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入世后應(yīng)建立信息公開制度
入世后應(yīng)建立信息公開制度2001年2月13日 16:04 杜鋼建
在信息時代，經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的發(fā)展、企業(yè)商機(jī)的發(fā)現(xiàn)、消費(fèi)者權(quán)益的實(shí)現(xiàn)、政府公共服務(wù)質(zhì)量的提高等都離不開及時獲取準(zhǔn)確信息。信息公開和信息自由成為世貿(mào)規(guī)則的基本要求和各國政府規(guī)制改革的主導(dǎo)方向。加入世貿(mào)組織對我國政府經(jīng)濟(jì)規(guī)制改革的重大挑戰(zhàn)便是如何促進(jìn)信息公開，確保企業(yè)和消費(fèi)者的信息自由權(quán)。
世貿(mào)規(guī)則對信息公開的要求在《世界貿(mào)易組織協(xié)定》的29個獨(dú)立法律文件中，信息公開是貫穿于多邊貿(mào)易體制的基本要求。此項(xiàng)要求體現(xiàn)在世貿(mào)體制的如下原則中。
1．非歧視貿(mào)易原則：《關(guān)貿(mào)總協(xié)定1994》中最著名的“最惠國待遇”條款（第一條）要求一成員向另一成員的產(chǎn)業(yè)所提供的待遇不能低于其他成員的產(chǎn)品所提供的待遇。所有成員一律平等并同等享受任何旨在減少貿(mào)易壁壘活動所帶來的利益。這里的平等待遇和利益包括信息提供方面的平等享受的待遇和利益�！蛾P(guān)貿(mào)總協(xié)定1994》第3條關(guān)于“國民待遇”的條款也要求信息提供的平等待遇。
2?市場準(zhǔn)入原則：世貿(mào)體制所要求的市場準(zhǔn)入是有保障的、可預(yù)見的和不斷擴(kuò)大的市場準(zhǔn)入。所謂有保障、可預(yù)見和不斷擴(kuò)大的市場準(zhǔn)入就是強(qiáng)調(diào)市場準(zhǔn)入的信息必須是公開的、持續(xù)的和具有約束性的。世貿(mào)成員國通過降低關(guān)稅提供市場準(zhǔn)入的承諾以及減少非關(guān)稅壁壘的承諾都必須按減讓時間表兌現(xiàn)。根據(jù)《關(guān)貿(mào)總協(xié)定1994》第28條，一旦承諾關(guān)稅水平，在未與主要貿(mào)易伙伴進(jìn)行補(bǔ)償談判前不得再提高。市場準(zhǔn)入原則對有關(guān)信息的公開性、持續(xù)性和約束性的要求是非常明確的。
3．促進(jìn)公平競爭原則：此項(xiàng)原則體現(xiàn)在一系列旨在保護(hù)公開、公平、公正競爭的規(guī)則體系中。例如《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》在東京四合協(xié)議的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)要確保技術(shù)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)以及測試和證明程序不得造成不必要的貿(mào)易障礙。為了使各國出口商都能獲得關(guān)于技術(shù)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)以及合格評定程序的必要信息，世貿(mào)所有成員國政府都要建立國家信息咨詢點(diǎn)。《進(jìn)口許可程度協(xié)議》要求成員國向貿(mào)易商發(fā)布充分的信息，使其了解發(fā)放許可證的根據(jù)。為此各成員國須確立設(shè)置或變更許可程序的通告規(guī)則，并提供有關(guān)許可證申請審查的指導(dǎo)信息。此外，關(guān)于海關(guān)估價協(xié)議對進(jìn)口貨物申報價值的準(zhǔn)確性提出的資料信息要求；裝船前檢驗(yàn)協(xié)議對檢驗(yàn)方政府迅速公布適用國內(nèi)法律和規(guī)章提出了要求；《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)議》要求原產(chǎn)地規(guī)則必須是公開的、透明的；《政府采購協(xié)議》要求有關(guān)政府采購的法律、規(guī)章、程序和行為必須是透明的、公開的，以避免不公平競爭等等。
4．貿(mào)易自由化原則：世貿(mào)規(guī)則體系所要建立的是開放的貿(mào)易體制。它促進(jìn)成員國實(shí)施貿(mào)易自由化改革。自由貿(mào)易政策應(yīng)當(dāng)允許貨物、服務(wù)、生產(chǎn)性投入無限制地流通，減少政府不必要的規(guī)制，促使生產(chǎn)最優(yōu)產(chǎn)品、采用最佳設(shè)計(jì)和制定最優(yōu)價格，使企業(yè)和消費(fèi)者獲益。貿(mào)易自由化改革關(guān)鍵在于推行放松經(jīng)濟(jì)規(guī)制的運(yùn)動，從而保證貿(mào)易的政策環(huán)境是寬松的和可預(yù)見的。國內(nèi)法律、規(guī)章和實(shí)際做法都要符合貿(mào)易政策透明度條款的要求。
信息公開的要求不僅體現(xiàn)在上述原則性規(guī)定中，而且在具體產(chǎn)業(yè)貿(mào)易領(lǐng)域都有特定的信息自由化要求。在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易領(lǐng)域，烏拉圭回合談判達(dá)成的協(xié)議要求進(jìn)口國和出口國改善農(nóng)產(chǎn)品市場的可預(yù)見性和穩(wěn)定性。為此，協(xié)議在農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入的關(guān)稅調(diào)節(jié)方面、在農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)支持措施總量限制方面、在農(nóng)產(chǎn)品直接出口補(bǔ)貼方面等都有特定的信息公開要求。比如采取“綠箱”政策時須說明政府在研究、疾病防治、基礎(chǔ)設(shè)施和食品安全等領(lǐng)域提供的服務(wù)和補(bǔ)貼的性質(zhì)、類別、數(shù)量等。根據(jù)《衛(wèi)生和植物檢疫措施協(xié)議》，各國政府必須事先公告新頒布的或新修改的衛(wèi)生和植物檢疫規(guī)章并建立國家咨詢點(diǎn)以提供有關(guān)信息。
在紡織品和服裝貿(mào)易領(lǐng)域，《紡織品和服務(wù)協(xié)議》要求《多種纖維協(xié)議》所允許的有關(guān)紡織品和服裝的進(jìn)口限制措施必須在四階段期限內(nèi)取消，而且有關(guān)毛滌、織物、纖維、紡織成品和服裝在第一至第三階段的每一階段都必須有數(shù)量限制的減少說明。
《紡織品與服裝協(xié)議》還為進(jìn)口國為防止進(jìn)口產(chǎn)品劇增而遭受嚴(yán)重?fù)p失建立了過渡性保障機(jī)制。進(jìn)口國在對紡織品和服裝產(chǎn)業(yè)出口國因上述理由采取限制措施時必須提供有關(guān)證明信息。協(xié)議還設(shè)立專門條款以對付假報原產(chǎn)地和偽造官方文件等形式的規(guī)避承諾行為。此外，在紡織品和服裝產(chǎn)品的市場準(zhǔn)入方面等設(shè)有信息透明度條款要求。
在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的29條基本框架中有許多條款與信息公開相關(guān)。協(xié)定要求公布所有的法律和規(guī)章。由于政府規(guī)章對服務(wù)貿(mào)易的規(guī)制影響大，協(xié)議對有關(guān)規(guī)制的透明度和程序公正合理有明確要求。不僅所有規(guī)制性措施必須合理、客觀、公正，而且各國政府還必須對實(shí)行規(guī)制所作的有關(guān)服務(wù)貿(mào)易的行政決定進(jìn)行及時審查。信息公開的要求涉及金融服務(wù)、電訊服務(wù)、空運(yùn)服務(wù)等諸多領(lǐng)域。
為適應(yīng)世貿(mào)規(guī)則關(guān)于信息公開和信息自由的要求，我國政府行政規(guī)制需要在程序和實(shí)體兩方面進(jìn)行大幅度改革。規(guī)制改革將成為我國政府行政改革面臨的艱巨任務(wù)。
國外信息公開制度的建立與發(fā)展信息公開不僅是貿(mào)易經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，而且是當(dāng)代各國政府在社會、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和教育等全面發(fā)展方面保障公民權(quán)的一項(xiàng)基本義務(wù)。公民對政府和公共部門擁有的公共信息享有知情權(quán)。過去被認(rèn)為屬于政府情報不予公開的許多所謂“內(nèi)部情報”或“保密情報”，如今已成為公民理應(yīng)了解或知道的公共信息。
在信息公開制度的建立方面，英國在光榮革命后就廢除了亨利八世時制定的認(rèn)可條例，確立議會議事錄的自由出版制度和為出版而閱覽公文書的權(quán)利制度。瑞典1766年制定的《出版自由法》規(guī)定公民為出版而閱覽公文書的權(quán)利。根據(jù)瑞典的情報公開制度，公文書的公開機(jī)關(guān)包括政府行政機(jī)關(guān)、國會、法院、地方公共團(tuán)體和教會會議等。
在北歐，芬蘭于1951年制定《公文書公開法》；丹麥于1970年制定《行政文書公開法》；挪威于1970年制定《行政公開法》。
美國的情報公開制度由一系列法律構(gòu)成。美國1966年制定的《情報自由法》對1946年《行政程序法》關(guān)于行政機(jī)關(guān)因公共利益和正當(dāng)理由拒絕公開情報的原則進(jìn)行了修正。根據(jù)《情報自由法》，政府文件公開是原則，不公開才是例外。在不公開的例外情況下，政府要有舉證責(zé)任，且法院有權(quán)重新審理。1972年《咨詢委員會法》規(guī)定聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的咨詢委員會的組織、文化和會議等必須公開。1976年制定的《陽光下的政府法》進(jìn)一步規(guī)定合議制行政機(jī)關(guān)的會議必須公開，公眾有權(quán)觀察會議，取得會議情報。1974年制定的《穩(wěn)私權(quán)法》旨在保護(hù)公民隱私權(quán)不受政府機(jī)關(guān)侵害，控制行政機(jī)關(guān)處理個人記錄的行為，保護(hù)個人檢閱關(guān)于自己的檔案的權(quán)利。1996年《電子情報自由法》對電子情報的檢索、公開、期限等問題都有具體規(guī)定。
法國于1978年制定《行政文書公開法》。澳大利亞于1982年制定《情報自由法》。加拿大于1982年制定《情報自由法》。英國于1994年制定《政府情報公開實(shí)施報告》及其《解釋方針》，開始推行情報公開制度。1999年英國議會通過情
報公開法案。德國在歐共體的壓力下于1994年制定《環(huán)境情報法》，規(guī)定環(huán)境情報公開。
在亞洲，韓國于1996年制定《公共機(jī)關(guān)情報公開法》。該法于1998年1月1日開始實(shí)施。在此之前，地方公共團(tuán)體已先后制定了許多情報公開條例。清州市議會于1991年制定《行政情報公開條例》，受到該市市長強(qiáng)烈反對。1992年經(jīng)大法院判決該條例合法。此后，至1997年6月，245個地方公共團(tuán)體有178個制定了情報公開條例。日本于1999年5月制定《關(guān)于行政機(jī)關(guān)保有的情報公開的法律》，簡稱“情報公開法”。日本的情報公開制定也是從地方上先搞起來的。從1982年4月山形縣金山鎮(zhèn)制定情報公開條例開始，至1988年3月，已有28個都道府縣、93個市鎮(zhèn)村制定了情報公開條例或綱要。
上述各國情報公開法的內(nèi)容一般涉及立法目的和基本概念的界定、請求權(quán)人的資格范圍、實(shí)施機(jī)關(guān)、公開情報的內(nèi)容、情報免除公開的范圍、情報公開的程度、以及行政救濟(jì)和司法救濟(jì)等。當(dāng)代國外情報公開立法的發(fā)展趨勢表明保障公眾知情權(quán)已成為政府的基本義務(wù)。
我國應(yīng)建立信息公開制度
無論是根據(jù)世貿(mào)組織關(guān)于信息公開的要求，還是根據(jù)我國民主與法治的發(fā)展需要，建立信息公開制度應(yīng)當(dāng)成為我國改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。實(shí)行改革開放以來，在倡導(dǎo)行政公開原則、公開辦事制度、行政機(jī)關(guān)政務(wù)公開、檢察機(jī)關(guān)檢務(wù)公開、審判機(jī)關(guān)審務(wù)公開等方面已經(jīng)出現(xiàn)情報公開的發(fā)展趨勢。盡快制定《情報公開法》應(yīng)成為加入世貿(mào)后我國立法工作面臨的迫切任務(wù)之一。
過去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響下形成的封鎖信息和妨礙信息傳播的許多觀念和做法必須改革。過去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代被認(rèn)為屬于“內(nèi)部文件”、“內(nèi)部材料”的所謂“內(nèi)部情報”實(shí)際上許多都是應(yīng)當(dāng)向公眾公開的。直到今天，法藏官府、密不可知的現(xiàn)象依然很嚴(yán)重。明明是應(yīng)當(dāng)向利益關(guān)系人和公眾公開的規(guī)范性文件，卻偏偏作為內(nèi)部規(guī)則或內(nèi)部材料對待。企業(yè)和公民在許多情況下不知道應(yīng)當(dāng)遵守何種規(guī)則，而此種規(guī)則又偏偏存在，且由政府機(jī)關(guān)內(nèi)部掌握。為查明一份文件關(guān)于企業(yè)和公民利益的規(guī)則，往往要花費(fèi)九牛二虎之力。像80年代初有人同外國人結(jié)婚遭到有關(guān)部門拒絕后到處查找有關(guān)規(guī)定而沒有結(jié)果的現(xiàn)象在90年代的經(jīng)濟(jì)社會生活中并不罕見。不僅行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開的規(guī)則往往得不到公開，甚至法院在司法解釋中形成的許多規(guī)則也是不對外公開的內(nèi)部情報。至于政府會議的公開問題，人大會議代表發(fā)言記錄的公開問題等更是談不上。公民所在單位建立的關(guān)于公民個人的檔案中究竟有些什么內(nèi)容，只有從事人事組織工作的有關(guān)人員能看到，當(dāng)事者本人通常一無所知，更談不上當(dāng)事者提出修改和補(bǔ)充的權(quán)利問題。企業(yè)在貿(mào)易經(jīng)濟(jì)活動中面臨的政府信息欠缺和信息歧視的問題也是十分嚴(yán)重的。
我國關(guān)于政府行為的立法空白太多。至今立法法還在審議中，行政程序法的制定還未開始，如果按現(xiàn)行立法規(guī)劃，情報公開法還根本未予考慮。在此，筆者不得不再次呼吁有關(guān)部門應(yīng)緊急重視情報公開法的制定問題，以適應(yīng)加入世貿(mào)組織后進(jìn)一步保障企業(yè)和公民的知情權(quán)的發(fā)展要求。同時，加強(qiáng)法院對政府制定規(guī)則等抽象行政行為的司法控制也是十分必要的。
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