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關(guān)于我區(qū)“城中村”現(xiàn)象的調(diào)查與對(duì)策建議
隨著我區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，城區(qū)建設(shè)用地的快速擴(kuò)張，越來(lái)越多的村莊被納入到城區(qū)范圍，形成了“城中有村、城市包圍農(nóng)村”的特殊格局。這種以原農(nóng)村居民“一戶一棟”為基本特征的特殊居住區(qū)被稱為“都市里的村莊”，也叫“城中村”。當(dāng)前，我區(qū)“城中村”普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、建設(shè)混亂、環(huán)境衛(wèi)生差、社會(huì)治安復(fù)雜等問(wèn)題，這些問(wèn)題已嚴(yán)重影響到城區(qū)建設(shè)的發(fā)展，影響城市整體功能的發(fā)揮，“城中村”的改造已經(jīng)成為我區(qū)發(fā)展進(jìn)程中迫切需要解決的難題。一、我區(qū)“城中村”的現(xiàn)狀及特征
1、數(shù)量較多，分布城區(qū)四周。我區(qū)共有5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、53個(gè)村、720個(gè)村民小組、5個(gè)居委會(huì)，目前人均耕地在0.1畝以下的有20個(gè)村、77個(gè)村民小組，5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中均有“城中村”和“農(nóng)夾居”現(xiàn)象（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)建設(shè)），“城中村”主要集中在東郊鄉(xiāng)、西郊鄉(xiāng)和塘灣鎮(zhèn)，大多分布在中心城市內(nèi)和城郊結(jié)合部，呈“小而散”狀，還有不少“餡心村”。
2、人員復(fù)雜，素質(zhì)參差不齊。上述“城中村”內(nèi)常住人口為10673人，男50周歲以下、女45周歲以下的有4911人，占總?cè)丝诘?6，其中16周歲以下的1634人，占15.3。暫住人口大多以外來(lái)打工人員為主，數(shù)量已經(jīng)超過(guò)常住人口。居住人群尤其是暫住人群的文化素質(zhì)普遍不高，受教育程度低，多以初高中文化程度為主，也不乏文盲或半文盲。
3、管理無(wú)序，社會(huì)治安問(wèn)題突出。我區(qū)的“城中村”往往呈現(xiàn)“城區(qū)管不著、街道管不了、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管不住”的“三不管”特征，村內(nèi)居民除了從集體經(jīng)濟(jì)組織分紅外，普遍以出租房屋謀生或改善生活，價(jià)格相對(duì)低廉，吸引了大量的外來(lái)打工者和暫住人口，給計(jì)生、治安管理等造成了很大的壓力。一些“城中村”儼然成了超生游擊隊(duì)的寄居地、犯罪分子的藏匿地、“黃、賭、毒”的集散地，也成了城市環(huán)境衛(wèi)生的死角地。如所謂的“三橋”（高橋、斜橋、西倉(cāng)橋）地區(qū)一到晚上，濃妝艷女四處游走，雖經(jīng)多次打擊，但始終不能根絕。
4、住房零亂，土地利用率不高。長(zhǎng)期以來(lái)，“城中村”民房建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，布局混亂。建筑密度高，建筑間距小，“握手樓”、“一線天”現(xiàn)象隨處可見(jiàn)；建筑高度以2層為主，極大地浪費(fèi)了土地資源；建筑毫無(wú)章法，同一排房屋的屋面“青、黑、紅、藍(lán)”色彩相間，可謂五彩繽紛，“室內(nèi)現(xiàn)代化，室外臟亂差”成了城中村的真實(shí)寫(xiě)照。
5、基礎(chǔ)設(shè)施落后，防災(zāi)救護(hù)能力不足。大多數(shù)“城中村”內(nèi)道路狹窄、曲折，布局不合理也不成系統(tǒng)，無(wú)法滿足人流、車(chē)流、停車(chē)的基本要求，一旦發(fā)生災(zāi)變，消防、救護(hù)等車(chē)輛難以進(jìn)出；村內(nèi)缺乏排水、排污設(shè)施，水系不暢、水質(zhì)黑臭。住房外圍空間狹窄、環(huán)境惡劣，大多沒(méi)有集中綠地，與現(xiàn)代市民生活需求相差甚遠(yuǎn)。
6、違法建設(shè)嚴(yán)重，亂搭亂建成風(fēng)。由于“城中村”一般地理位置比較優(yōu)越，可觀的房屋租金、高標(biāo)準(zhǔn)的拆遷補(bǔ)償?shù)取皟?yōu)惠政策”，刺激了村民的建房欲望，村民自行違法建設(shè)現(xiàn)象十分普遍，諸如“填平補(bǔ)齊”、“新建擴(kuò)建”、“接高翻建”等形式多樣的違法建設(shè)現(xiàn)象層出不窮，屢禁不止，一有“風(fēng)吹草動(dòng)”，一夜之間就會(huì)冒出許多違法建筑，一些村民建了新房，不拆舊房，一戶多宅。
二、“城中村”形成的成因分析和改造的必然
我區(qū)“城中村”的形成，原因復(fù)雜，主要是因?yàn)榻鼛啄陙?lái)城市建設(shè)的快速推進(jìn)，原農(nóng)村居民點(diǎn)開(kāi)發(fā)成本提高，急于擴(kuò)展的城市首先向開(kāi)發(fā)成本較低的周邊發(fā)展，使原農(nóng)村居民點(diǎn)逐漸成為城市發(fā)展中的“遺忘區(qū)”和“孤島”，走上了一條與城市整體規(guī)劃不相協(xié)調(diào)的“城市化道路”。
1、“城中村”問(wèn)題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)原因是“就地生財(cái)”模式�！ �
在城市化的壓力下，一無(wú)技能二無(wú)經(jīng)驗(yàn)的“城中村”農(nóng)民為了謀生，自然地選擇了一條風(fēng)險(xiǎn)最小且收益不斐的“以地生財(cái)”道路。在這種模式下，“城中村”的土地利用、開(kāi)發(fā)建設(shè)行為完全取決于土地收益分配的比較利益。對(duì)村集體而言，土地征用收入小于目前的土地利用產(chǎn)出；對(duì)村民而言，私宅出租收益及其出租收益期望大于集體分紅收益。在這種情形下，村集體竭盡全力地保住土地，村民濫建私房屢禁不止就不難理解了。如東郊鄉(xiāng)高橋村一塊地皮被征用后，上市拍賣(mài)所得數(shù)十倍于村集體和村民得到的補(bǔ)償。鮑壩村村民在東風(fēng)路北進(jìn)和賓館路西延拆遷中表現(xiàn)出來(lái)的抗拒性正是這種利益的驅(qū)動(dòng)。
2、“城中村”問(wèn)題產(chǎn)生的政策原因是城市管理不到位。
在城市化推進(jìn)過(guò)程中，政府在取得城市發(fā)展需要的土地后，基本上將“城中村”事務(wù)留給“城中村”自己解決。在這種情況下，“城中村”集體經(jīng)濟(jì)組織既要負(fù)擔(dān)本村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，又要維護(hù)本村的計(jì)劃生育、社會(huì)福利、治安等社會(huì)管理。在傳統(tǒng)村落組織結(jié)構(gòu)及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系影響下，“城中村”的管理僅限于本村人管理，而對(duì)數(shù)倍于自己的外來(lái)人口的管理既無(wú)意也無(wú)力承擔(dān)。在這種情況下，“城中村”基礎(chǔ)設(shè)施落后，黃賭毒泛濫、臟亂差蔓延便難以避免。如智堡村的公廁本是為了本村村民所用，但客觀上也方便了外來(lái)人員，可市有關(guān)部門(mén)在沒(méi)有投入公益事業(yè)費(fèi)用的情況下，卻要按城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)提高水費(fèi)，增加了村集體負(fù)擔(dān)，影響了村集體管理的積極性。
3、“城中村”問(wèn)題產(chǎn)生的體制原因是滯后的土地管理模式。
在推進(jìn)市區(qū)城市化過(guò)程中，有的村直接保留了農(nóng)村土地的集體所有制性質(zhì)，有的村雖然實(shí)行了土地國(guó)有化，但通過(guò)給“城中村”劃定“集體發(fā)展用地”和“宅基地”的方式，使“城中村”土地事實(shí)上具有無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)使用的行政劃撥特征。在這種體制下，村民在認(rèn)知上，并不覺(jué)得國(guó)有化后“城中村”土地與以往有什么不同，“土地是我的，怎么建我說(shuō)了算”。在利益驅(qū)動(dòng)下，村民便千方百計(jì)規(guī)避政府監(jiān)管，脫離城市規(guī)劃的引導(dǎo)與控制，結(jié)果形成了大量布局混亂、密不透風(fēng)的“握手樓”、“接吻樓”。
4、“城中村”問(wèn)題產(chǎn)生的客觀原因是廉租屋的欠缺。
新區(qū)的大規(guī)模建設(shè)和舊城改造的大力推進(jìn)，受土地資源、資金的限制，政府一時(shí)無(wú)法提供足夠的廉價(jià)住房供廣大的外來(lái)人租住。這就為“城中村”違法私房的建設(shè)提供了大量的需求。當(dāng)“城中村”以優(yōu)越的區(qū)位條件、低廉的房租（免去土地成本且規(guī)避了各種稅費(fèi)）吸引了大量外來(lái)人口之后，政府即使有能力再建廉租房，也因成本和區(qū)位的因素而失去競(jìng)爭(zhēng)力。
“城中村”是中心城市發(fā)展過(guò)程中形成的一種新的“城市病”，嚴(yán)重影響了城市化的質(zhì)量，對(duì)市區(qū)的持續(xù)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步帶來(lái)了嚴(yán)重影響。在空間形態(tài)上，打亂了市區(qū)的整體規(guī)劃和布局，影響了城市的外觀；在社會(huì)管理上，形成了很多治安和社會(huì)管理隱患；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，破壞了市區(qū)土地利用的整體性，造成了城市土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)；在文化和社會(huì)生活方面，不利于“城中村”居民參與到新的城市社會(huì)分工和競(jìng)爭(zhēng)，甚至養(yǎng)成了一些居民不健康的生活方式，影響了社會(huì)風(fēng)氣等。因此，改造“城中村”是實(shí)現(xiàn)城市物質(zhì)形態(tài)、社會(huì)管理現(xiàn)代化的需要，也是盤(pán)活城市資產(chǎn)，提高城市土地利用效率的需要。同時(shí)，從時(shí)機(jī)的角度講，早改比晚改好，早改可以盡快地發(fā)揮改造的綜合效益。否則，隨著時(shí)間推移，“城中村”私房為了租賃需要自行翻新將帶來(lái)一輪一輪新的違章建筑的出現(xiàn)，將使改造成本和改造難度持續(xù)增加。目前我區(qū)“十一五”規(guī)劃和新的城市總體規(guī)劃正在研究、論證和編制之中�！俺侵写濉弊鳛槌鞘械囊徊糠郑瑧�(yīng)當(dāng)按照服從城市整體協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，盡快列入改造計(jì)劃。
三、我區(qū)“城中村”改造的對(duì)策建議
“城中村”改造涉及政府、業(yè)主（農(nóng)民和村集體）與改造單位三方的利益，其中政府代表的是公共利益，其它兩方代表各自的利益�！俺侵写濉备脑斓膶�(shí)質(zhì)是通過(guò)解決產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、地價(jià)及拆遷補(bǔ)償安置四方面問(wèn)題，調(diào)節(jié)三者之間的相互關(guān)系以達(dá)到利益均衡，其中解決土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是城中村改造的基本前提。同時(shí)，改造還須解決改造目標(biāo)、原則、改造模式（包括改造主體、具體的組織實(shí)施方式和政府的角色定位等）。
1、堅(jiān)持規(guī)劃先行。
城市規(guī)劃是發(fā)展城市的戰(zhàn)略，建設(shè)城市的綱領(lǐng)，管理城市的依據(jù)，也是指導(dǎo)、調(diào)控城市建設(shè)和管理的基本手段�！俺侵写濉弊鳛闅v史遺留的居住村落，已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代城市的發(fā)展要求。應(yīng)當(dāng)引入全新理念，在摸清“城中村”現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，根據(jù)全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，統(tǒng)籌制訂“城中村”改造規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃的“龍頭”作用。規(guī)劃的制訂要體現(xiàn)三個(gè)理念。一是可持續(xù)發(fā)展理念�！俺侵写濉钡拇嬖跒橥晟瞥鞘泄δ芎桶l(fā)展預(yù)留了難得的發(fā)展空間。要堅(jiān)持“彈性”，不能見(jiàn)縫插針，要為未來(lái)發(fā)展留有一定空間。二是個(gè)性特色城市理念�！俺侵写濉钡母脑焓且淮未蠓忍嵘鞘行蜗�、彌補(bǔ)過(guò)去城市建設(shè)遺留問(wèn)題的良好機(jī)會(huì)，在編制規(guī)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持按功能分區(qū)成片規(guī)劃，既注重塑造城市特色，又傳承歷史文脈，使得歷史文化與現(xiàn)實(shí)文明相互交融。如南片與新區(qū)相連，應(yīng)該有雄偉的氣魄，大開(kāi)大合；東片與高教園區(qū)相通，教育人文氛圍要濃郁，特別是鮑壩村四周更是扼東河水脈，是傳說(shuō)中的鳳凰墩所在地，應(yīng)體現(xiàn)出鳳凰城的特色。三是經(jīng)營(yíng)城市理念�！俺侵写濉睆V泛分布于城區(qū)周?chē)�，有的地理位置�?yōu)越，商業(yè)價(jià)值潛力巨大，如南片高橋村和西片西郊鄉(xiāng)的幾個(gè)村，在編制改造規(guī)劃時(shí)，應(yīng)貫徹經(jīng)營(yíng)城市的理念，有選擇的進(jìn)行探索，實(shí)行規(guī)劃市場(chǎng)化，走市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)改造之路。
2、堅(jiān)持全方位聯(lián)動(dòng)。
改造“城中村”是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟(jì)、建設(shè)、規(guī)劃、管理、人口、土地等方面，必須市區(qū)聯(lián)動(dòng)，上下同心，建議從以下五個(gè)方面入手，標(biāo)本兼治，綜合改造。一是強(qiáng)化改造意識(shí)�！俺侵写濉备脑煲獙�(shí)現(xiàn)突破，首先必須解決觀念問(wèn)題。要開(kāi)展廣泛而深入的宣傳教育，使村民們明白，“城中村”改造，是體現(xiàn)政府執(zhí)政為民、提高居民生活質(zhì)量的必由之舉。目前“城中村”的建筑形態(tài)、居住和生活模式已不適應(yīng)發(fā)展的要求，不改造“城中村”，城市化水平就難以達(dá)到較高的層次，城市的發(fā)展就要受到制約，而城市發(fā)展?fàn)顩r也最終將影響到“城中村”居民的利益。而且隨著城市化加速推進(jìn)，“城中村”原有的優(yōu)勢(shì)正在逐步消失，要?jiǎng)?chuàng)新求變，靠改變環(huán)境來(lái)帶動(dòng)發(fā)展。同時(shí)，還要通過(guò)各類培訓(xùn)、普法教育等方式，促進(jìn)“城中村”村民從職業(yè)上、文化上、思想觀念與行為方式上加快轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化市民，逐步改變“城中村”滯后的精神風(fēng)貌，提高其思想道德和科學(xué)文化素質(zhì)�？傊�，要通過(guò)宣傳教育，使“城中村”居民自覺(jué)地理解和支持改造，自覺(jué)地接受和轉(zhuǎn)變思維觀念，這是解決“城中村”問(wèn)題的關(guān)鍵所在。二是納入城市經(jīng)濟(jì)體系�！俺侵写濉钡母脑�，關(guān)鍵要兼顧好各方面尤其是村民的利益，不處理好他們的利益，不解決好他們的后顧之憂，這項(xiàng)工作就很難順利進(jìn)行�！俺侵写濉钡暮诵膯�(wèn)題是農(nóng)民失去土地后無(wú)以為業(yè)。因此，必須首先解決好農(nóng)民變居民、村委會(huì)變居委會(huì)過(guò)程中所涉及的剩余土地和集體財(cái)產(chǎn)的處置問(wèn)題，以及村民就業(yè)養(yǎng)老、社會(huì)保障等一系列問(wèn)題。而失地農(nóng)民參加城市社保，又存在很多限制條件，特別是有部分村民因年齡偏大而無(wú)法參加社保，他們將來(lái)領(lǐng)取的養(yǎng)老金與參加社保人員會(huì)有明顯的落差，如何平衡這一矛盾，事關(guān)社會(huì)公平，涉及社會(huì)穩(wěn)定。但無(wú)論如何，撤組建居是“城中村”改造的必由之路，是大勢(shì)所趨。為此，可以借鑒其他地區(qū)的做法，成立專門(mén)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司，將“城中村”的不動(dòng)產(chǎn)折合成股份，農(nóng)民成為公司的股東。同時(shí)，征地拆遷就要帶走村民，也就是使就業(yè)居住性質(zhì)與戶口性質(zhì)同步轉(zhuǎn)變，以城市社區(qū)取代農(nóng)村村組，以社區(qū)取代舊村。整村撤組轉(zhuǎn)居且條件成熟的可改建為居委會(huì)，條件不成熟的，可實(shí)行居委會(huì)和村委會(huì)兩塊牌子、一套班子；部分村民小組撤組轉(zhuǎn)居的，可就近劃歸本鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄范圍的居委會(huì)管理，也可以由原村委會(huì)代管，條件成熟后再作調(diào)整。三是緊抓違法建設(shè)管理。要抓緊研究制定改造建設(shè)的具體規(guī)定，堅(jiān)持依法行政，在“城中村”范圍不再批建新的民房；結(jié)合全區(qū)開(kāi)展的違法建筑專項(xiàng)整治工作，加大處罰力度，特別是對(duì)新產(chǎn)生的違法建筑，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，堅(jiān)決拆除，決不姑息遷就，以保障“城中村”改造的順利進(jìn)行。
3、堅(jiān)持綜合實(shí)施。
“城中村”改造，難度很大，遇到的阻力很多，不可能一蹴而就，要區(qū)別對(duì)待，不搞“一刀切”。在撤組轉(zhuǎn)居方面。轉(zhuǎn)居人員參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的資金來(lái)源主要有全部的安置補(bǔ)助費(fèi)和不低于70的土地補(bǔ)償費(fèi)、原集體經(jīng)濟(jì)組織積累的一部分、撤組多余土地處置收益、保障資金的利息及增值收入要確立重點(diǎn)。將市區(qū)主干道兩側(cè)嚴(yán)重影響城市景觀和城市形象的“城中村”作為首批改造項(xiàng)目，把環(huán)境較為惡劣、群眾反映強(qiáng)烈的“城中村”列為近期改造重點(diǎn)，統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施、引導(dǎo)示范、長(zhǎng)遠(yuǎn)結(jié)合、穩(wěn)步推進(jìn)。要形式多樣。改造必須避免簡(jiǎn)單化，堅(jiān)持徹底改造與臨時(shí)整治相結(jié)合。對(duì)規(guī)模很小、改造或整治價(jià)值低下的城中村“消滅”一批，騰出空間，用于綠化或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，異地安置被拆遷的村民。對(duì)有一定的用地規(guī)模，同時(shí)沒(méi)有保留價(jià)值的“城中村”改造一批，建設(shè)成為現(xiàn)代化城市功能區(qū)。對(duì)文物古跡、傳統(tǒng)特色民居等具有歷史價(jià)值、紀(jì)念價(jià)值、旅游價(jià)值的“城中村”整治一批，進(jìn)一步做優(yōu)做特，并予以永久保留。對(duì)遠(yuǎn)期必須進(jìn)行徹底改造而近期又不具備改造條件的“城中村”應(yīng)加大環(huán)境整治力度，降低建筑密度、增加綠地面積，疏散村內(nèi)人口，為遠(yuǎn)期改造逐步創(chuàng)造條件。要突出市場(chǎng)運(yùn)作。政府盡快把“城中村”改造擺上議事日程，營(yíng)造公平、公正、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，制定特殊的優(yōu)惠政策，公開(kāi)招標(biāo)，吸引多方投資，解決資金投入問(wèn)題，適當(dāng)放寬拆遷政策，鼓勵(lì)村民自行拆遷和改建后回遷。
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