè)的養(yǎng)護單位資質(zhì)不合格，技術(shù)能力不足以擔(dān)任養(yǎng)護任務(wù)，影響了養(yǎng)路質(zhì)量。如330國道縉云段，未委托有相應(yīng)養(yǎng)護資質(zhì)的養(yǎng)護公司、而是自行雇用數(shù)名工人進行養(yǎng)護，難以滿足正�；�、規(guī)范化養(yǎng)護的要求。
2、日常養(yǎng)護資金投入不足。收費公路經(jīng)營者為了減少支出，增加收益，將日常養(yǎng)護資金壓縮到極低的水平，日常養(yǎng)護質(zhì)量難以保證。如320國道桐鄉(xiāng)段，依據(jù)我省的養(yǎng)護定額，該路段正常的小修保養(yǎng)經(jīng)費需要5.5萬元/年，而經(jīng)營者委托養(yǎng)護公司的小修保養(yǎng)經(jīng)費為2.2萬元/年，僅為正常經(jīng)費的40。小修保養(yǎng)經(jīng)費的不足，直接導(dǎo)致小修保養(yǎng)水平的下降。
3、日常養(yǎng)護管理力量不足。由于收費公路經(jīng)營者以利益最大化為經(jīng)營目標(biāo)，為了節(jié)約管理成本，其管理人員中養(yǎng)護技術(shù)人員的配備普遍不足。因此，也嚴(yán)重影響了養(yǎng)護的科學(xué)化和規(guī)范化。
（二）養(yǎng)護大中修工程不能科學(xué)安排。
公路使用達到一定年限后，路況必然會下降，必須進行大中修工程進行修復(fù)，全面恢復(fù)路況。但是，收費公路養(yǎng)護大中修工程卻常常不能得到科學(xué)安排，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
1、收費公路的大中修里程與其在國省道中所占比例而言偏低（2003年以來有較大改善）。2003年以前，收費公路大中修完全由業(yè)主自行安排，收費公路大中修的投入很少。2003年我省實施干線暢通工程，省出臺了收費公路大中修的獎勵和補助政策后，全省收費公路業(yè)主投入大中修工程的積極性得到很大提高，收費公路大中修里程大幅度增加，且3年來均保持較大的總量。如2004年收費公路大中修里程為382公里，2005年收費公路大中修里程為363公里，2006年收費公路大中修里程為374公里，年均大中修里程約占國省道收費公路里程的13.5～14.2。
2、預(yù)防性的養(yǎng)護措施采用少。由于業(yè)主對養(yǎng)護的重視不夠，收費公路項目通常很少采取瀝青微表處、稀漿封層等預(yù)防性的養(yǎng)護工程措施，大都是等到路況急劇下降后，才安排大中修工程。因此，收費公路大中修的投資普遍較大。從已批復(fù)的2006年普通國省道路面整治工程大中修工程的平均投資來看，每個收費公路大中修工程平均投資為3225萬元，每個非收費公路大中修工程平均投資為1406萬元。這固然與普通國省道收費公路中公路技術(shù)等級普遍在二級以上有關(guān)，但與其未采用預(yù)防性養(yǎng)護措施，造成后期大中修投入增加也是有很大關(guān)系的。
3、大中修計劃落實難。由于普通收費公路效益普遍不佳，據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我省普通收費公路項目中還貸困難的約占62，其中僅能付息的占58，利息都難以支付的占42，且存在著虧損面繼續(xù)擴大的趨勢。對于虧損的項目，經(jīng)營業(yè)主自然無力對所經(jīng)營公路進行養(yǎng)護；對于盈利的項目，經(jīng)營業(yè)主出于利潤最大化和短期行為的考慮，也不愿進行必要的養(yǎng)護以確保公路處于良好的技術(shù)狀態(tài)，或者將養(yǎng)護計劃和養(yǎng)護經(jīng)費壓縮至最低水平。因此，很多收費公路路段客觀上急需進行大中修、省市公路管理部門也將其列入了年度大中修計劃、甚至收費公路經(jīng)營管理單位已經(jīng)與市級公路管理機構(gòu)簽訂協(xié)議的情況下，到了真正落實計劃、需要業(yè)主拿出工程配套資金的時候，協(xié)調(diào)仍然是困難重重，難度很大。如2006年路面專項整治計劃項目中，部分項目
如320國道富陽段、329國道上虞段等，都由于業(yè)主拿不出大中修資金而面臨推遲或取消。
日常養(yǎng)護的不到位和養(yǎng)護大中修工程不能科學(xué)安排，其直接后果就是路況下降，整體路況差。雖然從2003年以來，我省實施了干線暢通工程和路面整治工程，對收費公路大中修進行了大力地獎勵和補助，在改善收費公路路況方面取得了很大成效，但由于我省收費公路養(yǎng)護和大中修的欠帳時間長，收費公路總量大，因此，要提高收費公路整體路況，從根本上解決收費公路路況差的問題差距還很大。目前，在我省各市，國省道中路況最差的，基本上都是收費公路。在2006年上半年交通廳網(wǎng)站廳長信箱收到的、關(guān)于公路養(yǎng)護方面的投訴中，有55％是關(guān)于日常路況的，在關(guān)于路況的投訴中又有60％是關(guān)于普通收費公路路況的，由此可見一斑。
二、造成收費公路養(yǎng)護管理難的原因
由于我省收費公路發(fā)展僅20年左右的時間，各級政府和管理部門對發(fā)展收費公路經(jīng)驗不足，各項制度大多是邊實踐中邊建立，到目前為止還不完善。同時，由于經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，導(dǎo)致了客觀環(huán)境發(fā)生了很大的變化，政府的政策也頻頻變更。諸多原因，造成了收費公路養(yǎng)護管理難的現(xiàn)狀。
（一）收費公路缺乏穩(wěn)定的養(yǎng)護投入保障機制。
由于公路養(yǎng)護投入具有6-10年為一個周期的特點，而收費公路經(jīng)營企業(yè)的財務(wù)報告卻是以1年為單位的，兩者之間存在基本性的矛盾。因此，急需建立專門的保障機制，才能較好地滿足公路養(yǎng)護對資金的需求，保障公路路況水平。以下將對此觀點進行詳細地闡述。
公路路面在正常的使用條件下，有基本的使用年限。即使在正常使用和養(yǎng)護條件下，路面也將隨著使用時間的延長而逐步老化、磨耗，路面強度、平整度等技術(shù)指標(biāo)逐漸下降，到最后各種病害發(fā)展得越來越快，不能通過小修和保養(yǎng)來維持路況，就需要進行大中修。由于車輛超載等因素的影響，路面實際使用壽命一般為7-10年，有的甚至在7年以下。在這個周期內(nèi)，養(yǎng)護投入（包括小修保養(yǎng)經(jīng)費和大中修工程經(jīng)費）并非每年均攤，而是第一年最少，以后逐年增長（如下表）。在實施大中修工程的年份，該年度養(yǎng)護投入更將是其他年份的幾十倍（如年小修保養(yǎng)經(jīng)費為5.5萬元/公里的4車道一級公路，僅加鋪5厘米瀝青罩面的大修經(jīng)費約80萬元/公里，若重做基層和面層則大修經(jīng)費約需200萬元/公里，分別為其他年份的14.5倍和36倍）。
路面使用年限影響系數(shù)K值表
（說明：本表節(jié)選自《浙江省公路養(yǎng)護工程預(yù)算定額》）
而收費公路養(yǎng)護企業(yè)，其財務(wù)核算卻是以1年為單位的。打個比方，某收費公路項目在未進行大中修工程的年份，一年的收費額為5000萬元，支出日常養(yǎng)護經(jīng)費600萬元，其他征收和管理成本800萬元，支付財務(wù)費用（銀行利息等）1000萬元，余下的2600萬元在繳納稅收和按照財務(wù)制度規(guī)定進行其他項目提取后，就可以按照公司章程，作為利潤向股東分配。這是符合國家的有關(guān)法律法規(guī)的，沒有違法違規(guī)的問題。
但是在需要進行大中修工程的年份，問題就出現(xiàn)了。一年的收費額仍為5000萬元，需支出養(yǎng)護大中修工程費6000萬元，其他征收和管理成本和財務(wù)費用仍為1800萬元，這一年公司將虧損2800萬元，而且依據(jù)有限公司的有關(guān)規(guī)定，股東也沒有義務(wù)再拿出資金投入公司。這樣，很可能導(dǎo)致公司無法運轉(zhuǎn)。因此，公司會選擇不進行大中修，或向政府要求補助的辦法來避免陷入困境。不進行大中修，路況將處于一種糟糕的狀態(tài)，影響公路的安全暢通。僅由于經(jīng)營者的虧損而給予補助，政府將面臨著把公共資金投入私人部門的指責(zé)，缺乏充分的合理性。
目前，在我省僅有少部分收費公路經(jīng)營企業(yè)按年預(yù)提大中修經(jīng)費。根據(jù)我局對2005年部分收費公路項目的審計，40個經(jīng)營性項目中，有6個計提了大中修費用，僅占項目數(shù)的15％。而且，這些項目預(yù)提大中修費用的比例也是由各經(jīng)營者自行制定的，各不相同，很難說符合科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。
（二）與《收費公路管理條例》配套的相關(guān)規(guī)章制度尚不完善。
2004年國務(wù)院公布了《收費公路管理條例》，明確了收費公路養(yǎng)護的基本要求。但是，有關(guān)的部、省與《收費公路管理條例》配套的相關(guān)規(guī)章制度尚不完善，缺乏有關(guān)的養(yǎng)護質(zhì)量的具體標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的處罰實施細則，導(dǎo)致條例中的有關(guān)規(guī)定難以貫徹落實。主要是：
1、缺乏科學(xué)的路況檢測手段和定量的養(yǎng)護質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。目前，我省各市均已建立了對收費公路每季度進行養(yǎng)護檢查并通報的制度，但這種檢查大都采用巡查和檢查的方式，對道路的養(yǎng)護狀況通常給出定性的評價如某路段“路面平整”，而不能做出定量描述如某公里路面的“國際平整度指數(shù)IRI是…”；對指出存在問題的表述如“部分路面病害較多”，而不能做出定量描述如“某路段路面狀況指數(shù)PCI為…”，遠未達到“用數(shù)據(jù)說話”的水平。同時，缺乏對收費公路定量的養(yǎng)護質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，即對路況必須達到怎么樣的養(yǎng)護質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，沒有具體的規(guī)定。因此，目前的養(yǎng)護檢查能夠發(fā)現(xiàn)一些比較明顯和突出的問題，但不能對路況作出定量的評價，也難以在這樣的檢查結(jié)果基礎(chǔ)上進行處罰或制裁。
2、缺乏將路況養(yǎng)護質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)處罰措施聯(lián)系起來的制度和辦法�！妒召M公路管理條例》法律責(zé)任一章中，規(guī)定了對“未按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范對收費公路及沿線設(shè)施進行日常檢查、維護的”等行為，由國務(wù)院交通主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門依據(jù)職權(quán)，責(zé)令改正，并根據(jù)情節(jié)輕重，處5萬元以上20萬元以下的罰款。對“違反本條例的規(guī)定，收費公路經(jīng)營管理者未按照國務(wù)院交通主管部門規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程進行收費公路養(yǎng)護的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門責(zé)令改正；拒不改正的，責(zé)令停止收費。責(zé)令停止收費后30日內(nèi)仍未履行公路養(yǎng)護義務(wù)的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門指定其他單位進行養(yǎng)護，養(yǎng)護費用由原收費公路經(jīng)營管理者承擔(dān)。拒不承擔(dān)的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門申請人民法院強制執(zhí)行�！�
《條例》的養(yǎng)護要求和各種處罰措施都已經(jīng)明確，但目前我省尚未有相關(guān)的實施細則，沒有對未按照國家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范、國務(wù)院交通主管部門規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程進行養(yǎng)護的行為進行具體的細化、衡量，規(guī)定行為達到何種程度，采取何種處罰措施。因此，在實際的養(yǎng)護管理中難以落實。
3、缺乏對未達到養(yǎng)護質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的收費項目進行有效制裁的措施。由于缺乏相應(yīng)的實施細則，明確規(guī)定養(yǎng)護質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以及未達到養(yǎng)護質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的由誰、經(jīng)過什么程序、進行何種處罰等一系列問題。目前，對一些養(yǎng)護投入嚴(yán)重不足，路況極差的收費公路項目，我省主要是采用協(xié)商、獎勵的辦法，引導(dǎo)、鼓勵經(jīng)營者加大養(yǎng)護投入，加強養(yǎng)護。尚未有采取罰款、責(zé)令停止收費、進行強制養(yǎng)護等處罰措施的。只有鼓勵和處罰兩手一起抓，一手軟，一手硬，才能真正地使收費公路養(yǎng)護管理走出被動的局面，促進收費公路養(yǎng)護的發(fā)展。
（三）在收費公路初期發(fā)展中遺留問題導(dǎo)致收費公路養(yǎng)護管理難。
如前所述，收費公路的發(fā)展尚處于初期階段，經(jīng)驗的不足，制度的不完善，和社會總體經(jīng)濟水平的迅速發(fā)展，導(dǎo)致收費公路所處格局的變化，帶來了一系列的遺留問題。這些問題的處理，直接關(guān)系到收費公路的養(yǎng)護管理。主要的如：
1、大部分項目在《投資協(xié)議書》中對收費公路經(jīng)營者的養(yǎng)護責(zé)任未予以具體明確，僅簡單約定經(jīng)營者“依法承擔(dān)養(yǎng)護責(zé)任”，有的甚至沒有提及。在談判過程中，投資者只考慮其收費權(quán)可能取得的收益，忽視其還必須承擔(dān)的養(yǎng)護義務(wù)，造成在經(jīng)營管理中對公路養(yǎng)護的忽視和不愿意投入。
2、由于政府出臺的政策，收費公路經(jīng)營者利益受損，可能導(dǎo)致經(jīng)營者無力履行或不履行養(yǎng)護義務(wù)。如104國道甌海段，由于政府要求搬遷收費站，導(dǎo)致收費額下降了70％，經(jīng)營者陷入困境，無力履行養(yǎng)護義務(wù)。
3、政府變更規(guī)劃，收費公路經(jīng)營者利益受損，可能導(dǎo)致無力履行或不履行養(yǎng)護義務(wù)。
4、由于路網(wǎng)的迅速發(fā)展，收費公路收益遠遠低于公路建設(shè)初期的項目可行性評估中的分析，可能導(dǎo)致收費公路經(jīng)營者無力履行養(yǎng)護義務(wù)。如杭金衢、杭新景高速公路開通前后，與它們平行的杭州市320國道上楊村橋收費點的月收費額度分別如下圖，其收費額度在高速公路開通前后所發(fā)生的變化對比,顯示了路網(wǎng)發(fā)展對普通收費公路項目的重大影響。
三、一個觀念——關(guān)于收費經(jīng)營權(quán)與公路養(yǎng)護義務(wù)分離。
筆者非常認同《關(guān)于收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的若干問題研究》作者林伊亙關(guān)于收費公路經(jīng)營權(quán)和收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓提出的觀點：“公路收費權(quán)轉(zhuǎn)讓的價格與這種權(quán)利在一定年限里的獲利能力密切相關(guān)，而與其所依附的公路有形資產(chǎn)的價值無關(guān)；與公路有形資產(chǎn)價值直接相關(guān)的，是投資者投資建設(shè)收費公路后所能獲準(zhǔn)的收費年限�！弊髡呱踔劣羞@樣一個念頭：“如果投資者在現(xiàn)金上一時調(diào)不過寸頭，依法合規(guī)地有償轉(zhuǎn)讓一年的收費權(quán)，以盤活現(xiàn)金流量，這有何不可？這又與收費權(quán)所依附的公路有形資產(chǎn)的價值有何關(guān)聯(lián)？”
在該文的啟發(fā)下，我們想到，是否可以將收費公路經(jīng)營比作一個旅館，甲建設(shè)了旅館的房屋，但不直接經(jīng)營而是包給乙進行經(jīng)營。在這種情形下，第一，租期通常不會太長，以回避租期長帶來的客流量可能變化大的風(fēng)險；第二，租金的測算是以旅館的盈利能力為基礎(chǔ)的，而不是旅館建造的成本；（這兩點與林伊亙先生的觀點相符）；第三，在房屋出租的情形中，修繕房屋的責(zé)任通常是由甲負責(zé)，其在收取的租金考慮了這部分成本。
由此想到收費公路的養(yǎng)護責(zé)任也完全可以和收費公路的經(jīng)營相剝離。根據(jù)《公路法》等規(guī)定，收費公路的所有權(quán)屬于國家，由國家統(tǒng)一組織養(yǎng)護，是合理合法，也是與收費公路的路政管理由公路管理部門直接進行的理論依據(jù)是相通的。收費公路養(yǎng)護與經(jīng)營的分離，可以發(fā)揮公路管理部門擁有強大的技術(shù)力量的優(yōu)勢，提高資金使用效率，同時，也使不具備養(yǎng)護技術(shù)和管理力量的經(jīng)營者可以專注于收費公路的經(jīng)營。
四、加強普通收費公路養(yǎng)護管理的目標(biāo)和對策
加強普通收費公路養(yǎng)護管理，其目標(biāo)是：加強檢查、督促、指導(dǎo)，使各項養(yǎng)護符合國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，符合國務(wù)院交通主管部門規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程；各項養(yǎng)護市場行為符合行業(yè)管理部門規(guī)定，如養(yǎng)護工程的招投標(biāo)、驗收，養(yǎng)護從業(yè)單位資質(zhì)，養(yǎng)護工程有關(guān)資料報送等等。通過規(guī)范、高效、有序的養(yǎng)護，保持良好的道路狀況、及時消除道路安全隱患，向公眾提供舒適、暢通、安全的道路通行條件。
要實現(xiàn)上述目標(biāo)，針對目前普通收費公路養(yǎng)護管理的難點，可以從以下幾個方面采取對策：
（一）逐步推行收費公路養(yǎng)護與經(jīng)營分離的機制，對本行政區(qū)域內(nèi)的收費公路實行“統(tǒng)一委托養(yǎng)護”的模式，建立穩(wěn)定的普通收費公路養(yǎng)護投入保障機制。
具體思路是：對于新增收費公路項目，在核定收費標(biāo)準(zhǔn)時即明確一定比例為養(yǎng)護基金，每年按照實際收費額提取，繳納省級人民政府交通主管部門，委托公路管理部門或成立的中立組織統(tǒng)一組織養(yǎng)護。原有收費公路項目，可在協(xié)商自愿的基礎(chǔ)上，繳納收費額的一定比例作為養(yǎng)護基金，委托統(tǒng)一組織養(yǎng)護。政府可對養(yǎng)護基金給予一定的補助和支持。
對原有收費公路項目不愿意委托統(tǒng)一組織養(yǎng)護的，要出臺相應(yīng)政策，明確每年的大中修基金計提方式，并加強大中修基金使用的審計，確保養(yǎng)護投入的�？顚Ｓ�。政府不再給予獎勵或補助。
（二）完善與《收費公路管理條例》配套的相關(guān)規(guī)章制度，明確管理職責(zé)、養(yǎng)護質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、處罰機制等。
1、明確收費公路監(jiān)管的具體內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、要求，建立完善收費公路養(yǎng)護檢查制度。對收費公路養(yǎng)護管理的要求包括定量的標(biāo)準(zhǔn)和定性的要求兩部分，定量方面主要是針對路況水平，明確科學(xué)的路況檢測手段，制訂定量化的養(yǎng)護質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，重點考核路面狀況指數(shù)、行駛質(zhì)量指數(shù)、抗滑性能指數(shù)等主要指標(biāo)；定性方面主要是指養(yǎng)護生產(chǎn)的機械化、專業(yè)化、科學(xué)化及養(yǎng)護生產(chǎn)和管理行為的規(guī)范化。
2、建立養(yǎng)護狀況與收費標(biāo)準(zhǔn)甚至處罰措施之間的關(guān)聯(lián)，定期組織對收費公路路況的量化評價，對路況良好的路段，可按照收費標(biāo)準(zhǔn)收取通行費；對達到養(yǎng)護基本要求的但路況欠佳的，按照實際路況核定相應(yīng)的收費折扣（可采取不同的比例如80％、90％）；對達不到養(yǎng)護基本要求的路段，視程度責(zé)令整改、罰款、責(zé)令停止收費、實行強制養(yǎng)護等處罰措施。
3、建立健全各級交通主管部門和公路管理機構(gòu)的管理職責(zé)，明確收費公路監(jiān)管的具體內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、要求，建立完善處罰機制，使各項制度均有明確可操作。
（三）建立對由于政府責(zé)任受到損失的收費公路經(jīng)營者的補償機制，使損失受到合理的分擔(dān)。
對由于具體的行政行為受到損失的情況，制訂明確的補償原則，由相應(yīng)的機構(gòu)對所受的損失進行評估，確認數(shù)額，由作出行政行為的政府進行補償，并以協(xié)議形式明確補償?shù)膬?nèi)容和方式。建議補償以道路養(yǎng)護費用的形式由政府分年直接投入道路日常養(yǎng)護和養(yǎng)護工程，保持良好的路況。
（四）逐步通過政府贖買或“統(tǒng)一收費、統(tǒng)一還貸和分紅、統(tǒng)一養(yǎng)護、統(tǒng)一路產(chǎn)路權(quán)管理、統(tǒng)設(shè)站點”的五統(tǒng)一管理等各種方式減少直至取消普通公路收費。
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如320國道富陽段、329國道上虞段等，都由于業(yè)主拿不出大中修資金而面臨推遲或取消。
日常養(yǎng)護的不到位和養(yǎng)護大中修工程不能科學(xué)安排，其直接后果就是路況下降，整體路況差。雖然從2003年以來，我省實施了干線暢通工程和路面整治工程，對收費公路大中修進行了大力地獎勵和補助，在改善收費公路路況方面取得了很大成效，但由于我省收費公路養(yǎng)護和大中修的欠帳時間長，收費公路總量大，因此，要提高收費公路整體路況，從根本上解決收費公路路況差的問題差距還很大。目前，在我省各市，國省道中路況最差的，基本上都是收費公路。在2006年上半年交通廳網(wǎng)站廳長信箱收到的、關(guān)于公路養(yǎng)護方面的投訴中，有55％是關(guān)于日常路況的，在關(guān)于路況的投訴中又有60％是關(guān)于普通收費公路路況的，由此可見一斑。
二、造成收費公路養(yǎng)護管理難的原因
由于我省收費公路發(fā)展僅20年左右的時間，各級政府和管理部門對發(fā)展收費公路經(jīng)驗不足，各項制度大多是邊實踐中邊建立，到目前為止還不完善。同時，由于經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，導(dǎo)致了客觀環(huán)境發(fā)生了很大的變化，政府的政策也頻頻變更。諸多原因，造成了收費公路養(yǎng)護管理難的現(xiàn)狀。
（一）收費公路缺乏穩(wěn)定的養(yǎng)護投入保障機制。
由于公路養(yǎng)護投入具有6-10年為一個周期的特點，而收費公路經(jīng)營企業(yè)的財務(wù)報告卻是以1年為單位的，兩者之間存在基本性的矛盾。因此，急需建立專門的保障機制，才能較好地滿足公路養(yǎng)護對資金的需求，保障公路路況水平。以下將對此觀點進行詳細地闡述。
公路路面在正常的使用條件下，有基本的使用年限。即使在正常使用和養(yǎng)護條件下，路面也將隨著使用時間的延長而逐步老化、磨耗，路面強度、平整度等技術(shù)指標(biāo)逐漸下降，到最后各種病害發(fā)展得越來越快，不能通過小修和保養(yǎng)來維持路況，就需要進行大中修。由于車輛超載等因素的影響，路面實際使用壽命一般為7-10年，有的甚至在7年以下。在這個周期內(nèi)，養(yǎng)護投入（包括小修保養(yǎng)經(jīng)費和大中修工程經(jīng)費）并非每年均攤，而是第一年最少，以后逐年增長（如下表）。在實施大中修工程的年份，該年度養(yǎng)護投入更將是其他年份的幾十倍（如年小修保養(yǎng)經(jīng)費為5.5萬元/公里的4車道一級公路，僅加鋪5厘米瀝青罩面的大修經(jīng)費約80萬元/公里，若重做基層和面層則大修經(jīng)費約需200萬元/公里，分別為其他年份的14.5倍和36倍）。
路面使用年限影響系數(shù)K值表
（說明：本表節(jié)選自《浙江省公路養(yǎng)護工程預(yù)算定額》）
而收費公路養(yǎng)護企業(yè)，其財務(wù)核算卻是以1年為單位的。打個比方，某收費公路項目在未進行大中修工程的年份，一年的收費額為5000萬元，支出日常養(yǎng)護經(jīng)費600萬元，其他征收和管理成本800萬元，支付財務(wù)費用（銀行利息等）1000萬元，余下的2600萬元在繳納稅收和按照財務(wù)制度規(guī)定進行其他項目提取后，就可以按照公司章程，作為利潤向股東分配。這是符合國家的有關(guān)法律法規(guī)的，沒有違法違規(guī)的問題。
但是在需要進行大中修工程的年份，問題就出現(xiàn)了。一年的收費額仍為5000萬元，需支出養(yǎng)護大中修工程費6000萬元，其他征收和管理成本和財務(wù)費用仍為1800萬元，這一年公司將虧損2800萬元，而且依據(jù)有限公司的有關(guān)規(guī)定，股東也沒有義務(wù)再拿出資金投入公司。這樣，很可能導(dǎo)致公司無法運轉(zhuǎn)。因此，公司會選擇不進行大中修，或向政府要求補助的辦法來避免陷入困境。不進行大中修，路況將處于一種糟糕的狀態(tài)，影響公路的安全暢通。僅由于經(jīng)營者的虧損而給予補助，政府將面臨著把公共資金投入私人部門的指責(zé)，缺乏充分的合理性。
目前，在我省僅有少部分收費公路經(jīng)營企業(yè)按年預(yù)提大中修經(jīng)費。根據(jù)我局對2005年部分收費公路項目的審計，40個經(jīng)營性項目中，有6個計提了大中修費用，僅占項目數(shù)的15％。而且，這些項目預(yù)提大中修費用的比例也是由各經(jīng)營者自行制定的，各不相同，很難說符合科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。
（二）與《收費公路管理條例》配套的相關(guān)規(guī)章制度尚不完善。
2004年國務(wù)院公布了《收費公路管理條例》，明確了收費公路養(yǎng)護的基本要求。但是，有關(guān)的部、省與《收費公路管理條例》配套的相關(guān)規(guī)章制度尚不完善，缺乏有關(guān)的養(yǎng)護質(zhì)量的具體標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的處罰實施細則，導(dǎo)致條例中的有關(guān)規(guī)定難以貫徹落實。主要是：
1、缺乏科學(xué)的路況檢測手段和定量的養(yǎng)護質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。目前，我省各市均已建立了對收費公路每季度進行養(yǎng)護檢查并通報的制度，但這種檢查大都采用巡查和檢查的方式，對道路的養(yǎng)護狀況通常給出定性的評價如某路段“路面平整”，而不能做出定量描述如某公里路面的“國際平整度指數(shù)IRI是…”；對指出存在問題的表述如“部分路面病害較多”，而不能做出定量描述如“某路段路面狀況指數(shù)PCI為…”，遠未達到“用數(shù)據(jù)說話”的水平。同時，缺乏對收費公路定量的養(yǎng)護質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，即對路況必須達到怎么樣的養(yǎng)護質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，沒有具體的規(guī)定。因此，目前的養(yǎng)護檢查能夠發(fā)現(xiàn)一些比較明顯和突出的問題，但不能對路況作出定量的評價，也難以在這樣的檢查結(jié)果基礎(chǔ)上進行處罰或制裁。
2、缺乏將路況養(yǎng)護質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)處罰措施聯(lián)系起來的制度和辦法�！妒召M公路管理條例》法律責(zé)任一章中，規(guī)定了對“未按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范對收費公路及沿線設(shè)施進行日常檢查、維護的”等行為，由國務(wù)院交通主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門依據(jù)職權(quán)，責(zé)令改正，并根據(jù)情節(jié)輕重，處5萬元以上20萬元以下的罰款。對“違反本條例的規(guī)定，收費公路經(jīng)營管理者未按照國務(wù)院交通主管部門規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程進行收費公路養(yǎng)護的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門責(zé)令改正；拒不改正的，責(zé)令停止收費。責(zé)令停止收費后30日內(nèi)仍未履行公路養(yǎng)護義務(wù)的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門指定其他單位進行養(yǎng)護，養(yǎng)護費用由原收費公路經(jīng)營管理者承擔(dān)。拒不承擔(dān)的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門申請人民法院強制執(zhí)行�！�
《條例》的養(yǎng)護要求和各種處罰措施都已經(jīng)明確，但目前我省尚未有相關(guān)的實施細則，沒有對未按照國家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范、國務(wù)院交通主管部門規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程進行養(yǎng)護的行為進行具體的細化、衡量，規(guī)定行為達到何種程度，采取何種處罰措施。因此，在實際的養(yǎng)護管理中難以落實。
3、缺乏對未達到養(yǎng)護質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的收費項目進行有效制裁的措施。由于缺乏相應(yīng)的實施細則，明確規(guī)定養(yǎng)護質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以及未達到養(yǎng)護質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的由誰、經(jīng)過什么程序、進行何種處罰等一系列問題。目前，對一些養(yǎng)護投入嚴(yán)重不足，路況極差的收費公路項目，我省主要是采用協(xié)商、獎勵的辦法，引導(dǎo)、鼓勵經(jīng)營者加大養(yǎng)護投入，加強養(yǎng)護。尚未有采取罰款、責(zé)令停止收費、進行強制養(yǎng)護等處罰措施的。只有鼓勵和處罰兩手一起抓，一手軟，一手硬，才能真正地使收費公路養(yǎng)護管理走出被動的局面，促進收費公路養(yǎng)護的發(fā)展。
（三）在收費公路初期發(fā)展中遺留問題導(dǎo)致收費公路養(yǎng)護管理難。
如前所述，收費公路的發(fā)展尚處于初期階段，經(jīng)驗的不足，制度的不完善，和社會總體經(jīng)濟水平的迅速發(fā)展，導(dǎo)致收費公路所處格局的變化，帶來了一系列的遺留問題。這些問題的處理，直接關(guān)系到收費公路的養(yǎng)護管理。主要的如：
1、大部分項目在《投資協(xié)議書》中對收費公路經(jīng)營者的養(yǎng)護責(zé)任未予以具體明確，僅簡單約定經(jīng)營者“依法承擔(dān)養(yǎng)護責(zé)任”，有的甚至沒有提及。在談判過程中，投資者只考慮其收費權(quán)可能取得的收益，忽視其還必須承擔(dān)的養(yǎng)護義務(wù)，造成在經(jīng)營管理中對公路養(yǎng)護的忽視和不愿意投入。
2、由于政府出臺的政策，收費公路經(jīng)營者利益受損，可能導(dǎo)致經(jīng)營者無力履行或不履行養(yǎng)護義務(wù)。如104國道甌海段，由于政府要求搬遷收費站，導(dǎo)致收費額下降了70％，經(jīng)營者陷入困境，無力履行養(yǎng)護義務(wù)。
3、政府變更規(guī)劃，收費公路經(jīng)營者利益受損，可能導(dǎo)致無力履行或不履行養(yǎng)護義務(wù)。
4、由于路網(wǎng)的迅速發(fā)展，收費公路收益遠遠低于公路建設(shè)初期的項目可行性評估中的分析，可能導(dǎo)致收費公路經(jīng)營者無力履行養(yǎng)護義務(wù)。如杭金衢、杭新景高速公路開通前后，與它們平行的杭州市320國道上楊村橋收費點的月收費額度分別如下圖，其收費額度在高速公路開通前后所發(fā)生的變化對比,顯示了路網(wǎng)發(fā)展對普通收費公路項目的重大影響。
三、一個觀念——關(guān)于收費經(jīng)營權(quán)與公路養(yǎng)護義務(wù)分離。
筆者非常認同《關(guān)于收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的若干問題研究》作者林伊亙關(guān)于收費公路經(jīng)營權(quán)和收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓提出的觀點：“公路收費權(quán)轉(zhuǎn)讓的價格與這種權(quán)利在一定年限里的獲利能力密切相關(guān)，而與其所依附的公路有形資產(chǎn)的價值無關(guān)；與公路有形資產(chǎn)價值直接相關(guān)的，是投資者投資建設(shè)收費公路后所能獲準(zhǔn)的收費年限�！弊髡呱踔劣羞@樣一個念頭：“如果投資者在現(xiàn)金上一時調(diào)不過寸頭，依法合規(guī)地有償轉(zhuǎn)讓一年的收費權(quán)，以盤活現(xiàn)金流量，這有何不可？這又與收費權(quán)所依附的公路有形資產(chǎn)的價值有何關(guān)聯(lián)？”
在該文的啟發(fā)下，我們想到，是否可以將收費公路經(jīng)營比作一個旅館，甲建設(shè)了旅館的房屋，但不直接經(jīng)營而是包給乙進行經(jīng)營。在這種情形下，第一，租期通常不會太長，以回避租期長帶來的客流量可能變化大的風(fēng)險；第二，租金的測算是以旅館的盈利能力為基礎(chǔ)的，而不是旅館建造的成本；（這兩點與林伊亙先生的觀點相符）；第三，在房屋出租的情形中，修繕房屋的責(zé)任通常是由甲負責(zé)，其在收取的租金考慮了這部分成本。
由此想到收費公路的養(yǎng)護責(zé)任也完全可以和收費公路的經(jīng)營相剝離。根據(jù)《公路法》等規(guī)定，收費公路的所有權(quán)屬于國家，由國家統(tǒng)一組織養(yǎng)護，是合理合法，也是與收費公路的路政管理由公路管理部門直接進行的理論依據(jù)是相通的。收費公路養(yǎng)護與經(jīng)營的分離，可以發(fā)揮公路管理部門擁有強大的技術(shù)力量的優(yōu)勢，提高資金使用效率，同時，也使不具備養(yǎng)護技術(shù)和管理力量的經(jīng)營者可以專注于收費公路的經(jīng)營。
四、加強普通收費公路養(yǎng)護管理的目標(biāo)和對策
加強普通收費公路養(yǎng)護管理，其目標(biāo)是：加強檢查、督促、指導(dǎo)，使各項養(yǎng)護符合國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，符合國務(wù)院交通主管部門規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程；各項養(yǎng)護市場行為符合行業(yè)管理部門規(guī)定，如養(yǎng)護工程的招投標(biāo)、驗收，養(yǎng)護從業(yè)單位資質(zhì)，養(yǎng)護工程有關(guān)資料報送等等。通過規(guī)范、高效、有序的養(yǎng)護，保持良好的道路狀況、及時消除道路安全隱患，向公眾提供舒適、暢通、安全的道路通行條件。
要實現(xiàn)上述目標(biāo)，針對目前普通收費公路養(yǎng)護管理的難點，可以從以下幾個方面采取對策：
（一）逐步推行收費公路養(yǎng)護與經(jīng)營分離的機制，對本行政區(qū)域內(nèi)的收費公路實行“統(tǒng)一委托養(yǎng)護”的模式，建立穩(wěn)定的普通收費公路養(yǎng)護投入保障機制。
具體思路是：對于新增收費公路項目，在核定收費標(biāo)準(zhǔn)時即明確一定比例為養(yǎng)護基金，每年按照實際收費額提取，繳納省級人民政府交通主管部門，委托公路管理部門或成立的中立組織統(tǒng)一組織養(yǎng)護。原有收費公路項目，可在協(xié)商自愿的基礎(chǔ)上，繳納收費額的一定比例作為養(yǎng)護基金，委托統(tǒng)一組織養(yǎng)護。政府可對養(yǎng)護基金給予一定的補助和支持。
對原有收費公路項目不愿意委托統(tǒng)一組織養(yǎng)護的，要出臺相應(yīng)政策，明確每年的大中修基金計提方式，并加強大中修基金使用的審計，確保養(yǎng)護投入的�？顚Ｓ�。政府不再給予獎勵或補助。
（二）完善與《收費公路管理條例》配套的相關(guān)規(guī)章制度，明確管理職責(zé)、養(yǎng)護質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、處罰機制等。
1、明確收費公路監(jiān)管的具體內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、要求，建立完善收費公路養(yǎng)護檢查制度。對收費公路養(yǎng)護管理的要求包括定量的標(biāo)準(zhǔn)和定性的要求兩部分，定量方面主要是針對路況水平，明確科學(xué)的路況檢測手段，制訂定量化的養(yǎng)護質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，重點考核路面狀況指數(shù)、行駛質(zhì)量指數(shù)、抗滑性能指數(shù)等主要指標(biāo)；定性方面主要是指養(yǎng)護生產(chǎn)的機械化、專業(yè)化、科學(xué)化及養(yǎng)護生產(chǎn)和管理行為的規(guī)范化。
2、建立養(yǎng)護狀況與收費標(biāo)準(zhǔn)甚至處罰措施之間的關(guān)聯(lián)，定期組織對收費公路路況的量化評價，對路況良好的路段，可按照收費標(biāo)準(zhǔn)收取通行費；對達到養(yǎng)護基本要求的但路況欠佳的，按照實際路況核定相應(yīng)的收費折扣（可采取不同的比例如80％、90％）；對達不到養(yǎng)護基本要求的路段，視程度責(zé)令整改、罰款、責(zé)令停止收費、實行強制養(yǎng)護等處罰措施。
3、建立健全各級交通主管部門和公路管理機構(gòu)的管理職責(zé)，明確收費公路監(jiān)管的具體內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、要求，建立完善處罰機制，使各項制度均有明確可操作。
（三）建立對由于政府責(zé)任受到損失的收費公路經(jīng)營者的補償機制，使損失受到合理的分擔(dān)。
對由于具體的行政行為受到損失的情況，制訂明確的補償原則，由相應(yīng)的機構(gòu)對所受的損失進行評估，確認數(shù)額，由作出行政行為的政府進行補償，并以協(xié)議形式明確補償?shù)膬?nèi)容和方式。建議補償以道路養(yǎng)護費用的形式由政府分年直接投入道路日常養(yǎng)護和養(yǎng)護工程，保持良好的路況。
（四）逐步通過政府贖買或“統(tǒng)一收費、統(tǒng)一還貸和分紅、統(tǒng)一養(yǎng)護、統(tǒng)一路產(chǎn)路權(quán)管理、統(tǒng)設(shè)站點”的五統(tǒng)一管理等各種方式減少直至取消普通公路收費。
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