以WTO《政府采購協(xié)議》為鑒，完善我國政府采購立法

以WTO《政府采購協(xié)議》為鑒，完善我國政府采購立法

孔煥志 徐 佳


政府采購是指政府或其代理人作為消費(fèi)者為其本身消費(fèi),而不是為商業(yè)轉(zhuǎn)售所進(jìn)行的采購行為 ，在當(dāng)今國際社會任何一個國家中，政府每年的采購額約占世界貿(mào)易總額的10%以上，作為最重要的市場購銷活動，政府采購市場的健康發(fā)展在很大程度上能起到鼓勵和扶持國內(nèi)企業(yè)的作用，進(jìn)而促進(jìn)一國國民經(jīng)濟(jì)的迅速增長。正是由于政府采購對國內(nèi)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)的這種重要影響，導(dǎo)致很多國家長期以來在政府部門和公共機(jī)構(gòu)的采購活動中奉行“優(yōu)先購買本國產(chǎn)品，排除外國產(chǎn)品進(jìn)入”的歧視性政策，隨著這種國內(nèi)保護(hù)的強(qiáng)化和傳統(tǒng)國際貿(mào)易壁壘的減少和消除，再加上1947GATT法律體系中，將政府采購行為規(guī)定為國民待遇的例外 而使得它成為了一種合法的非關(guān)稅壁壘，最終導(dǎo)致了政府采購對國際貿(mào)易自由化的阻礙破壞作用變得日趨明顯。為了改變這種現(xiàn)象，盡早在世界范圍內(nèi)開放這一重要市場，擴(kuò)大國際貿(mào)易自由化程度，使本國的商品在別國的政府采購中得到平等的機(jī)會和對待，70年代末，眾多發(fā)達(dá)國家在關(guān)貿(mào)總協(xié)定東京回合多邊貿(mào)易談判過程中對該問題進(jìn)行了探討和磋商，并達(dá)成了最初的《政府采購協(xié)議》（通稱《政府采購守則》）。該《守則》對政府采購的活動原則，適用范圍，適用例外以及采購的技術(shù)性要求都做了規(guī)定。但由于《守則》的適用范圍太過有限，且條文數(shù)量太少，內(nèi)容過于簡單，在烏拉圭回合談判過程中，各國在平等互惠的基礎(chǔ)上通過談判擴(kuò)展和改善了原來的《守則》，在美國、日本等20多個國家間達(dá)成了新的《政府采購協(xié)議》（Agreement on Government Procurement,簡稱GPA），GPA作為《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》的附件之一，于世界貿(mào)易組織成立時生效，作為WTO負(fù)責(zé)管轄的諸邊貿(mào)易協(xié)定，GPA與貨物、服務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的多邊貿(mào)易協(xié)定不同，不屬于強(qiáng)制的“一攬子"接受的范圍，只對協(xié)定的簽字國有約束力。我國在2001年12月11日正式成為WTO成員時，并未簽署該協(xié)議，故無須承諾受其約束。但是毫無疑問，GPA的通過是推動全球貿(mào)易自由化進(jìn)程的一個非常有意義的舉措，我國徘徊GPA之外雖然在一定時期對本國的民族產(chǎn)業(yè)和薄弱產(chǎn)業(yè)有保護(hù)的作用，但也使得中國企業(yè)被擋于外國政府采購市場以外，這將不利于我國融入WTO多邊自由化的游戲規(guī)則，也限制了我國享受WTO給予發(fā)展中國家的特殊待遇。所以，接受GPA，開放政府采購市場是我國未來不久的必經(jīng)之路。考慮到我國承諾加入WTO兩年后將會啟動加入《政府采購協(xié)議》的談判工作，屆時我國將會根據(jù)談判結(jié)果來決定我國政府采購市場的開放情況，因此在這很短的緩沖期內(nèi)，如何抓緊時間對我國已經(jīng)建立起來的政府采購市場進(jìn)行有效地規(guī)劃和建設(shè)，對現(xiàn)存的種種弊端、不足進(jìn)行改造，力圖建立一個更完整的、具有中國特色的政府采購制度和更加成熟的政府采購市場，為未來的市場開放創(chuàng)造條件，這是一個很重要的問題。
法因時而立，2002年6月29日全國人民代表大會常務(wù)委員會第28次會議通過了《中華人民共和國政府采購法》。該法吸收了國內(nèi)外眾多政府采購活動和立法實踐方面的有益經(jīng)驗，它的頒布，極大地填補(bǔ)了我國政府采購領(lǐng)域立法的空白，也改變了以為一直以來國務(wù)院各部委、地方政府都有自己的條例、辦法，但是未能形成統(tǒng)一的規(guī)范，嚴(yán)肅性、權(quán)威性不足的混亂狀況。但是，應(yīng)該看到我國的《政府采購法》尚存在一些問題和不足，和我國政府采購市場的發(fā)展一樣，我國相關(guān)立法的工作也需要一個循序漸進(jìn)的過程。本文將在簡要對比介紹《政府采購協(xié)定》和《中華人民共和國政府采購法》的基礎(chǔ)上，對我國政府采購市場的現(xiàn)狀進(jìn)行具體分析，從而進(jìn)一步提出用法律手段規(guī)范我國政府采購市場的建議。

一、WTO《政府采購協(xié)議》
《政府采購協(xié)議》作為世貿(mào)組織法律體系中的諸邊貿(mào)易協(xié)議之一，它的宗旨與世貿(mào)組織的根本宗旨是一致的，就是試圖通過該協(xié)議的實施，在參加協(xié)議的成員國之間就有關(guān)政府采購的法律、法規(guī)、程序和做法，建立一個有效的權(quán)利和義務(wù)平衡的多邊體制，從而減少或者取消非關(guān)稅壁壘，實現(xiàn)世界貿(mào)易更大程度的自由化。而這一宗旨是通過GPA的三大基本原則來體現(xiàn)的。
（一）非歧視原則 非歧視原則是針對成員方歧視性待遇的一項締約原則，它要求成員方在實施某種優(yōu)惠和限制措施時，不要對其他成員方實施歧視待遇。在世貿(mào)組織法律體系中，非歧視原則主要由最惠國待遇和國民待遇原則體現(xiàn)出來。GPA也對這兩個原則作了明確的規(guī)定�！秴f(xié)議》規(guī)定，對于本協(xié)議涵蓋的有關(guān)政府采購的任何法律、法規(guī)、程序和做法，每一參加方應(yīng)當(dāng)立即無條件地對其他參加方的產(chǎn)品、服務(wù)或提供產(chǎn)品或服務(wù)的其他參加方的供應(yīng)商提供不低于下列水平的待遇：（a）給予國內(nèi)產(chǎn)品、服務(wù)和供應(yīng)商的待遇；（b）給予任何其他參與方的產(chǎn)品、服務(wù)和供應(yīng)商的待遇。
（二）發(fā)展中國家的特殊待遇原則 在《協(xié)議》的第5條,對參加該協(xié)議的發(fā)展中國家的特殊和差別待遇問題專門作了規(guī)定。各參加方在實施和管理《協(xié)議》過程中，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮發(fā)展中國家，特別是最不發(fā)達(dá)國家的發(fā)展、財政和貿(mào)易需要，從而達(dá)到在以下幾方面給予這類國家優(yōu)惠待遇：1、保障其國際收支平衡，使之有足夠的外匯儲備來執(zhí)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃；2、促進(jìn)國內(nèi)工業(yè)的建立和發(fā)展，包括促進(jìn)農(nóng)村或落后地區(qū)的小型工業(yè)和家庭手工業(yè)的發(fā)展及其他經(jīng)濟(jì)部門的發(fā)展；3、支持完全或者實質(zhì)上依賴政府采購的工業(yè)單位；4、在向WTO部長級會議提出并征得同意的情況下，鼓勵其通過發(fā)展中國家之間的區(qū)域或全球安排來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。
不僅如此，GPA還規(guī)定了一系列具體措施來保證原則得以實現(xiàn)。首先是為發(fā)達(dá)國家設(shè)定了一些特定的義務(wù)。例如在發(fā)達(dá)國家根據(jù)《協(xié)議》來制定采購范圍清單時，應(yīng)該盡可能列入購買對發(fā)展中國家有利的產(chǎn)品和服務(wù)實體；應(yīng)發(fā)展中國家參加方的要求，發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)向其提供其認(rèn)為合適的一切技術(shù)援助，以解決這些國家在政府采購方面的問題；為了保證發(fā)展中國家的供應(yīng)商充分地從政府采購市場的開放中獲得有用的信息，發(fā)達(dá)國家參加方應(yīng)當(dāng)單獨(dú)或者聯(lián)合建立“信息中心”，以答復(fù)發(fā)展中國家需要的與政府采購有關(guān)的各類信息。其次，協(xié)議還通過一些例外性規(guī)定賦予發(fā)展中國家一些“特權(quán)”，協(xié)議規(guī)定，發(fā)展中國家在談判加入該協(xié)議時，可以經(jīng)過與其他國家商談，共同確定將其實體名單中的某些實體、產(chǎn)品或者服務(wù)排除適用國民待遇原則，已達(dá)到暫時性的繼續(xù)對這些例外范圍內(nèi)的產(chǎn)品或服務(wù)的國內(nèi)供應(yīng)商提供優(yōu)惠。
（三）透明度原則 WTO透明度原則要求各參加方應(yīng)當(dāng)公布有關(guān)政府采購的法律、規(guī)則、程序和做法。為了保證政府采購中的透明度，GPA對各參加方政府規(guī)定了具體的資料提供義務(wù)，具體要求是：1、各成員方應(yīng)當(dāng)將與政府采購有關(guān)的普遍適用的任何法律、法規(guī)、司法判決、行政裁決和任何其他程序（包括標(biāo)準(zhǔn)合同條款）迅速公布于《協(xié)議》附錄4所列出的有關(guān)刊物上。2、各成員方應(yīng)當(dāng)用WTO的一種官方語言公布采購?fù)ㄖ�及其摘要�? 、各參加方應(yīng)當(dāng)隨時準(zhǔn)備在接到請求時向其他參加方或其供應(yīng)商解釋有關(guān)政府采購的信息。4、各成員方應(yīng)確保一般不在其采購過程中改變采購規(guī)則。一旦該種改變不可避免，應(yīng)保證有滿意的補(bǔ)救手段。
GPA在正文的第一條及附錄1中列明了受其約束的政府采購實體的

范圍，主要是指由成員方直接或者實質(zhì)上控制的中央政府或經(jīng)其授權(quán)的代理機(jī)構(gòu)，具體而言，分為如下三類：1、中央政府實體；2、次中央政府實體，即地方政府；3、其它依據(jù)協(xié)議采購的實體。第一類主要是指成員方國家的各個部委、司局等政府辦公機(jī)構(gòu)，而省、州、市一級的政府部門和其他地方機(jī)構(gòu)則屬第二類，第三類主要包含一些公共機(jī)構(gòu)和公用事業(yè)機(jī)構(gòu)。
對于協(xié)議范圍內(nèi)采購合同價值的最低限度，即“門檻價”，協(xié)議作出如下的規(guī)定：中央政府為13萬特別提款權(quán)，地方政府為20萬特別提款權(quán)，一般企業(yè)為40萬特別提款權(quán)，建筑服務(wù)業(yè)為500萬特別提款權(quán)。而在對合同價值進(jìn)行確定時，前提是要考慮到所有形式的報酬，包括任何獎金、酬金、傭金和應(yīng)收利息。這樣規(guī)定的目的是為了防止采購實體采用其它估價方法或者分割采購項目來逃避適用協(xié)議。
GPA要求，政府采購的投標(biāo)程序不能違背非歧視原則和透明度原則，并用正文中用了十個條文對投標(biāo)程序的運(yùn)作做了詳細(xì)的規(guī)定。這些規(guī)定包括如下內(nèi)容：
（一）招標(biāo)種類
采購實體在不同的情況下，可采用三種招標(biāo)程序，即公開招標(biāo)程序、選擇招標(biāo)程序和有限招標(biāo)程序。公開招標(biāo)程序是指所有有興趣的供應(yīng)商，無論來自國內(nèi)或者國外，均可參加投標(biāo)，這當(dāng)然是世貿(mào)組織最為倡導(dǎo)的招標(biāo)方式。選擇招標(biāo)程序指的是只有應(yīng)招標(biāo)實體邀請的供應(yīng)商才可以投標(biāo)的招標(biāo)方式，為了在該種招標(biāo)程序中繼續(xù)保證國際競爭的最佳有效，GPA又專門在第十條作了進(jìn)一步規(guī)定：各采購實體在保證采購制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，應(yīng)以非歧視的方式邀請最大數(shù)量的國內(nèi)供應(yīng)商和其他國家供應(yīng)商進(jìn)行投標(biāo)，并且應(yīng)當(dāng)保證各供應(yīng)商機(jī)會均等。有限招標(biāo)程序又叫作單獨(dú)招標(biāo)，即實體只與一個供應(yīng)商進(jìn)行單獨(dú)接觸并邀請其參加投標(biāo)。這種方式無疑最容易對公平競爭構(gòu)成威脅，造成采購實體對他國供應(yīng)商的歧視和對國內(nèi)生產(chǎn)者、供應(yīng)商的保護(hù)，因此協(xié)議對其進(jìn)行了格外嚴(yán)格的限制。
（二） 供應(yīng)商資格審查
采購實體在對供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查時，不應(yīng)該在本國或外國供應(yīng)者之間構(gòu)成歧視，在審查程序上，應(yīng)將參加投標(biāo)程序的所有條件提前公布，使有資格的供應(yīng)商了解到具體采購項目的資格要求；要求各供應(yīng)商提供資金擔(dān)保、技術(shù)資格以及確定供應(yīng)商資金、商務(wù)、技術(shù)能力所需的資料，以作為資格審查的依據(jù)；采購實體應(yīng)當(dāng)迅速對提出參加預(yù)訂采購的供應(yīng)商開始資格審查，并將完成審查程序后的有關(guān)決定即刻通知供應(yīng)商；在審查過程中，只有在供應(yīng)商有破產(chǎn)或者虛報等特殊原因時，采購實體方可在不違背國民待遇、非歧視原則的基礎(chǔ)上取消其供應(yīng)資格，否則，不得以其他理由任意排除供應(yīng)商�？梢�，GPA有關(guān)供應(yīng)商資格審查制度的規(guī)定是比較完備的。
（三） 預(yù)購?fù)ㄖ�的公�?br />預(yù)購?fù)ㄖ�是對參加公開或選擇性投標(biāo)程序的投標(biāo)者的一種邀請。根據(jù)不同采購的具體情況，可以分別采取“擬議采購?fù)ㄖ�”，“關(guān)于資格審查制度的通知”和“計劃采購?fù)ㄖ�”三種方式。通知一般包括以下信息：采購的性質(zhì)、數(shù)量以及交貨時間；采購程序是公開的還是選擇性的；投標(biāo)者進(jìn)行資格審查的條件；接受投標(biāo)的地址、期限；投標(biāo)者應(yīng)提供的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)要求，如擔(dān)保等。
采購實體還應(yīng)當(dāng)使用一種世貿(mào)組織的官方語言公布通知的摘要內(nèi)容，寫明采購合同的標(biāo)的物，提交投標(biāo)申請的期限和方法以及索取合同的地址等等。
（四）投標(biāo)與交貨期限
各采購實體應(yīng)當(dāng)合理的規(guī)定投標(biāo)時限，應(yīng)在與其自身需要一致的情況下，考慮到特定采購的復(fù)雜性，從而盡可能確保國內(nèi)外供應(yīng)商有足夠的時間在招標(biāo)程序截止前準(zhǔn)備好并提交投標(biāo)書。在此基礎(chǔ)上，《協(xié)議》對接收投標(biāo)的期限作了一般性規(guī)定，無論是公開招標(biāo)還是選擇性招標(biāo)，接受招標(biāo)的期限自預(yù)購?fù)ㄖ�公布之日起不少�?0 日。在交貨期限的問題上，在符合實體合理需要的基礎(chǔ)上，確定交貨日期要考慮到預(yù)定采購的復(fù)雜性，預(yù)期分包的程度，還有生產(chǎn)、縮減儲量和自供貨點(diǎn)運(yùn)輸貨物或提供服務(wù)所需的實際時間。
（五）標(biāo)書的提交、接受、開啟與合同的授予
GPA規(guī)定，如果在招標(biāo)過程中，一實體允許用幾種語言提出投標(biāo)書，則其中之一應(yīng)當(dāng)是世貿(mào)組織的官方語言。向供應(yīng)商提供的招標(biāo)文件的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括所有的能使國內(nèi)外供應(yīng)商作出投標(biāo)反應(yīng)的資料和必需的一切信息。在公開招標(biāo)和選擇性招標(biāo)過程中，對于參加招標(biāo)的供應(yīng)商對招標(biāo)文件尋求合理解釋的要求，各實體應(yīng)當(dāng)迅速答復(fù)并轉(zhuǎn)交招標(biāo)文件，但是前提是保證這樣的資料和幫助不會使該供應(yīng)商在授予合同的過程中取得優(yōu)先于其他競爭者的地位。
在投標(biāo)的形式上，一般以書面形式或者郵寄方式提交，而不認(rèn)同電話方式提交，這主要是從投標(biāo)的安全性方面考慮。如果采購實體允許使用電傳、電報、傳真來遞交標(biāo)書，則該標(biāo)書必須包括評審標(biāo)書所必需的所有信息，特別是投標(biāo)人提出的最終價格以及投標(biāo)人關(guān)于同意預(yù)購?fù)ㄖ�中的一切條款和規(guī)定的說明。標(biāo)書必須立即以個人信件或者電報、電傳、傳真的簽署副本予以確認(rèn)，而且，當(dāng)以上述方式進(jìn)行投標(biāo)的標(biāo)書與逾期收到的文件有差別或者抵觸時，均以原來標(biāo)書的內(nèi)容為準(zhǔn)。另外，在開標(biāo)和授予合同期間內(nèi)，對于投標(biāo)人非故意造成的錯誤，只要不構(gòu)成歧視性作法，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)予其改正。
有關(guān)標(biāo)書的接受，《協(xié)議》只作了一點(diǎn)規(guī)定，如果僅因為采購實體工作中的不當(dāng)造成遲延，從而導(dǎo)致招標(biāo)文件中指定的供應(yīng)商辦事機(jī)構(gòu)逾期收到投標(biāo)書，則該供應(yīng)商不應(yīng)因此受到處罰。
為了確定投標(biāo)書的優(yōu)劣，決定合同的授予，在下列兩種情況下，協(xié)議的參加國可允許各實體之間進(jìn)行談判：1、采購實體在擬議采購?fù)ㄖ�中已�?jīng)表明了談判的意思；2、在按通知和招標(biāo)文件規(guī)定的具體評估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估時，發(fā)現(xiàn)任何供應(yīng)商的標(biāo)書較其他方都不具有明顯優(yōu)勢。談判的原則依舊是對國內(nèi)外供應(yīng)商的公平對待。
合同的授予是整個采購過程中是比較重要的一個環(huán)節(jié)，協(xié)議規(guī)定應(yīng)遵循以下幾條原則：1、只有來自符合招標(biāo)條件，且開標(biāo)之時符合預(yù)購?fù)ㄖ�和招�?biāo)文件的基本要求的供應(yīng)方，方有資格中標(biāo)；2、合同授予前應(yīng)確信該投標(biāo)人完全有能力執(zhí)行合同；3、要在國內(nèi)外產(chǎn)品、服務(wù)中選擇最具優(yōu)勢或者價格最低的投標(biāo)書；4、授予合同要嚴(yán)格按照招標(biāo)文件中列明的標(biāo)準(zhǔn)和基本要求。這一規(guī)定能否得到有效的執(zhí)行是GPA能否發(fā)揮效用的關(guān)鍵。
GPA具有自己關(guān)于爭端解決的規(guī)定，為了保證《協(xié)議》的良好運(yùn)行，凡是《協(xié)議》的參加方，均應(yīng)派出代表共同組成“政府采購委員會”。該委員會通過設(shè)立特別咨詢小組的工作組和其他附屬機(jī)構(gòu)來完成其主要工作任務(wù)，即向各參加方提供機(jī)會，使其因?qū)嵤┱�府采購行為而產(chǎn)生的糾紛在此得到充分的磋商機(jī)會，并在磋商不成的情況下對爭議進(jìn)行審議，通過建議或者裁決的方式盡快促成問題的解決。
另外，“質(zhì)疑”程序是一個特別的規(guī)定。如果某一供應(yīng)商就在一項政府采購過程中違反《協(xié)議》的情況提出申訴，則每一參加方應(yīng)當(dāng)應(yīng)鼓勵該供應(yīng)商與采購實體進(jìn)行磋商以尋求解決。有關(guān)各方應(yīng)該立即開始磋商，力求盡早解決。如果磋商未能得到相互滿意的解決方法，政府采購協(xié)議委員會就會在一方提出請求后插手進(jìn)行調(diào)查，并盡快提出調(diào)查結(jié)論，提出該問題的建議或裁決。

總體來說，盡管GPA作為一個諸邊貿(mào)易協(xié)定，僅對簽字成員方具有約束力它能發(fā)揮的作用還很有限，但是應(yīng)該相信，隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國際貿(mào)易自由化程度的擴(kuò)大，必將有越來越多的國家走向開放政國內(nèi)府采購市場之路，GPA必將越來越受到各成員方的重視，在未來必將為促進(jìn)世界發(fā)展發(fā)揮更

為重要的作用。作為世界貿(mào)易組織的新成員，我國更應(yīng)當(dāng)對GPA加深認(rèn)識、了解，給予足夠重視。


二、我國政府采購制度現(xiàn)狀分析
政府采購的實行在國外已有200多年的歷史。美國政府早在1761年就頒布了《政府采購法》，英國政府1782年就設(shè)立了文具辦工局，專門負(fù)責(zé)政府集中采購工作。西方國家一向鼓勵自由市場競爭，而且政府行為受到議會檢查機(jī)構(gòu)和輿論的多重監(jiān)督，很久以來一直以公開招標(biāo)的形式進(jìn)行其政府機(jī)關(guān)的物品采購，因此逐漸形成一套成熟的政府采購模式與規(guī)則。盡管各國政府采購的目標(biāo)、作用、具體規(guī)則并不是一成不變，彼此間也有差別，但總體來說各國政府采購的政策、方式、程序及相關(guān)的技術(shù)要求都是大同小異的，其差異主要是體現(xiàn)在發(fā)展程度及管理水平上。所以說，研究和借鑒發(fā)達(dá)國家200多年以來實行政府采購的經(jīng)驗和教訓(xùn)對在我國推行政府采購制度具有很深的意義。
建國幾十年來，中國的經(jīng)濟(jì)體制是由國有經(jīng)濟(jì)做主導(dǎo)，長期以來實行的是計劃經(jīng)濟(jì)模式，各預(yù)算單位的采購行為是通過計劃手段來進(jìn)行的，特別是有關(guān)國家命脈的國防、能源、通訊、交通以及教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)和環(huán)境等基礎(chǔ)建設(shè)項目大多是由國家財政投資，這些采購的性質(zhì)真正是“花國家的錢，為國家的項目而采購”。改革開放以后，隨著計劃手段的逐步弱化以及買方市場的形成，原有的規(guī)章制度已不適應(yīng)。我國在很長一段時間內(nèi)又沒有制定出相應(yīng)的法律法規(guī)對預(yù)算單位應(yīng)遵循的采購政策、采購程序等作出規(guī)范。結(jié)果是預(yù)算單位自行作出采購決策，采購行為得不到規(guī)范，加上缺乏嚴(yán)格的管理和監(jiān)督，舊的采購方式的弊端十分明顯，突出表現(xiàn)在：一是財政資金分配與使用脫節(jié)，財政資金的使用缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制；二是重復(fù)采購、盲目采購等現(xiàn)象時有發(fā)生，造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)；三是采購資金不能完全按預(yù)算目標(biāo)使用，擠占、挪用采購資金的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，采購質(zhì)量得不到保證；四是采購過程不透明，容易滋生腐敗現(xiàn)象；五是采購活動分散，形不成合力，不能發(fā)揮政府采購的宏觀調(diào)控作用。
經(jīng)過20多年改革開放，具有中國特色的市場經(jīng)濟(jì)體系已基本建立，市場供應(yīng)越來越豐富，政府采購的規(guī)模也越來越大。中國的經(jīng)濟(jì)早已打破計劃經(jīng)濟(jì)的封鎖，并逐步和國際經(jīng)濟(jì)體系接軌并融洽，此時我國已經(jīng)完全具備實行政府采購制度的條件，而且加快建立政府采購制度步伐對我國建立社會主義經(jīng)濟(jì)體制和公共財政體制具有重要意義。“一是有利于提高財政資金的使用效益，節(jié)省開支，一般資金節(jié)約率為10%左右；二是保證采購項目質(zhì)量，采購單位可以得到質(zhì)量有保證、價格合理的貨物、工程和服務(wù)，國家機(jī)關(guān)有效行使職能；三是有利于發(fā)揮政府在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的宏觀調(diào)控作用，推進(jìn)保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和中小企業(yè)等政策措施的實施；是促進(jìn)財政預(yù)算制度改革，強(qiáng)化財政支出管理；五是有利于促進(jìn)公平競爭，增強(qiáng)企業(yè)的競爭能力和自我發(fā)展能力；六是有效抑制腐敗，遏制采購中的權(quán)錢交易和其他腐敗行為�！�
我國政府采購各項改革已相繼開展，政府采購工作正由初創(chuàng)階段迅速轉(zhuǎn)入全面推行階段。政府采購工作在全國鋪開已有近7個年頭，自1996年開始試點(diǎn)以來，1998年試點(diǎn)范圍迅速擴(kuò)大，到2000年，政府采購工作已在全國鋪開。我國集中采購與分散采購相結(jié)合的政府采購模式已初步確立，政府采購規(guī)模和范圍不斷擴(kuò)大。1998年全國政府采購規(guī)模為31億元，1999年為130億元，2000年達(dá)到328億元，2001年突破600億元，預(yù)計2002年全國政府采購規(guī)模將將達(dá)到1000億元。而且政府采購的范圍由已經(jīng)由單純的貨物類擴(kuò)大到工程類和服務(wù)類。我國已經(jīng)初步建立了政府采購管理機(jī)構(gòu)及執(zhí)行機(jī)構(gòu)，1998年，國務(wù)院明確財政部為政府采購的主管部門，地方各級人民政府也相繼在財政部門設(shè)立或明確了政府采購管理機(jī)構(gòu)，監(jiān)督管理政府采購活動。另外，我國政府采購的原則框架已基本形成，財政部繼1999年頒布《政府采購管理暫行辦法》后，又陸續(xù)頒布了有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)管理、合同監(jiān)督、品目分類、信息公告管理、運(yùn)行規(guī)程、政府采購資金財政直接撥付、中央單位政府采購管理等一系列規(guī)章制度。與此同時，全國大部分地區(qū)也制定了相應(yīng)的實施辦法，為依法開展政府采購工作提供了制度保障�！墩�府采購法》的出臺，使我國政府采購領(lǐng)域的法規(guī)得到了統(tǒng)一，立法層次更為完整。為了加大政府采購信息的披露力度，可以讓供應(yīng)商平等地獲得信息，目前，我國已形成報紙（《中國財經(jīng)報》）、網(wǎng)絡(luò)（中國政府采購網(wǎng)www.ccgp.gov.cn及各地方權(quán)威政府采購網(wǎng)）、雜志（《中國政府采購》）三位一體的政府采購信息發(fā)布體系，這標(biāo)志著我國的政府采購信息管理系統(tǒng)框架初步建成。

三、加強(qiáng)法制建設(shè)，完善政府采購制度
作為一項新的工作，政府采購得到了黨中央、國務(wù)院和各級政府部門的高度重視，更被老百姓譽(yù)為“陽光工程”而深入人心。盡管我國政府采購工作才剛剛進(jìn)行幾年時間，還處于起步階段，但已取得了相當(dāng)可喜的成果，并在穩(wěn)步推進(jìn)中顯示出它廣闊的發(fā)展前景。但是，與所有的新生事物一樣，政府采購在我國也必然要經(jīng)歷一個無序到有序，不規(guī)范到規(guī)范的過程。從目前全國總的情況來看，還是不可避免的存在一些弊端和問題。如：我國的政府采購規(guī)模不大，采購的貨物、服務(wù)的范圍也偏小，大量的采購行為仍然得不到規(guī)范；采購程序依舊不夠規(guī)范，在中央、地方的采購中，分割市場，歧視供應(yīng)商的行為還是經(jīng)常發(fā)生；另外，地方的政府采購工作要快于中央，沿海地帶要快于內(nèi)地邊遠(yuǎn)地區(qū)，而且這種不平衡一定時間內(nèi)還會持續(xù)；政府采購知識普及程度不夠，政府部門中相關(guān)專業(yè)人才匱乏，多數(shù)供應(yīng)商對政府采購的運(yùn)作也不夠了解；政府采購機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)不明確，使得制度推進(jìn)十分困難，等等。
要盡快解決上述問題，需要采用多方面各種手段，其中包括政治、行政、法律、經(jīng)濟(jì)、宣傳、輿論的等。加強(qiáng)政府采購的法制建設(shè)當(dāng)然是最基本、最有效的一種，這也是為我國幾年的政府采購實踐所證明的。下面，筆者將對如何完善我國政府采購法制建設(shè)提出如下意見。

（一） 我國政府采購起步較晚，發(fā)展迅速，短短幾年下來已經(jīng)是頗具規(guī)模，但是在政府采購法制建設(shè)方面曾一度出現(xiàn)很大空白，很長時間沒有一部法律對政府采購予以規(guī)制。無疑，《中華人民共和國政府采購法》的出臺將極大改變這一狀況，加上《政府采購法》出臺以前，財政部根據(jù)采購工作的需要制定一系列實施辦法，如政府采購資金管理辦法，政府采購運(yùn)行規(guī)程規(guī)定，政府采購?fù)对V受理程序等，以及同樣適用于政府采購程序的《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》，應(yīng)該說我國以《政府采購法》為基本法的政府采購法律體系已經(jīng)基本建立�？梢灶A(yù)見，有法可依的中國政府采購必將朝向科學(xué)、合法的方向更快地蓬勃發(fā)展。但是，我國現(xiàn)存的法律法規(guī)依然存在不少有待補(bǔ)充、修改之處，而且隨著我國政府采購制度不斷發(fā)展成熟，我國的相關(guān)立法工作也必須保持與之同步，這是一個不小的挑戰(zhàn)。
國際經(jīng)驗表明，不論涉及多大金額，采取什么方式，一個項目的完整采購程序都大概包括以下十個階段：（1）確定采購需求；（2）預(yù)測采購風(fēng)險；（3）選擇采購方式；（4）資格審查；（5）執(zhí)行采購方式；（6）簽訂采購合同；（7）履行采購合同；（8）驗收；（9）結(jié)算；（10）效益評估。在以上十個階段中，前六個階段構(gòu)成合同形成階段，后四個階段構(gòu)成合同管理階段。美國在開始實行政府采購的同時，頒布了《聯(lián)邦采

購法》、《購買美國產(chǎn)品法》等一系列法律法規(guī)，從不同的側(cè)重點(diǎn)對政府采購的各個環(huán)節(jié)都作了比較完備的規(guī)定。相比之下，不難發(fā)現(xiàn)，我國對政府采購中很多方面的規(guī)定都是太過原則化、簡單化，這就要求我們在未來的立法實踐中要盡快制定和完善政府采購的其他配套法律法規(guī)，例如，盡快出臺《政府采購法》的法律解釋、實施細(xì)則等來使我國現(xiàn)存的政府采購法律體系更為完整。
其次，加入WTO對于我國來說，機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存，在法制建設(shè)方面，我國已經(jīng)開始對相關(guān)法律制度進(jìn)行廢或改的清理工作，而新立的法律法規(guī)，更應(yīng)當(dāng)充分考慮到與WTO規(guī)則接軌的問題。在政府采購領(lǐng)域，盡管我國暫時還未正式接受《政府采購協(xié)議》，但是，為不久的將來開放市場作準(zhǔn)備，我國在政府采購立法過程中應(yīng)當(dāng)盡可能借鑒《協(xié)議》的內(nèi)容和國際組織的有關(guān)規(guī)定，這樣，在未來我們只需對法律進(jìn)行局部內(nèi)容的修改，可以保證法律的穩(wěn)定性，提高工作效率。

（二） 逐步擴(kuò)大政府采購的規(guī)模和范圍，每年都要根據(jù)實際情況，新增一些采購品目，逐步將大型商品、跨部門通用商品以及投資額較大的工程和服務(wù)項目納入政府采購范圍，力爭實現(xiàn)絕大部分政府采購買性支出列入政府采購范圍，這是我國未來政府采購發(fā)展的目標(biāo)之一。而要實現(xiàn)擴(kuò)大采購范圍這個目標(biāo)，一個首要前提便是要從法律上準(zhǔn)確界定我國政府采購的范圍。我國《政府采購法》和其他法規(guī)在這個問題規(guī)定上存在幾個需要引起重視的問題。
首先，政府采購與商業(yè)采購等采購行為的界定范圍不清楚。我國應(yīng)當(dāng)參照世貿(mào)組織對政府采購的定義，具體體現(xiàn)在1994GATT第三條第8款a項的規(guī)定 。這一規(guī)定表明，政府采購的根本法律特征是采購的用途和目的，即政府采購應(yīng)當(dāng)是以政府為最終用戶，不以商業(yè)轉(zhuǎn)售或者商業(yè)銷售為目的的采購行為。而從《政府采購法》第二條關(guān)于“政府采購”定義的規(guī)定中 可以看出，只是考慮到了采購主體、采購資金、采購對象三個構(gòu)成要素，并沒有提及“非商業(yè)性目的性”這一政府采購的根本法律特征。這無疑為實踐中區(qū)分政府采購行為和其他采購行為埋下了隱患，之前對國有企業(yè)采購性質(zhì)的爭論一定程度上就源于這個原因。這是定義的缺陷，應(yīng)當(dāng)引起立法機(jī)關(guān)的注意。
另外，應(yīng)當(dāng)注意，并非所有納入采購范圍實體的全部采購活動都一律納入政府采購范圍之內(nèi)，保留一部分自由采購作為政府采購的補(bǔ)充是很必要的，全盤否定自由靈活的采購形式是不正確的。界定二者的便是通常說的“門檻”設(shè)置。按照《政府采購法》第二條的規(guī)定，集中采購目錄以內(nèi)或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的就算是進(jìn)入了“門檻”以內(nèi)。在未來我國開放我國政府采購市場時，“門檻”限制也是我們用來保護(hù)國內(nèi)企業(yè)最有力的武器。集中采購目錄和政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的由國務(wù)院確定并公布，這是國家控制政府采購市場的最重要手段，將直接關(guān)系到未來我國政府采購市場發(fā)展的空間和前景。

結(jié) 語
在中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步融入WTO這一全球多邊貿(mào)易體系的進(jìn)程中，政府采購市場的逐步開放和政府采購活動的國際化將構(gòu)成我國未來經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的一大宏觀趨勢�？梢灶A(yù)見，由于政府采購制度的暫時還不完善及國內(nèi)企業(yè)參與國際競爭能力相對低下，政府采購市場的開放將會不可避免地對我國民族產(chǎn)業(yè)帶來巨大的外部競爭壓力與挑戰(zhàn)。因此，科學(xué)地用法律為主的多種手段規(guī)范完善政府采購市場，力爭盡快能夠按WTO《政府采購協(xié)議》的基本原則完善政府采購制度和逐步開放政府采購市場，已成為當(dāng)前我國政府采購實踐中一個十分重要的課題。

作者：孔煥志 大連海事大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)法專業(yè)研究生
徐 佳 大連海事大學(xué)海商法專業(yè)研究生


參考文獻(xiàn)：
1 世界貿(mào)易組織秘書處：《烏拉圭回合協(xié)議導(dǎo)讀》，法律出版社，1999年版。
2
8 中國政府采購網(wǎng) http://www.ccgp.gov.cn
政府采購網(wǎng) http://www.zfcg.net.cn
中國e財網(wǎng) http://www.chianecai.com
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