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對計劃生育行政執(zhí)法的理性思考
對計劃生育行政執(zhí)法的理性思考 摘要：本文以行政執(zhí)法的內(nèi)涵和其基本特征為參照，總結(jié)了計劃生育行政執(zhí)法中存在的一些突出問題：一是部分領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法人員依法行政觀念比較淡�。欢恰白再M執(zhí)法”現(xiàn)象仍然存在；三是違反程序執(zhí)法時有發(fā)生；四是職權(quán)異化；五是執(zhí)法隊伍人員錯位、素質(zhì)偏低。然后從歷史慣性、監(jiān)督機制和個人因素三個基本層面對這些問題產(chǎn)生的原因做出了分析。最后從加強宣傳，增強全社會的法律意識；強化計生行政執(zhí)法人員依法行政的意識；健全和完善計生行政執(zhí)法的監(jiān)督機制；提高計生執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)以及加強社會主義精神文明建設(shè)等方面提出了解決這些問題的建議。 關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法 計劃生育 隨著社會主義法治建設(shè)的不斷推進，計劃生育行政執(zhí)法工作近年來得到不斷加強和提高，但仍然存在一些問題。究其原因，從本質(zhì)而言，是由于部分相關(guān)人員對行政執(zhí)法內(nèi)涵存在認(rèn)識偏差，對行政執(zhí)法特點把握不正確等原因所致。因此，要深刻剖析計劃生育行政執(zhí)法中存在的問題，規(guī)范計劃生育行政執(zhí)法主體的執(zhí)法行為，維護法律的嚴(yán)肅性，提高計劃生育行政執(zhí)法者的執(zhí)法水平，確保計劃生育行政權(quán)的依法行使，首先就必須準(zhǔn)確且深刻地把握行政執(zhí)法的內(nèi)涵。 一、行政執(zhí)法的內(nèi)涵與規(guī)范計劃生育行政執(zhí)法。 什么是行政執(zhí)法？“執(zhí)法”是指國家機關(guān)依法實施法律的活動，它包括國家行政機關(guān)的執(zhí)法活動，也包括國家司法機關(guān)的司法活動，以及國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)法。因此，所謂行政執(zhí)法，是人們對國家行政機關(guān)在行政管理過程中執(zhí)行法律、法規(guī)活動的統(tǒng)稱，是行政主體執(zhí)行法律的行為。具體而言，它是指行政機關(guān)和其它享有行政管理職權(quán)的組織，依法對行政管理相對人采取的具體的、直接影響其權(quán)力義務(wù)，或者對相對人的權(quán)力行使和義務(wù)履行情況進行監(jiān)督檢查的行政行為。 要準(zhǔn)確把握行政執(zhí)法的內(nèi)涵，規(guī)范計劃生育行政執(zhí)法行為，應(yīng)當(dāng)特別注意行政執(zhí)法的幾個最重要特征： 第一，行政執(zhí)法主體的法定性。行政執(zhí)法主體是國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。現(xiàn)階段在我國人口與計劃生育領(lǐng)域，由于存在計劃生育行政部門和計劃生育協(xié)會兩個組織，所以應(yīng)當(dāng)特別注意計劃生育行政執(zhí)法的主體問題。計劃生育協(xié)會在本質(zhì)上是一個群眾性、非營利性的非政府組織（但目前其“附屬行政化”傾向比較突出），所以必須明確只有計劃生育行政部門才是法定的計劃生育行政執(zhí)法主體。 第二，行政執(zhí)法行為的職權(quán)性。即行政執(zhí)法必須是行政主體行使行政職權(quán)，履行行政職責(zé)并具有法律意義的行為。并且行政主體行使行政職權(quán)的目標(biāo)不是為了從事民事活動或其它社會活動，而是為了實現(xiàn)國家行政管理的職能。所以，在計劃生育行政執(zhí)法工作中，只有人口與計劃生育領(lǐng)域中的事務(wù)才是計生行政部門職權(quán)所轄，而其它領(lǐng)域，比如計劃生育協(xié)會協(xié)助計生戶開展的經(jīng)濟項目等，計劃生育行政部門并不能越權(quán)行政。 第三，行政執(zhí)法保障的強制性。即行政執(zhí)法是行政主體代表國家，以國家的名義實施的行為，故其以國家強制力作為實施的保障。當(dāng)行政主體在行使行政職能的過程中遇到障礙，可以依據(jù)法律、法規(guī)采取強制措施。在計劃生育行政執(zhí)法過程中，如發(fā)生計劃生育管理相對人與計劃生育相關(guān)法律、法規(guī)相沖突的情況，應(yīng)當(dāng)依法采取強制措施，而不應(yīng)代之以“人情關(guān)系”等來處理。 第四，行政執(zhí)法過程的程序性，即行政主體在行政執(zhí)法過程中必須遵循相應(yīng)的準(zhǔn)則和程序。為此，在計劃生育行政執(zhí)法過程中，不能為了效率放棄程序，導(dǎo)致違反程序執(zhí)法。 總之，只有深刻把握行政執(zhí)法的內(nèi)涵和其最基本的特征，計劃生育行政部門才能在其工作過程中真正做到規(guī)范執(zhí)法。 二、計劃生育行政執(zhí)法中存在的問題 從上所述可知，行政執(zhí)法具有嚴(yán)格的內(nèi)涵。但是，正是由于對其缺乏準(zhǔn)確的把握，才導(dǎo)致了在現(xiàn)實的計劃生育行政執(zhí)法過程中還存在一些突出的問題。 （一）部分領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法人員依法行政觀念比較淡薄 行政管理機關(guān)及其人員在其職權(quán)所轄范圍內(nèi)，之所以擁有執(zhí)法權(quán)是其法定職位所規(guī)定的，也就是說，其執(zhí)法權(quán)是由相關(guān)法律所賦予，并由相關(guān)法律所規(guī)定。因此，其執(zhí)法行為必然應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律來展開。但是，在計劃生育管理工作中，由于部分領(lǐng)導(dǎo)法制意識不強，對由“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變的重要性認(rèn)識不足，往往對依法管理，依法執(zhí)法不重視。在計劃生育執(zhí)法工作中，往往不是依法，而是依據(jù)個人的情感、情緒，以及依據(jù)和管理相對人的“關(guān)系”等因素開展工作，執(zhí)法隨意性傾向比較明顯。由此，也就將法律所賦予的“職權(quán)”僭越為“個人權(quán)利”，并最終導(dǎo)致了行政侵權(quán)、違反程序執(zhí)法，乃至腐敗等一系列現(xiàn)象的發(fā)生。 （二）“自費執(zhí)法”現(xiàn)象仍然存在 計劃生育行政部門與工商、稅務(wù)等部門相比，往往被認(rèn)為是清水衙門，而與此同時，市場經(jīng)濟所引發(fā)一些腐朽思想?yún)s強烈沖擊著相當(dāng)部分計生執(zhí)法人員。因此，在其執(zhí)法過程中往往因利益的驅(qū)動，使其執(zhí)法行為扭曲、變異，特別是部分基層計生行政部門，往往對執(zhí)法隊伍實行自收自支或差額撥款的方針，同時還把諸如計劃外超生等等的收費和罰款作為機關(guān)日常經(jīng)費，職工福利資金的來源或補貼，由此導(dǎo)致計劃生育行政執(zhí)法以“利益”為指向，出現(xiàn)了“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”的現(xiàn)象。“自費執(zhí)法”現(xiàn)象造成了計劃生育行政執(zhí)法行為與執(zhí)法目的的嚴(yán)重背離，并衍生出了一系列嚴(yán)重問題。近兩年，雖然中央已經(jīng)意識到這一問題的嚴(yán)重性并采取了一系列相應(yīng)措施，但仍未得到完全遏制，基層在執(zhí)法過程中打法律擦邊球現(xiàn)象仍時有發(fā)生。 （三）違反程序執(zhí)法時有發(fā)生 法律的執(zhí)行要求執(zhí)行者必須嚴(yán)格依據(jù)法律所規(guī)定的一整套程序和步驟來展開。()而在計劃生育管理工作中，由于長期以來就存在這樣一些認(rèn)識偏差：計劃生育是國策，怎么干都有理；計生工作任務(wù)重、時間緊，而計生法規(guī)（像“七不準(zhǔn)”、“八個程序”等）條條框框太多，按照法律程序辦事太繁瑣、太慢，削弱了工作力度；基層不必講法制，執(zhí)法就是凌駕其上……。這些錯誤認(rèn)識使一部分計生執(zhí)法者無視計生法律、法規(guī)之規(guī)定，或者為了追求工作的效率，不依法定程序，甚至違反程序執(zhí)法的現(xiàn)象十分普遍。雖然它沒有背離執(zhí)法目的，但違反計生法律法規(guī)之法定程序的執(zhí)法行為同樣是對法律的贄瀆。 （四）職權(quán)異化 計劃生育行政管理人員的執(zhí)法權(quán)是一種職權(quán)，但在實際的運作過程中，職權(quán)往往被異化為個人權(quán)利或者個人特權(quán)。其職權(quán)異化的表現(xiàn)有：一是以“人情”作為計生執(zhí)法的尺度。由于中國是“倫理本位”的人情社會，受重視人情這一歷史傳統(tǒng)的影響，在計生執(zhí)法工作中，常常出現(xiàn)面對同一性質(zhì)的違法行為，但執(zhí)法尺度卻大相徑庭，其執(zhí)法尺度的依據(jù)是違法者與自己是否有人情關(guān)系，這種關(guān)系的親密度如何。以人情為執(zhí)法的尺度，其結(jié)果必然是職權(quán)被異化，循私（情）事件層出不窮。二是權(quán)錢交易。在計生行政執(zhí)法中，有些執(zhí)法人員難以抵制金錢的誘惑，把職權(quán)蛻變?yōu)閭�人私權(quán)，并將其作為籌碼進行權(quán)錢交易，使得違反計生法規(guī)者逃避了應(yīng)受的懲罰。三是濫用權(quán)力。比如，在計生執(zhí)法中以權(quán)謀私，武斷專橫，拖延履行職責(zé)，該罰不罰，處罰程度隨意而定，甚至因個人恩怨而刻意報復(fù)等等�？傊�，職權(quán)異化在計生執(zhí)法中形式繁多，幾乎難以羅列窮盡。 （五）執(zhí)法隊伍人員錯位、素質(zhì)偏低 在目前的計劃生育管理體制中，雖然各級計生行政管理部門都設(shè)有政法部門，但由于人員編制、管理體制等原因，執(zhí)法任務(wù)并不僅僅由政法部門的人員去執(zhí)行。在實際的運作過程中，計生管理部門中的其他人員往往也擔(dān)負(fù)執(zhí)法責(zé)任，相當(dāng)多的執(zhí)法工作都是整個管理部門傾巢而出，這實際上是其執(zhí)法隊伍人員錯位，那些不具有執(zhí)法能力的人員也參與執(zhí)法，其結(jié)果可想而知。即使執(zhí)法隊伍人員構(gòu)成沒有錯位，現(xiàn)有計生執(zhí)法隊伍的素質(zhì)也不容樂觀。目前計生行政執(zhí)法人員絕大多數(shù)是原來行政機關(guān)的一般工作人員，缺乏行政執(zhí)法所必備的較高文化素質(zhì)和法律素質(zhì)。執(zhí)法人員中具有正規(guī)法律教育背景的比例相當(dāng)?shù)停ぷ鬟^程中正式經(jīng)過系統(tǒng)業(yè)務(wù)和法律培訓(xùn)的人數(shù)也非常有限，甚至還有執(zhí)法人員自身就是法盲的情況。這些情況都嚴(yán)重制約著計劃生育行政執(zhí)法的順利開展。 三、計劃生育行政執(zhí)法中存在的問題之原因剖析 以行政執(zhí)法的內(nèi)涵和其基本特征為參照，對現(xiàn)實計劃生育行政執(zhí)法狀況進行審視，使我們明晰了計劃生育行政執(zhí)法中還有諸多問題存在。為了尋找解決這些問題的方法，有必要深刻剖析這些問題產(chǎn)生的原因所在。 （一）傳統(tǒng)的“人治”觀念及“官本位”思想的桎梏 中國是一個長期實現(xiàn)人治的國家，在漫長的封建社會，統(tǒng)治者依靠“人”而不是“法”來治理國家。對人們行為的要求上，宣揚以完美的“圣人”為參照系，講求自我修養(yǎng)，即達到“內(nèi)圣”，而輕視以法律來制約人的行為。所以法治的觀念在中國的歷史傳統(tǒng)中幾乎難以找到，而人治的理念和官本位的思想?yún)s異常發(fā)達。不論是“內(nèi)圣外王”之道，還是“勞心者治人”的思想，都反映了中國古代智者們對人治的追求。而人治的觀念必然使得“官本位”的思想不斷強化。雖然我國正在努力實現(xiàn)向法治社會的轉(zhuǎn)變，但幾千年的歷史文化積淀卻難以在短時間內(nèi)消除。同時，我國計劃經(jīng)濟時代“長官意志”的社會管理模式也仍有殘余。計劃生育行政執(zhí)法中諸多問題的出現(xiàn)與這中歷史文化的慣性影響是分不開的。比如，我們所說的部分領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法人員依法行政觀念的淡薄，便是人治思想的一種折射；職權(quán)之所以會異化為個人權(quán)力等，便是一種官本位的社會心理反映；而違反程序執(zhí)法既折射出了人治的觀念，也是官本位思想的作崇。 （二）監(jiān)督機制的不完善 缺乏監(jiān)督的權(quán)力必然會變異，這是亙古不變的真理。隨社會主義法制建設(shè)的不斷推進，行政法律體系確實在不斷健全，但監(jiān)督機制的建設(shè)及其作用的發(fā)揮卻相對滯后。比如在計劃生育領(lǐng)域，以《憲法》為依據(jù)，以《人口與計劃生育法》為基本框架，以行政法規(guī)、地方法規(guī)為主體，以部門規(guī)章和地方政府規(guī)章相配套的具有中國特色的人口與計劃生育法制體系已經(jīng)較為健全，但對計生行政執(zhí)法者的監(jiān)督機制并不夠完善，甚至可以說是比較缺乏。雖然我國行政執(zhí)法監(jiān)督體系已經(jīng)形成了系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督和系統(tǒng)外部監(jiān)督的機制，但監(jiān)督不力也確是一種事實，否則，在計生行政執(zhí)法以及其它領(lǐng)域的執(zhí)法中就不會存在一些相當(dāng)突出的問題。在現(xiàn)實中，可以明顯感覺到來自體制內(nèi)權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，其發(fā)揮的作用較為明顯，但來自執(zhí)法對象方面的監(jiān)督機制卻明顯乏力，而這恰恰是監(jiān)督執(zhí)法行為的重點所在。試想，如果擁有一套健全完善的監(jiān)督機制，那么如前所說的那些問題，很多都是可以有效杜絕的。 （三）部分執(zhí)法者思想道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力低下 行政執(zhí)法權(quán)力總是由一定的人和機構(gòu)來行使，倘若執(zhí)法者道德品質(zhì)低下，縱使權(quán)力制約和監(jiān)督機制再完善，仍不免要產(chǎn)生許多問題。而我們前面所列舉的那些問題中，很多都與執(zhí)法者個人道德素質(zhì)的低下有很大關(guān)系。正是因為他們中的一部分人，缺乏法制意識，公仆服務(wù)意識，而且特權(quán)思想嚴(yán)重，公權(quán)意識差等等個人因素，從而把執(zhí)法行為特殊化、功利化。當(dāng)然，我們也不能將所有的責(zé)任都?xì)w結(jié)為主觀原因，不可否認(rèn)，相當(dāng)部分執(zhí)法者沒有依法執(zhí)法，違反了法律程序執(zhí)法并不是出于其主觀意識，而是因為其業(yè)務(wù)素質(zhì)的低下造成的。他們不是不想依法執(zhí)法，而是不知道如何依法，不知道如何正確執(zhí)法。雖然他們沒有主觀犯錯的動機，但法的實質(zhì)卻被破壞了，這同樣是不可原諒的。 當(dāng)然，計劃生育行政執(zhí)法中存在的那些問題，其產(chǎn)生的原因是紛繁復(fù)雜的，但是個人因素、傳統(tǒng)文化因素和機制因素確實是我們不可忽視的三個基本層面上的深層根源。 四、解決計劃生育行政執(zhí)法中存在的問題之建議 尋找計劃生育行政執(zhí)法中存在的問題和原因，目的是為了規(guī)范計劃生育行政執(zhí)法工作，并把計生工作推向更高層次，因此，必須尋找積極有效的措施來解決這些問題。 （一）加強宣傳，增強全社會的法律意識 法律意識是人們關(guān)于法律現(xiàn)象的觀點、思想、心理和知識的總稱，它對法治實踐具有重大影響�，F(xiàn)代社會強調(diào)“法律統(tǒng)治”，崇尚法治，政府同公民一樣必須受法律的支配，所有國家機關(guān)及其工作人員都必須服從法律規(guī)定。因此，要克服計劃生育行政執(zhí)法中的問題，首先必須加強宣傳，增強全社會的法律意識。這具有兩個方面的重要意義：一是計劃生育行政執(zhí)法人員的法律意識提高了，才能促使他們?nèi)ダ斫庑姓䦂?zhí)法的內(nèi)涵，提高他們依法辦事的自覺性，增強他們依法行政，依法執(zhí)法的觀念。如此，才能從執(zhí)法主體思想意識層次上杜絕其違反執(zhí)法、職權(quán)異化等現(xiàn)象，改變其淡薄的依法行政觀念。二是法律對群眾而言，并不僅僅是對其違法行為的制裁，同時也是對其權(quán)益的保護。只有群眾特別是計生戶的法律意識增強了，當(dāng)其被制裁的程度、形式、程序等違反了法律的規(guī)定，他們才知道運用法律來維護自己的權(quán)益。如此，勢必將以一種外在的強大力量，對計劃生育行政執(zhí)法人員形成有效的制約和監(jiān)督，推動他們提高依法執(zhí)法的自覺性。 （二）切實強化計生行政執(zhí)法人員依法行政的意識 社會主義法制建設(shè)的基本要求是“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，其中“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”是針對執(zhí)法人員而言的。計生行政執(zhí)法中出現(xiàn)的這些問題，與未能很好貫徹這一精神有關(guān)，比如“自費執(zhí)法”、違法程序執(zhí)法就是沒有貫徹“有法必依”，而以“人情”為執(zhí)法的尺度則是對“執(zhí)法必嚴(yán)”的違背。因此，必須按照“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”的要求切實強化計生行政執(zhí)法人員的依法行政意識。通過教育引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變他們對依法行政、依法執(zhí)法的錯誤認(rèn)識（例如“依法行政束縛了工作手腳”等）；強化計劃生育“七項制度”、“七個不準(zhǔn)”、“八個程序”的學(xué)習(xí)，使他們真正認(rèn)識到，法律才是其執(zhí)法權(quán)力的來源和依據(jù)，不依法就無權(quán)執(zhí)法；最終要使“依法行政、依法執(zhí)法”成為他們工作的習(xí)慣。 （三）健全和完善計生行政執(zhí)法的監(jiān)督機制 孟德斯鳩說，“一切有權(quán)力的都容易濫用權(quán)力，而且他們行使權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”，這句話道出了權(quán)力監(jiān)督機制的重要性。如前述所言，雖然我們的行政執(zhí)法監(jiān)督體系正在不斷完善，但監(jiān)督不力的情況卻還存在，原因何在？這是監(jiān)督機制的不完善所致，對計生行政工作而言更是如此。要克服計生行政執(zhí)法中的種種問題，必須健全和完善計生行政執(zhí)法的監(jiān)督機制。計生行政執(zhí)法監(jiān)督機制的完善，一方面要靠整個國家行政監(jiān)督機制的完善，例如探索更有效發(fā)揮人大、司法等機關(guān)的監(jiān)督方式。然而這些監(jiān)督機制監(jiān)督的范圍和領(lǐng)域較廣，所以另一方面，也是更為重要的一方面是健全和完善計生行政事業(yè)自身的監(jiān)督機制。 而計生行政領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)督機制建設(shè)也應(yīng)該從兩方面來著手。一是完善計生行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督機制，通過這一機制從系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督計生行政執(zhí)法行為。系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督機制的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)建立以上級部門對下級部門執(zhí)法行為進行監(jiān)督為主的模式，各級計生行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的監(jiān)督機構(gòu)，采取定期檢查和不定期檢查相結(jié)合，動態(tài)檢查和靜態(tài)檢查相交織的方式。各級計生行政機關(guān)還應(yīng)當(dāng)設(shè)立執(zhí)法監(jiān)督檢查檔案制度，記錄執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，并以此作為影響其升遷的重要依據(jù)之一。二是應(yīng)當(dāng)大力建立、健全、完善系統(tǒng)外部監(jiān)督機制，從系統(tǒng)外部監(jiān)督和制約計生行政執(zhí)法。系統(tǒng)外部監(jiān)督機制的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)特別重視計生政務(wù)公開，增加計生行政執(zhí)法的透明度；注意暢通群眾信訪渠道，建立一套合理的群眾信息反饋機制；同時還應(yīng)該充分發(fā)揮和拓寬村民自治委員會和計生協(xié)會在計生行政執(zhí)法中的民主監(jiān)督職能。只有真正建立了一套屬于群眾的監(jiān)督機制，才能使執(zhí)法人員不敢不依法，不敢隨意執(zhí)法。 （四）提高計生執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì) 提高計生行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，是保證其依法執(zhí)法的重要基礎(chǔ)。因為業(yè)務(wù)素質(zhì)低下，勢必導(dǎo)致盲目執(zhí)法，隨意執(zhí)法等。而提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)，可以從以下幾個方面來進行：一是把好執(zhí)法人員上崗資格關(guān)。二是對在崗執(zhí)法人員強化法律基礎(chǔ)知識、依法行政知識等學(xué)習(xí)。三是創(chuàng)造條件選送執(zhí)法人員到法律院校進修，以適應(yīng)法律知識、法律制度的更新。四是舉辦執(zhí)法人員政策、法制理論研討會，交流執(zhí)法經(jīng)驗，解決執(zhí)法過程中遇到的困惑。只有建設(shè)好一支高素質(zhì)的計生行政執(zhí)法隊伍，才能真正公正、公平地貫徹執(zhí)行好計生行政法律、法規(guī)。 （五）加強社會主義精神文明建設(shè) 不可否認(rèn)計生行政執(zhí)法中出現(xiàn)的很多問題，相當(dāng)一部分是由執(zhí)法者個人錯誤的思想意識造成的。因此，有必要加強社會主義精神文明建設(shè)，加強對執(zhí)法人員的思想教育。為此，應(yīng)當(dāng)堅持不懈地抓好馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”思想的教育，搞好黨紀(jì)政紀(jì)、革命紀(jì)律、人生理想教育，使執(zhí)法者樹立正確的世界觀、人生觀。只有真正樹立了“情為民所系、權(quán)為民所用”的理念，才能將計生行政執(zhí)法中可能出現(xiàn)的許多問題防范于執(zhí)法主體之思想意識中。 總之，在社會轉(zhuǎn)型時期，在新舊管理體制的轉(zhuǎn)換過程中，計生行政執(zhí)法領(lǐng)域存在一些問題是難以避免的，但只要我們正視這些問題，并不斷探索各種解決的方法，這些問題是一定會得到解決的
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