- 相關(guān)推薦
從黨政機(jī)關(guān)公文處理工作的發(fā)展看新絳例>出臺(tái)的歷史必然性
從黨政機(jī)關(guān)公文處理工作的發(fā)展看新條例出臺(tái)的歷史必然性作者/欒照鈞欒瑞光
口欒照鈞欒瑞光
伴隨著國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《黨政機(jī)關(guān)公文格式》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《國(guó)標(biāo)格式》）的發(fā)布，《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《條例》）已于2012年7月1日起施行。這標(biāo)志著我國(guó)的公文處理工作已實(shí)現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)變，步入了統(tǒng)一規(guī)范的新階段。如何正確認(rèn)識(shí)這一轉(zhuǎn)變、適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，學(xué)習(xí)、貫徹好新《條例》，是擺在公文實(shí)務(wù)工作者和公文研究工作者面前的新課題。
黨政機(jī)關(guān)公文處理工作由不規(guī)范到基本規(guī)范，再到今天的統(tǒng)一規(guī)范，經(jīng)歷了數(shù)十年的演進(jìn)。這使我們深感新《條例》來(lái)之不易，它的出臺(tái)是我國(guó)當(dāng)代公文法規(guī)建設(shè)史上前所未有的重大變革，具有劃時(shí)代的歷史意義。
筆者十年前曾運(yùn)用縱橫比較和分析綜合等方法，對(duì)新中國(guó)狹義法定公文種類(lèi)沿革情況、文種適用范圍沿革情況、公文格式沿革情況、公文標(biāo)題沿革情況等作了較系統(tǒng)的研究。在研究中，將我國(guó)公文處理工作的發(fā)展進(jìn)程劃分為四個(gè)階段——初期試行階段、矯正探索階段、力求規(guī)范階段和修訂完善階段。這次出臺(tái)的新《條例》，可謂是我國(guó)公文處理工作步入第五個(gè)階段即統(tǒng)一規(guī)范階段的標(biāo)志。通過(guò)綜合分析，可以得出這樣的結(jié)論：新中國(guó)成立后，黨政機(jī)關(guān)公文處理工作歷經(jīng)了“試行探索，在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)——各自完善，在互補(bǔ)互促中發(fā)展——積弊凸顯，在前進(jìn)中尋求改革——殊路同歸，在新時(shí)期實(shí)現(xiàn)突破”的漫長(zhǎng)發(fā)展過(guò)程。同時(shí)，我們感到新絳例》的出臺(tái)有著歷史的必然性。
一、試行探索，在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)
20世紀(jì)50年代初至80年代初，屬于初期試行和矯正探索階段，公文處理方面標(biāo)志性文件的不規(guī)范性顯而易見(jiàn)，這從對(duì)公文種類(lèi)、文種使用、公文標(biāo)題等的規(guī)定上就可見(jiàn)一斑。
首先，看公文種類(lèi)規(guī)定。1951年9月政務(wù)院發(fā)布的《公文處理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)1951年《暫行辦法》）規(guī)定的文種為7類(lèi)12種：（一）報(bào)告、簽報(bào)（二）命令（三）指示（四）批復(fù)（五）通報(bào)、通知（六）布告、公告、通告（七）公函、便函。當(dāng)時(shí)沒(méi)有請(qǐng)示文種，請(qǐng)示和報(bào)告是不分的；規(guī)定簽報(bào)和便函均為文種。1957年10月國(guó)務(wù)院秘書(shū)廳發(fā)出的《關(guān)于公文名稱(chēng)和體式問(wèn)題的幾點(diǎn)意見(jiàn)（稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)1957年《意見(jiàn)（稿）》）正式規(guī)定的文種為7類(lèi)12種：（一）命令、令（二）指示（三）報(bào)告、請(qǐng)示（四）批復(fù)、批示（五）通知、通報(bào)（六）布告、通告（七）函。當(dāng)時(shí)將請(qǐng)示從報(bào)告中分離出來(lái)，成為獨(dú)立文種；增加了令和批示，取消了簽報(bào)和便函；同時(shí)提出公告、公報(bào)、決議、決定、規(guī)定均為文種（公文種類(lèi)實(shí)際上為8類(lèi)17種）。
其次，看文種使用規(guī)定。以典型文種為例，1951年《暫行辦法》規(guī)定：“對(duì)上級(jí)陳述或請(qǐng)示事項(xiàng)用報(bào)告�！贝艘�(guī)定明顯請(qǐng)報(bào)不分�！皩�(duì)于使特定的機(jī)關(guān)或人員知道的事項(xiàng)用通知。對(duì)于使各機(jī)關(guān)（不分上行、平行、下行）周知的事項(xiàng)用通報(bào)。”此規(guī)定適用范圍單一，行文方向混亂。1957年<意見(jiàn)（稿）》作了必要的糾正和補(bǔ)充，但仍帶有一定的探索性。
再次，看公文標(biāo)題規(guī)定。20世紀(jì)50年代前期，公文標(biāo)題經(jīng)歷了由無(wú)規(guī)定到規(guī)定模棱兩可的發(fā)展過(guò)程。1951年《暫行辦法》規(guī)定：“公文用紙第一頁(yè)須包括文種、發(fā)文字號(hào)、事由、附件、主送機(jī)關(guān)、抄送機(jī)關(guān)、擬辦、批示等欄。受文機(jī)關(guān)填寫(xiě)在規(guī)定欄內(nèi)，文前、文尾不另寫(xiě)受文機(jī)關(guān)�！边@種無(wú)標(biāo)題的公文版式（公文格式各項(xiàng)要素基本標(biāo)注在首頁(yè)）在當(dāng)時(shí)是正確的。1955年1月17日中共中央批準(zhǔn)公布的《中國(guó)共產(chǎn)黨中央和省（市）級(jí)機(jī)關(guān)文書(shū)處理工作和檔案工作暫行條例》第十條規(guī)定：“發(fā)文須加注‘標(biāo)題’或‘事由’（便函除外），并在第一頁(yè)規(guī)定的地方填明‘主送’機(jī)關(guān)和‘抄送’機(jī)關(guān)�！币虼�，在實(shí)際工作中出現(xiàn)了兩套主要格式：有的加標(biāo)題，有的仍標(biāo)注事由。當(dāng)然，不時(shí)也有無(wú)標(biāo)題的公文出現(xiàn)。有標(biāo)題的公文也有不同情況：有的是發(fā)文機(jī)關(guān)、事由和文種三者齊全的完整標(biāo)題，有的是缺一項(xiàng)或兩項(xiàng)的不完整標(biāo)題。1957年《意見(jiàn)（稿）》中，提出取消“事由”，改為“標(biāo)題”，改變了以往把“發(fā)文機(jī)關(guān)”“事由”“公文種類(lèi)”三者分割的現(xiàn)象。同時(shí)，較明確地提出了標(biāo)題的概念及其構(gòu)成，“所謂‘標(biāo)題’，就是由發(fā)文機(jī)關(guān)、公文事由和公文種類(lèi)三者所構(gòu)成的文件名稱(chēng)�！边@一階段后期，中央一級(jí)機(jī)關(guān)的許多公文標(biāo)題日趨完整，省以下機(jī)關(guān)先后效仿而改變了原來(lái)的做法。然而，也有不少地方公文常常出現(xiàn)不完整標(biāo)題，或者還有三者分割的現(xiàn)象。
十年“文革”期間，公文處理工作受到嚴(yán)重干擾和沖擊，各級(jí)機(jī)關(guān)公文不規(guī)范問(wèn)題均比較突出。“文革”結(jié)束，公文處理工作才迎來(lái)了新生。經(jīng)過(guò)在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，終于為正式出臺(tái)公文處理法規(guī)奠定了基礎(chǔ)。
二、各自完善，在互補(bǔ)互促中發(fā)展
力求規(guī)范階段的標(biāo)志性文件是國(guó)務(wù)院辦公廳1981年2月27日發(fā)布的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)1981年《暫行辦渤），1987年2月18日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)1987年《辦法》），中共中央辦公廳1989年4月25日發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)文件處理?xiàng)l例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例（試行）》）。1981年《暫行辦法》規(guī)定的文種為9類(lèi)15種：（一）命令、令、指令（二）決定、決議（三）指示（四）布告、公告、通告（五）通知（六）通報(bào)（七）報(bào)告、請(qǐng)示（八）批復(fù)（九）函。當(dāng)時(shí)增加了指令文種；刪去了1957年《意見(jiàn)（稿）》中的批示文種；將公告、決定、決議、指示列為法定文種；將通知、通報(bào)分為兩類(lèi)不同文種。1987年《辦法》規(guī)定的文種為10類(lèi)15種：（一）命令（令）、指令（二）決定、決議（三）指示（四）布告、公告、通告（五）通知（六）通報(bào)（七）報(bào)告、請(qǐng)示（八）批復(fù)（九）函（十）會(huì)議紀(jì)要。當(dāng)時(shí)將令并人命令文種中，仍可單獨(dú)使用；增加了會(huì)議紀(jì)要文種。1989年《條例（試行）》規(guī)定的文種為13類(lèi)13種：（一）公報(bào)（二）決議（三）決定（四）指示（五）條例（六）規(guī)定（七）通知（八）通報(bào)（九）請(qǐng)示（十）報(bào)告（十一）批復(fù)（十二）會(huì)議紀(jì)要（十三）函。比較黨政公文，除決議、決定、指示、通知、通報(bào)、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、函、會(huì)議紀(jì)要十個(gè)相同文種外，黨的公文沒(méi)有命令（令）、指令、布告、公告、通告，但比行政公文多了公報(bào)、條例、規(guī)定三個(gè)文種。
修改完善階段的標(biāo)志性文件是國(guó)務(wù)院辦公廳1993年11月21日發(fā)布的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)1993年《辦法》），中央辦公廳1996年5月3日發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)1996年《條例》），國(guó)務(wù)院2000年8月24日發(fā)布的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)2000年協(xié)法》）。1993年《辦法》規(guī)定的文種為12類(lèi)13種：（一）命令（令）（二）議案（三）決定（四）指示（五）公告、通告（六）通知（七）通報(bào)（八）報(bào)告（九）請(qǐng)示（十）批復(fù)（十一）函（十二）會(huì)議紀(jì)要。同1987年的《辦法》比較，增加了議案文種，取消了指令、決議、布告文種；將報(bào)告、請(qǐng)示分離成為兩類(lèi)文種，有利于糾正報(bào)告和請(qǐng)示不分的情況。1996年《條例>規(guī)定的文種為14類(lèi)14種：（一）決議（二）決定（三）指示（四）意見(jiàn)（五）通知（六）通報(bào)（七）公報(bào)（八）報(bào)告（九）請(qǐng)示（十）批復(fù)（十一）條例（十二）規(guī)定（十三）函（十四）會(huì)議紀(jì)要。同《條例（試行）》比較，增加了意見(jiàn)文種；文種排列順序作了適當(dāng)調(diào)整。2000年《辦法》規(guī)定的文種為13類(lèi)13種：（一）命令（令）（二）決定（三）公告（四）通告（五）通知（六）通報(bào)（七）議案（八）報(bào)告（九）請(qǐng)示（十）批復(fù)（十一）意見(jiàn)（十二）函（十三）會(huì)議紀(jì)要。同1993年《辦法》比較，取消了指示文種，將公告、通告分離成為兩類(lèi)文種，增加了意見(jiàn)文種。
對(duì)四個(gè)階段黨政公文各自的文種進(jìn)行比較，不難發(fā)現(xiàn)：行政公文始終保留的文種有命令（令）、報(bào)告、批復(fù)、通知、通報(bào)、公告、通告、函，后增保留的文種有請(qǐng)示、決定、會(huì)議紀(jì)要、議案、意見(jiàn)，先后刪去的文種有簽報(bào)、便函、布告、指示，先增后刪的文種有批示、指令、決議；黨的公文始終保留的文種有決議、決定、指示、通知、通報(bào)、公報(bào)、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、條例、規(guī)定、函、會(huì)議紀(jì)要，后增保留的僅意見(jiàn)一種。這樣就會(huì)發(fā)現(xiàn)：黨政機(jī)關(guān)相同的文種是決定、通知、通報(bào)、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、意見(jiàn)、函、會(huì)議紀(jì)要，行政機(jī)關(guān)有、黨的機(jī)關(guān)沒(méi)有的文種是命令（令）、公告、通告、議案，黨的機(jī)關(guān)有、行政機(jī)關(guān)沒(méi)有的文種是決議、指示、公報(bào)、條例、規(guī)定。
公文是伴隨著國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，從歷史來(lái)看，國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文一直處于主導(dǎo)地位，其他機(jī)關(guān)在制定本系統(tǒng)公文處理規(guī)定時(shí)歷來(lái)以國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)為參照范本。1996年出臺(tái)的《條例》也有所創(chuàng)新，比如為適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展增加了意見(jiàn)文種，國(guó)務(wù)院在2000年發(fā)布《辦法》時(shí)則借鑒了這一做法。回顧每次出臺(tái)的公文處理法規(guī)性文件，可以看出黨政機(jī)關(guān)公文在文種及其適用范圍、公文格式和行文規(guī)則等方面相互借鑒和完善，取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。
三、積弊凸顯，在前進(jìn)中尋求改革
黨政公文處理法規(guī)在施行過(guò)程中均暴露出一些亟待解決的問(wèn)題。除自身的瑕疵外，兩者之間也產(chǎn)生了一些不必要的沖突。黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)在文種規(guī)定科學(xué)性方面的差異或許最能說(shuō)明問(wèn)題。1996年《條例》發(fā)布時(shí)，我國(guó)相關(guān)立法尚不完善，將法規(guī)名稱(chēng)等同于狹義公文一并納入公文處理法規(guī)，可以理解但欠科學(xué)；在黨內(nèi)法規(guī)已明確規(guī)定法規(guī)名稱(chēng)的情況下又重復(fù)規(guī)定條例和規(guī)定這兩個(gè)文種，尤為不妥。公文處理法規(guī)所指的公文應(yīng)當(dāng)是可獨(dú)立行文的狹義公文，所規(guī)定的文種屬于狹義公文文種，而不應(yīng)包括法規(guī)和規(guī)章名稱(chēng)。狹義公文的突出特點(diǎn)是行文方式上的獨(dú)立性和公文格式上的規(guī)范性，其中的文種均可直接編排發(fā)文字號(hào)而用紅色版頭獨(dú)立行文。2000年《辦法》發(fā)布時(shí)具有明顯的時(shí)間優(yōu)勢(shì)，文種規(guī)定比較科學(xué)。發(fā)布時(shí)間上的差異，導(dǎo)致黨政公文處理法規(guī)對(duì)文種的規(guī)定不一致，反映到實(shí)踐和理論研究上，便造成了不必要的誤解和異議。
1996年的《條例》和2000年的《辦法》在對(duì)文種適用范圍和公文格式的規(guī)定上也有許多不一致之處，文種適用范圍規(guī)定的不一致主要表現(xiàn)在函、報(bào)告和決定等文種上。之所以出現(xiàn)這種情況，同發(fā)布時(shí)間上的差異也有一定關(guān)系。以函為例，1993年《辦法》規(guī)定：“函適用于不相隸屬機(jī)關(guān)之間相互商洽工作、詢(xún)問(wèn)和答復(fù)問(wèn)題；向有關(guān)主管部門(mén)請(qǐng)求批準(zhǔn)等�！�1996年《條例》規(guī)定：“函用于機(jī)關(guān)之間商洽工作、詢(xún)問(wèn)和答復(fù)問(wèn)題，向無(wú)隸屬關(guān)系的有關(guān)主管部門(mén)請(qǐng)求批準(zhǔn)等�！�2000年協(xié)法>規(guī)定：“函適用于不相隸屬機(jī)關(guān)之間商洽工作，詢(xún)問(wèn)和答復(fù)問(wèn)題，請(qǐng)求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)�！�1996年《條例》對(duì)函的規(guī)定在“機(jī)關(guān)之間”前面未加“不相隸屬”的限制，但在“行文規(guī)則”一章第十二條第（五）項(xiàng)中規(guī)定“不相隸屬機(jī)關(guān)之間一般用函行文”。由于“一般”的不確定性，則出現(xiàn)了對(duì)1996年《條例》和2000年《辦渤如何正確理解以及在實(shí)踐中如何正確使用函的問(wèn)題。
兩者的差異，導(dǎo)致函的使用以及理論研究工作較長(zhǎng)時(shí)間的混亂。公文格式上的不一致主要表現(xiàn)在公文用紙幅面不同，版頭樣式不同，項(xiàng)目構(gòu)成和要素稱(chēng)謂不同，秘密等級(jí)和緊急程度標(biāo)注位置不同，成文日期標(biāo)注不同等方面。原黨政公文處理法規(guī)存在的這些差異，導(dǎo)致理論研究和工作實(shí)踐中出現(xiàn)了諸多不便甚至矛盾。
用歷史的眼光審視，上述問(wèn)題均是前進(jìn)中的問(wèn)題。中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳多年來(lái)廣泛調(diào)研，為尋求改革、出臺(tái)新《條例》做了大量的工作。
四、殊路同歸，在新時(shí)期實(shí)現(xiàn)突破
2011年10月18日，黨的第十七屆六中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問(wèn)題的決定》。在中華民族偉大復(fù)興伴隨著中華文化繁榮興盛的新時(shí)期，黨政公文處理法規(guī)也實(shí)現(xiàn)了歷史性突破和跨越。新《條例》將黨政公文原文種合一后仍保留15個(gè)文種，即決議、決定、命令（令）、公報(bào)、公告、通告、意見(jiàn)、通知、通報(bào)、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、議案、函和紀(jì)要（“會(huì)議紀(jì)要”改為了“紀(jì)要”），刪去了不常使用的指示文種以及不宜作為狹義文種的條例、規(guī)定，從中可以看出對(duì)文種的規(guī)定更科學(xué)、規(guī)范。
毋庸置疑，原黨政公文處理法規(guī)規(guī)定上的諸多不一致主要源自發(fā)布時(shí)間上的差異。新《條例》的出臺(tái)，使黨政機(jī)關(guān)公文文種適用范圍達(dá)到了高度統(tǒng)一。
新《條例》第十條規(guī)定：“公文的版式按照《黨政機(jī)關(guān)公文格式》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行�！毙隆稐l例》和新《國(guó)際格式》的配套實(shí)施，使原黨政公文處理法規(guī)中存在的許多格式上的差異基本消除，種種矛盾得到了較好解決。
除此之外，新《條例》在行文規(guī)則、公文擬制、公文辦理、公文管理等方面也作了許多新的明確細(xì)密的規(guī)定，如刪掉了主題詞要素，增加了頁(yè)碼要素，補(bǔ)充了不得以本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人名義向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)送公文和不得將請(qǐng)示原文轉(zhuǎn)報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)以及屬于黨政各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作不得聯(lián)合行文等規(guī)定，程序更為嚴(yán)格，更加強(qiáng)調(diào)保密，等等。
綜觀新《條例》全篇，品味各章，條理清晰，層次分明；語(yǔ)言表述取原黨政公文處理法規(guī)之長(zhǎng)，簡(jiǎn)明、精準(zhǔn)。1996年《條例》中“不相隸屬機(jī)關(guān)之間一般用函行文”之類(lèi)的不確切、不規(guī)范表述，在新《條例》中已不復(fù)存在。新《條例》將1996年《條例》中的“符合黨的路線、方針、政策和國(guó)家的法律、法規(guī)及上級(jí)機(jī)關(guān)的指示”的表述改為了“符合國(guó)家的法律法規(guī)和黨的路線方針政策”。這絕非語(yǔ)序上的簡(jiǎn)單調(diào)整，而是突出了依法治國(guó)、依法行文的理念。
新《條例》還矯正了一些不確切、不規(guī)范的用語(yǔ)，如將1996年《條例》發(fā)文字號(hào)中的“發(fā)文年度”改為了“年份”，標(biāo)題中的“公文主題”改為了“事由”；將2000年《辦法》中的“發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)識(shí)”改為了“發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志”等。
新《條例》內(nèi)容翔實(shí)、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、語(yǔ)言簡(jiǎn)明，其科學(xué)與規(guī)范程度超出了人們的想象和預(yù)期。從宏觀來(lái)看，新《條例》的出臺(tái)，開(kāi)啟了歷史的新階段，對(duì)于我國(guó)黨政機(jī)關(guān)公文處理工作的規(guī)范化、制度化和科學(xué)化建設(shè)必將起到巨大的推動(dòng)作用，也必將產(chǎn)生極其深遠(yuǎn)的影響。當(dāng)然，新《條例》不可能盡善盡美。它作為黨政公文處理法規(guī)，發(fā)布形式值得商榷和探討。它在施行過(guò)程中，自然還需接受實(shí)踐的檢驗(yàn)。對(duì)它進(jìn)行深入研究，也自然是今后學(xué)界的主要任務(wù)之一。
【從黨政機(jī)關(guān)公文處理工作的發(fā)展看新絳例>出臺(tái)的歷史必然性】相關(guān)文章：
學(xué)習(xí)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》的體會(huì)08-11
《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》準(zhǔn)確性賞析08-18
黨政機(jī)關(guān)公文格式08-12
《黨政機(jī)關(guān)公文格式》府改稱(chēng)通用公文格式08-15
公文處理工作自查報(bào)告02-26
公文處理工作自查報(bào)告[精品]12-12