論供銷社集體財產(chǎn)的所有權(quán)問題

　　論供銷社集體財產(chǎn)的所有權(quán)問題
　　
　　張文忠
　　
　　我國的集體所有制主要包括農(nóng)村社區(qū)集體所有制、城鎮(zhèn)集體所有制和各類專業(yè)集體所有制。集體所有制在法律上反映為集體所有權(quán)，是指一個集體內(nèi)部所有成員共同擁有某項資產(chǎn)，每個人的權(quán)利都是平等和相同的，不經(jīng)全體同意，個人無法決定財產(chǎn)的使用和轉(zhuǎn)讓。集體所有權(quán)有集體成員的共同所有、集體法人單獨所有兩種主要形式。農(nóng)村社區(qū)集體所有制表現(xiàn)為農(nóng)民集體所有權(quán)，采取農(nóng)村社區(qū)全體成員共同所有的形式。城鎮(zhèn)社區(qū)集體所有制表現(xiàn)為城鎮(zhèn)社區(qū)集體所有權(quán)，采取城鎮(zhèn)社區(qū)居民自治組織法人所有權(quán)的形式。各類專業(yè)集體經(jīng)濟組織范圍的集體所有制表現(xiàn)為專業(yè)集體經(jīng)濟組織所有權(quán)，采取專業(yè)集體經(jīng)濟組織法人所有權(quán)的形式。專業(yè)集體經(jīng)濟組織法人所有權(quán)的主體是各類專業(yè)集體經(jīng)濟組織，比如供銷合作社、信用合作社、股份合作社、勞動服務(wù)公司等。截至2013年12月31日，各級供銷社全資及控股企業(yè)所有者權(quán)益1579億元，其中供銷社資本756.7億元。供銷社集體財產(chǎn)的所有權(quán)問題是不容回避的現(xiàn)實問題，也是供銷社改革發(fā)展最根本的問題。
　　
　　一、供銷社集體財產(chǎn)法人所有權(quán)的現(xiàn)行規(guī)定
　　
　　《物權(quán)法》對城鎮(zhèn)集體所有、農(nóng)村集體所有的財產(chǎn)作了明確規(guī)定，但沒有對各類專業(yè)集體所有財產(chǎn)作出規(guī)定，由于各類專業(yè)集體所有權(quán)和城鎮(zhèn)集體所有權(quán)都采取法人所有權(quán)的形式，因此，《物權(quán)法》關(guān)于城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)屬于本集體的規(guī)定，其法理適用于各類專業(yè)集體所有財產(chǎn)�！段餀�(quán)法》第六十一條規(guī)定：“城鎮(zhèn)集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定由本集體享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利�！笨梢�，采取法人所有權(quán)形式，行使集體財產(chǎn)權(quán)的主體是“本集體”，對供銷社集體財產(chǎn)來說，供銷社集體財產(chǎn)屬于“本集體”所有。那么，供銷社的“本集體”指哪些組織？“本集體”的成員是誰？“本集體”的所有權(quán)代表是誰？“本集體”對外投資的出資人、出資人代表是誰？對這些問題從現(xiàn)行政策的層面作如下分析。
　　
　�。ㄒ唬┕╀N社的“本集體”指哪些組織？
　　
　　供銷社的“本集體”指哪些組織？《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化供銷合作社改革的決定》（中發(fā)[1995]5號）規(guī)定：“供銷合作社分基層社，縣、市聯(lián)合社，省、自治區(qū)、直轄市聯(lián)合社，全國總社”，“各級供銷合作社是自主經(jīng)營、自負盈虧、獨立核算、照章納稅、由社員民主管理的群眾性經(jīng)濟組織，具有獨立法人地位”，“各級供銷合作社所屬企業(yè)是獨立的企業(yè)法人”。從上述表述來看，作為供銷社集體財產(chǎn)所有權(quán)主體的“本集體”：一是指總社、省聯(lián)社、市聯(lián)社、縣聯(lián)社、基層社本部；二是指各級供銷社所屬的集體所有制的企業(yè)，不包括按公司法成立的企業(yè)，也不包括將集體所有制企業(yè)改制成的公司制企業(yè)。
　　
　�。ǘ�）供銷社“本集體”的成員是誰？
　　
　　供銷社“本集體”的成員是誰？《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化供銷合作社改革的決定》（中發(fā)[1995]5號）規(guī)定：“要保證入社農(nóng)民共同所有財產(chǎn)，共同享受權(quán)益，共同承擔責任和義務(wù)”，“各級供銷合作社之間是自下而上的經(jīng)濟聯(lián)合關(guān)系”。 從上述表述來看，一是基層社本部及其所屬的集體所有制企業(yè)，每個“本集體”的成員都是基層社本部的入社農(nóng)民，集體指的是入社農(nóng)民集體；二是縣聯(lián)社本部及其所屬的集體所有制企業(yè)，每個“本集體”的成員指的是基層社，集體指的是各個基層社集體；三是總社、省聯(lián)社、市聯(lián)社本部及其所屬的集體所有制企業(yè)，每個“本集體”的成員指的是下一級聯(lián)合社，集體指的是各個下一級聯(lián)合社集體。
　　
　　（三）供銷社“本集體”的所有權(quán)代表是誰？
　　
　　誰是供銷社“本集體”的所有權(quán)代表？《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化供銷合作社改革的決定》（中發(fā)[1995]5號）規(guī)定：“各級供銷合作社理事會是本社集體財產(chǎn)（包括所屬企事業(yè)財產(chǎn)）的所有權(quán)代表和管理者”。《國務(wù)院關(guān)于加快供銷合作社改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2009]40號）規(guī)定：“各級供銷合作社聯(lián)合社理事會是本級社集體財產(chǎn)和所屬企事業(yè)單位財產(chǎn)的所有權(quán)代表”。從上述表述來看，一是總社、省聯(lián)社、市聯(lián)社、縣聯(lián)社、基層社本部集體財產(chǎn)的所有權(quán)代表是本級理事會；二是各級供銷社所屬的集體所有制企業(yè)的財產(chǎn)所有權(quán)代表也是本級理事會。
　　
　�。ㄋ模┕╀N社“本集體”對外投資的出資人、出資人代表是誰？
　　
　　《物權(quán)法》第六十七條規(guī)定：“國家、集體和私人依法可以出資設(shè)立有限責任公司、股份有限公司或者其他企業(yè)。國家、集體和私人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，投到企業(yè)的，由出資人按照約定或者出資比例享有資產(chǎn)收益、重大決策以及選擇經(jīng)營管理者等權(quán)利并履行義務(wù)�！本妥鳛椤氨炯�體”的總社、省聯(lián)社、市聯(lián)社、縣聯(lián)社、基層社本部的對外投資看，《國務(wù)院關(guān)于加快供銷合作社改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2009]40號）規(guī)定：“各級聯(lián)合社要認真履行指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)、教育培訓職能�！�…強化社有資產(chǎn)監(jiān)管，切實行使出資人職責”。 從上述表述來看，總社、省聯(lián)社、市聯(lián)社、縣聯(lián)社本部對外投資的出資人是本級聯(lián)合社�！秶鴦�(wù)院關(guān)于解決當前供銷合作社幾個突出問題的通知》（國發(fā)[1999]5號）規(guī)定：“理事會的主要職能是，對成員社進行業(yè)務(wù)指導，協(xié)調(diào)與政府部門、社會組織的關(guān)系，行使本級社有資產(chǎn)出資人代表職能……”從上述表述來看，總社、省聯(lián)社、市聯(lián)社、縣聯(lián)社、基層社本部的對外投資的出資人代表是本級社理事會。
　　
　　從作為“本集體”的各級供銷社所屬的集體所有制企業(yè)對外投資來看，出資人理所當然是該企業(yè)。
　　
　　二、供銷社“本集體”財產(chǎn)運營中存在的問題
　　
　　（一）作為“本集體”的各級聯(lián)社本部財產(chǎn)運營中存在的問題。
　　
　　1、各級聯(lián)社本部財產(chǎn)的集體性與事業(yè)單位舉辦資產(chǎn)的國有性相矛盾�？h聯(lián)社本部“本集體” 的成員指的是基層社，集體指的是各個基層社集體；總社、省聯(lián)社、市聯(lián)社本部“本集體”的成員指的是各個下一級聯(lián)合社，集體指的是各個下一級聯(lián)合社集體。目前，各級聯(lián)社絕大多數(shù)定位為本級政府舉辦的事業(yè)單位，按照《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條規(guī)定；“本條例所稱事業(yè)單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織�！笨偵纭⑹÷�(lián)社、市聯(lián)社、縣聯(lián)社本部財產(chǎn)的集體性與事業(yè)單位舉辦資產(chǎn)的國有性是相矛盾的。事業(yè)單位是中國特有的產(chǎn)物，目前正在進行分類改革，從國外的普遍情況看，供銷社按其本質(zhì)應定位為非營利組織。政府支持供銷社工作，可提供財政資金支持。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加快供銷合作社改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2009]40號）規(guī)定：“縣及縣以上聯(lián)合社在嚴格核定人員的情況下，所需經(jīng)費列入同級財政預算。對未參照公務(wù)員法管理的聯(lián)合社機關(guān)，由地方政府依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合實際制定管理辦法�！边@應理解為是政府對供銷社組織的支持。
　　
　　2、各級供銷社本部與舉辦的集體所有制企業(yè)的關(guān)系問題�？偵�、省聯(lián)社、市聯(lián)社、縣聯(lián)社、基層社本部與所屬集體所有制企業(yè)的關(guān)系，是舉辦單位與舉辦的集體所有制企業(yè)之間的關(guān)系，是作為供銷社集體財產(chǎn)所有權(quán)主體的兩類“本集體”之間的關(guān)系，它們屬于同一個理事會領(lǐng)導。它們之間不存在公司法意義上的出資關(guān)系，不是出資人與出資企業(yè)的關(guān)系，各級供銷社本部與所屬集體所有制企業(yè)的關(guān)系應定位為監(jiān)督指導關(guān)系。
　　
　　3、各級供銷社本部與所投資設(shè)立公司的關(guān)系問題�？偵�、省聯(lián)社、市聯(lián)社、縣聯(lián)社、基層社本部投資設(shè)立公司，按《公司法》運作，出資人是該供銷社本部；總社、省聯(lián)社、市聯(lián)社、縣聯(lián)社、基層社有設(shè)立理事會的，理事會是該供銷社本部的出資人代表。
　　
　�。ǘ�）作為“本集體”的各級供銷社所屬的集體所有制企業(yè)財產(chǎn)運營中存在的問題。
　　
　　1、各級供銷社所屬的集體所有制企業(yè)無法建立治理結(jié)構(gòu)。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)法人財產(chǎn)的運營，客觀上要求將企業(yè)所有權(quán)的安排具體化，對企業(yè)控制權(quán)和剩余索取權(quán)的分配作一整套制度性安排，明確誰在什么狀態(tài)下實施控制、如何控制、如何分配風險和收益等問題。這就要建立一種由所有者、最高決策機構(gòu)、高級執(zhí)行人員（即高級經(jīng)理人員）組成的組織結(jié)構(gòu)，形成三者間一定的制衡關(guān)系。通過這一結(jié)構(gòu)，所有者將自己的資產(chǎn)交由最高決策機構(gòu)托管；最高決策機構(gòu)擁有對高級經(jīng)理人員的聘用、獎懲以及解雇權(quán)；高級經(jīng)理人員受雇于最高決策機構(gòu)，組成在最高決策機構(gòu)領(lǐng)導下的執(zhí)行機構(gòu)，在最高決策機構(gòu)授權(quán)范圍內(nèi)經(jīng)營企業(yè)。由于各級供銷社所屬的集體所有制企業(yè)采取法人所有權(quán)的形式，一個集體內(nèi)部所有成員共同擁有某項資產(chǎn)，每個人的權(quán)利都是平等和相同的，不經(jīng)全體同意，個人無法決定財產(chǎn)的使用和轉(zhuǎn)讓，企業(yè)無法建立治理結(jié)構(gòu)。經(jīng)營者缺少約束，法定代表人掌握著企業(yè)的人、財、物大權(quán)，企業(yè)的命運決定于經(jīng)營者一人。從現(xiàn)實情況看，或是企業(yè)幾十年積累的財產(chǎn)毀于一旦，或是資金損失不斷，虧了企業(yè)，富了經(jīng)營者成普遍現(xiàn)象，企業(yè)法人財產(chǎn)不斷被侵蝕。
　　
　　2、各級供銷社所屬的集體所有制企業(yè)改制為公司制企業(yè)的出資人問題。作為“本集體”的集體所有制企業(yè)改制成公司制企業(yè)，因該集體所有制企業(yè)已不存在，該集體所有制企業(yè)凈資產(chǎn)歸該集體所有制企業(yè)的舉辦人所有，即歸總社、省聯(lián)社、市聯(lián)社、縣聯(lián)社、基層社本部所有。各級供銷社本部是改制成立公司的出資人，出資額為原集體所有制企業(yè)凈資產(chǎn)數(shù)額。
　　
　　3、各級供銷社所屬的集體所有制企業(yè)出資設(shè)立公司的出資人問題。(www.htc668.com)各級供銷社所屬的集體所有制企業(yè)出資設(shè)立公司，出資人是該企業(yè)�？偵纭⑹÷�(lián)社、市聯(lián)社、縣聯(lián)社、基層社的理事會不能作為供銷社所屬集體所有制企業(yè)的出資人代表，出資人代表由該集體所有制企業(yè)確定。
　　
　　三、改進供銷社“本集體”財產(chǎn)運營的辦法
　　
　　1、收縮供銷社集體財產(chǎn)分布范圍。通過改制，各級供銷社所屬的集體所有制企業(yè)數(shù)量已大為減少，將現(xiàn)有各級供銷社所屬的集體所有制企業(yè)在本級范圍內(nèi)進行整合，總社、省聯(lián)社、市聯(lián)社、縣聯(lián)社原則上只保留一個作為“本集體”的集體所有制企業(yè)。各級供銷社把本級所屬的集體所有制企業(yè)財產(chǎn)集中到這一“本集體”內(nèi)，減少作為“本集體”的各級供銷社所屬的集體所有制企業(yè)數(shù)量，收縮供銷社集體財產(chǎn)分布范圍。
　　
　　2、把供銷社“本集體”財產(chǎn)投到公司制企業(yè)運營。由總社、省聯(lián)社、市聯(lián)社、縣聯(lián)社、基層社本部將供銷社“本集體”財產(chǎn)投到公司制企業(yè)運營，以便在規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)下確保供銷社集體財產(chǎn)的保值增殖。
　　
　　3、落實對供銷社“本集體”財產(chǎn)的政府監(jiān)管。1995年2月《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化供銷合作社改革的決定》（中發(fā)[1995]5號）發(fā)布，其中規(guī)定：“供銷合作社應建立監(jiān)事會，其成員由政府有關(guān)經(jīng)濟部門負責人、社員代表和專家組成，把內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督結(jié)合起來。監(jiān)事會的主要職能是監(jiān)督檢查黨和國家有關(guān)方針、政策的執(zhí)行情況，國家委托的各項經(jīng)濟、社會任務(wù)的完成情況，以及代表會議決議的執(zhí)行情況等，以保證供銷合作社堅持正確的辦社方向和集體財產(chǎn)的保值增值�！睆氖畮啄甑膶嵺`來看，監(jiān)事會的作用有限。對供銷社集體財產(chǎn)應實施政府監(jiān)管，明確政府的一個機構(gòu)對供銷社集體財產(chǎn)進行監(jiān)管，但這一機構(gòu)一定要是常設(shè)的法人實體機構(gòu)。

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