政府對國有企業(yè)的賠償責任政府對國有企業(yè)的賠償責任

目前我國國有企業(yè)改革的方向是建立產(chǎn)權(quán)明確，權(quán)責分明，政企分開，管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度。這一制度的核心是按照“兩權(quán)分離”的原則，確立并保障國有企業(yè)的獨立法人地位。《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第2條規(guī)定：“全民所有制工業(yè)企業(yè)是依法自主經(jīng)營，自負盈虧，獨立核算的社會主義商品生產(chǎn)和經(jīng)營單位。企業(yè)財產(chǎn)屬于全民所有，國家依照所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則授予企業(yè)經(jīng)營管理。企業(yè)對國家授予其經(jīng)營管理的財產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利。企業(yè)依法取得法人資格，以國家授予其經(jīng)營管理的財產(chǎn)承擔民事責任�！庇纱丝梢姡瑖�有企業(yè)為獨立法人，其對國家授予其經(jīng)營管理的財產(chǎn)享有法人財產(chǎn)權(quán)，這已是不爭的事實。但是，在現(xiàn)階段的改革實踐當中，對國有企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)的侵犯現(xiàn)象卻較為嚴重。其中，那些來自國家行政機關(guān)（包括各級政府）的侵權(quán)行為，由于侵害方與受害方之間的特殊關(guān)系，往往披著合法的外衣，隱蔽性較強，危害卻更為深遠，而目前的相關(guān)法規(guī)對此卻只強調(diào)對侵權(quán)單位的行政或刑事處罰，對受害國企的經(jīng)濟利益未能提供充分的保護和救濟。因此，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)突出并強調(diào)行政機關(guān)對國有企業(yè)的侵權(quán)賠償責任顯得正當其時。
強調(diào)政府對國有企業(yè)的侵權(quán)賠償責任，在目前的改革形勢下，至少有以下幾重意義：

首先，這有助于進一步確立和鞏固國有企業(yè)的獨立法人地位，促進國企發(fā)展。所謂企業(yè)的法人地位，就是企業(yè)以自己的名義享受法律賦予的權(quán)利，履行法定義務(wù)并承擔法律責任的資格。在企業(yè)的合法權(quán)利受到侵犯時，法人資格就具體表現(xiàn)為以企業(yè)的名義請求司法救濟的權(quán)利。因此，依法要求非法侵權(quán)的政府機關(guān)賠償損失，是國有企業(yè)法人地位的應(yīng)有之義和必然要求，承認和維護國有企業(yè)的法人地位，就必須賦予和保障其依法求償?shù)臋?quán)利。

其次，要求國家行政機關(guān)對國有企業(yè)承擔侵權(quán)賠償責任，將有助于深化政府機構(gòu)改革，促進政企分開，規(guī)范政府行為。社會主義市場經(jīng)濟要求政企分開，政府職能由微觀管理向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，對國有企業(yè)經(jīng)營管理的直接干預(yù)應(yīng)由法律限制在最小的范圍內(nèi)。確立政府機關(guān)對國有企業(yè)的侵權(quán)賠償責任，使其在作出干預(yù)國企運營的決策時面臨經(jīng)濟風險（賠償金），將能夠更有效地遏止其對國有企業(yè)的非法、盲目的行政干預(yù)，而那些在合法受權(quán)范圍內(nèi)的必要調(diào)控，也將會變得更加審慎，更加科學，更加富有成效。

最后，政府賠償責任的實行，有利于保持和提高國有企業(yè)的資信力和競爭力。國有企業(yè)是獨立的法人，它“以國家授予其經(jīng)營管理的財產(chǎn)承擔民事責任”。企業(yè)的財產(chǎn)是其承擔民事責任的物質(zhì)基礎(chǔ)，是對其債權(quán)人的擔保，是企業(yè)信用的決定因素。如果國有企業(yè)的財產(chǎn)經(jīng)常遭受政府機關(guān)的隨意侵奪，事后又無法得到充分的賠償，必將嚴重損害企業(yè)的償債能力，降低其信用水平，從而嚇退其他原有意與國有企業(yè)進行交易的市場參與者，大大削弱國企的市場競爭力。更嚴重的是，隨著我國“入世”進程的加快，我國政府已聲明不再對國有企業(yè)提供國家主權(quán)信用，國有企業(yè)的一切對外負債由企業(yè)自行承擔，外國貿(mào)易商和投資者只能以國有企業(yè)本身的資產(chǎn)狀況來評價和選擇交易對象。在此情形下，行政機關(guān)侵權(quán)賠償責任的豁免，損害的將不僅是眾多國有企業(yè)，更可能是我國舉足輕重的外貿(mào)事業(yè)。

強調(diào)政府對國有企業(yè)的侵權(quán)賠償責任，一個重要原因是現(xiàn)有的立法并未能給受害的國有企業(yè)充分的救濟。《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》僅賦予國有企業(yè)請求行政機關(guān)撤銷非法決定以及向上級機關(guān)申訴的權(quán)利，而實體性的救濟措施只是對侵權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部予以行政處分或刑事處罰。追究有關(guān)部門決策人員的行政和法律責任固然重要，有懲前毖后的作用，但是國有企業(yè)受侵害的是財產(chǎn)權(quán)利，其直接表現(xiàn)是財產(chǎn)的減損，只有停止侵害、返還財物、賠償損失，才是企業(yè)最急需的、能直接維護其法人財產(chǎn)權(quán)的救濟方式。

其實，政府對國有企業(yè)的侵權(quán)賠償責任并非無本之木，其理論根據(jù)就在于“兩權(quán)分離”原則。所謂“兩權(quán)分離”即所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，對國有企業(yè)的財產(chǎn)，國家保留所有權(quán)，企業(yè)則被授予經(jīng)營管理權(quán)，后者的內(nèi)容包括占有、使用、受益和在授權(quán)范圍內(nèi)的處分，統(tǒng)稱為“法人財產(chǎn)權(quán)”。國有企業(yè)的法人財產(chǎn)權(quán)是國有財產(chǎn)所有權(quán)權(quán)能分化的結(jié)果，是從所有權(quán)派生出來的從屬權(quán)利。作為一種財產(chǎn)權(quán)，它必然具有對世的排他性。對一般的法律主體，國有企業(yè)的法人財產(chǎn)權(quán)有絕對的對抗效力，無時間和范圍的限制；對于由政府代表的國家來說，這種財產(chǎn)權(quán)具有相對的對抗效力，即受國家授權(quán)的期限和范圍的限制。財產(chǎn)權(quán)是對物的權(quán)利，必須以具體的財產(chǎn)為存在基礎(chǔ)。對其財產(chǎn)權(quán)因財產(chǎn)的減損而受侵害的國有企業(yè)，恢復(fù)權(quán)利的方法，就應(yīng)該是回復(fù)補足其財產(chǎn)，這就不能排除損害賠償?shù)木葷�形式。國家對國有企業(yè)財產(chǎn)享有所有權(quán)的事實并不能免除其應(yīng)向受害國企承擔的賠償責任。國家雖然是國有財產(chǎn)的所有人，但是與私人獨資企業(yè)不同（私人企業(yè)主的財產(chǎn)與企業(yè)財產(chǎn)混同，企業(yè)不具法人資格），國有企業(yè)是獨立的法人，其主體身份與國家相分離，國家充其量只是國有企業(yè)的股東。按照公司法原理，股東對其投入公司的財產(chǎn)僅擁有最終所有權(quán)，在公司解散或破產(chǎn)時有權(quán)請求返還剩余財產(chǎn)，而在此之前無權(quán)任意處分或撤回，否則須對公司賠償相應(yīng)損失。同理，國家既然承認國有企業(yè)在授權(quán)的期限和范圍內(nèi)對企業(yè)財產(chǎn)的法人財產(chǎn)權(quán)，不受非法侵犯和剝奪，就應(yīng)該承擔政府機關(guān)對國有企業(yè)的侵權(quán)賠償責任�！秶�家賠償法》第4條明確規(guī)定，行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時非法侵犯公民、法人及其他組織的財產(chǎn)權(quán)且造成損失的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。依此推論，國有企業(yè)對由政府機關(guān)造成的財產(chǎn)損失，也應(yīng)有從侵害方取得賠償?shù)臋?quán)利。

需承擔賠償責任的政府機關(guān)，根據(jù)《國家賠償法》，包括直接實施侵害的行政機關(guān)及其上級授權(quán)機關(guān)�，F(xiàn)階段，國有財產(chǎn)的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家統(tǒng)一行使，國務(wù)院授權(quán)國有資產(chǎn)管理局，以及縣級以上政府確定的有關(guān)部門或機構(gòu)對國有企業(yè)財產(chǎn)的經(jīng)營管理實施監(jiān)督。這些機關(guān)、部門是政府侵權(quán)賠償責任的承擔者。另外，行業(yè)主管部門（如各全國總公司），綜合性管理部門（如環(huán)保、工商、審計等），如侵犯國有企業(yè)財產(chǎn)權(quán)，也須承擔賠償責任。至于具體的侵權(quán)行為，根據(jù)《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》，主要有：超越、濫用管理權(quán)下達指令性計劃并強令企業(yè)執(zhí)行；干預(yù)企業(yè)投資決策權(quán)或?qū)徟�企業(yè)投資項目有重大失誤；以封鎖、限制或其他歧視性措施，侵犯企業(yè)物資采購權(quán)或產(chǎn)品銷售權(quán)；干預(yù)、截留企業(yè)的產(chǎn)品、勞務(wù)定價權(quán)；干預(yù)、截留企業(yè)進出口權(quán)，或者平調(diào)、擠占、挪用企業(yè)自主使用的留成外匯；干預(yù)企業(yè)分配形式?jīng)Q定權(quán)和勞動用工權(quán)；截留或無償調(diào)撥企業(yè)留用資金；強令企業(yè)設(shè)立對口機構(gòu)或非法對企業(yè)進行評比、考核、檢查；對企業(yè)拒絕攤派進行刁難、打擊報復(fù)；未按法定程序任免廠長、其他廠級領(lǐng)導(dǎo)或干預(yù)廠長對中層干部的任免權(quán)；其他侵犯企業(yè)合法權(quán)益的行為。

不少人對確立政府對企業(yè)（包括國有企業(yè)）、個人的侵權(quán)賠償責任一直心存疑慮，一則擔心有損政府形象，二則恐怕妨礙政府的正常運行，因為依據(jù)《行政訴訟法》，行政機關(guān)對公民、法人和其他組織的賠償費用從各級財政列支。其實這種顧慮大可不必。我們正在建設(shè)法治國家，政府嚴格執(zhí)法，帶頭守法，將大大有利于法制的完善和發(fā)展，同時推動政府機構(gòu)改革，加快樹立奉公、廉潔、高效的現(xiàn)代政府形象，這顯然是對政府形象的提高而非破壞。西方法治國家的歷史實踐都不同程度地

證明了這一點。政府用財政經(jīng)費賠償國有企業(yè)，更不可能導(dǎo)致政府“破產(chǎn)”、影響其職能的執(zhí)行。須知我國政府是代表人民監(jiān)督管理國有企業(yè)的，政府的經(jīng)費主要來自國有企業(yè)上繳的利稅，國有企業(yè)的利益最終是人民的利益，直接的是政府的利益，政府與國企互為唇齒。這樣看來，政府賠償受其損害的國有企業(yè)，實際上是對國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力的恢復(fù)和支持，進而保證財政收入的來源。如果說賠償金是一種成本，這筆成本比起國有企業(yè)因為屢遭侵奪而破產(chǎn)、倒閉、資產(chǎn)大量流失、工人大批失業(yè)所造成的對人民、對國家、及至對政府的無窮禍害來，簡直是低廉得很，況且，隨著政府職能的合理化，決策管理的科學化，這種支出必將越來越少呢。


作者：曾磊
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