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加強行政審判 促進依法治國
——全國法院行政審判工作會議綜述本刊記者 高紹安
全國法院行政審判工作會議于1999年12月2日至4日在北京召開。出席會議的代表有：各省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院的主管副院長、行政審判庭庭長，部分中級人民法院的分管副院長，以及最高法院行政審判庭和相關(guān)業(yè)務庭室的同志，共計60多人。中央政法委、全國人大法工委、國務院法制辦、最高人民檢察院等單位的部門負責同志也應邀參加了會議。北京市各級人民法院的部分行政審判干部列席了會議。
本次會議的議題是：以鄧小平理論和黨的基本路線為指導，堅持依法治國的憲法原則，繼續(xù)貫徹中共中央政法委員會7號文件的精神，總結(jié)經(jīng)驗，推進改革，加強領(lǐng)導，改善執(zhí)法環(huán)境，充分發(fā)揮行政審判工作在依法治國進程中的職能作用，把行政審判工作全面推向二十一世紀。
12月2日上午舉行開幕式，會議開幕式由最高人民法院副院長唐德華主持，最高人民法院副院長羅豪才作了題為“堅持依法治國的憲法原則，把行政審判工作推向新世紀”的工作報告。下午，與會代表分組討論羅副院長的工作報告。
12月3日上午，中共中央政治局委員、國務委員、中央政法委書記羅干會見了與會代表，并就人民法院的行政審判工作做了重要指示，最高人民法院院長肖揚參加會見并做了重要講話，全國人大常委會法工委副主任胡康生、國務院法制辦副主任宋大涵到會講話。最高人民法院黨組成員、副院長唐德華、劉家琛、李國光、姜興長、沈德詠、曹建明等參加了會見。下午與會代表對羅干同志、肖揚同志的重要講話進行了認真學習，一致反映深受鼓舞、深受教育。
會議期間，與會代表還學習討論了最高人民法院審判委員會原則通過的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的規(guī)定》，并聽取了最高法院行政庭庭長江必新就“規(guī)定”的有關(guān)問題所作的說明，對最高人民法院行政審判庭草擬的行政案件庭審程序規(guī)定、裁判文書樣式(征求意見稿)等提出了各自的修改建議。
會議于12月4日下午圓滿結(jié)束。在閉幕式上，最高人民法院副院長唐德華做了會議總結(jié)，對與會代表學習座談羅干同志、肖揚同志重要講話的心得體會作了概括，對代表們在會議期間提出的一些問題作了說明，并對如何傳達貫徹本次會議精神作了部署。
一
羅副院長的工作報告共分四個部分：
(一)幾年來行政審判工作回顧。羅副院長對十年來行政審判工作作了全面的回顧：1990年至1999年9月，全國各級法院共受理一審行政案件526709件，共審結(jié)了一審行政案件498670件，結(jié)案率為94.7％。受案范圍不斷依法拓寬，案件類型達到五十余種，幾乎涉及所有行政管理部門的各類執(zhí)法行為。從案件處理的情況看，基本上保證了司法的公正性，原告勝訴率約占結(jié)案數(shù)的40％。此外，各級法院還受理了一大批非訴行政案件，僅1998年就受理297898件。并概括了行政審判工作在國家政治、經(jīng)濟和社會生活中發(fā)揮的重要作用：推動了國家民主政治建設(shè)的進程；維護了行政管理秩序，增進了社會穩(wěn)定；保障了國家經(jīng)濟安全，促進了生產(chǎn)力的發(fā)展；促進了行政訴訟法律體系的不斷完善；促進了依法行政和行政執(zhí)法水平的提高；培養(yǎng)造就了一支具有一定專業(yè)素質(zhì)和審判水平的行政法官隊伍；保護了公民的合法權(quán)益，增強了公民的法治意識。羅副院長總結(jié)了行政審判工作中探索、積累的實踐經(jīng)驗：一是不斷提高認識，加強領(lǐng)導，是保證行政審判工作健康發(fā)展的前提。二是貫徹和堅持行政訴訟法的宗旨，嚴肅執(zhí)法，切實監(jiān)督和維護行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，是實現(xiàn)司法公正的關(guān)鍵。三是不斷加強調(diào)查研究，總結(jié)經(jīng)驗，銳意改革，是行政審判要工作的基本要求。四是不斷提高審判人員的政治素質(zhì)和業(yè)務素質(zhì)，增強審判能力，是搞好行政審判的必備條件。五是主動爭取黨委的領(lǐng)導、人大的監(jiān)督和政府的支持，是搞好行政審判工作的重要保證。在充分肯定行政審判工作所取得的成績的同時，羅副院長也指出了當前行政審判存在的問題和困難：一是一些地方的行政審判工作還沒有得到法院領(lǐng)導應有的重視；二是行政審判隊伍的素質(zhì)還有待進一步提高；三是行政審判司法不公的現(xiàn)象在某些地方表現(xiàn)得比較突出；四是行政審判的執(zhí)法環(huán)境還沒有得到根本改善。羅副院長分析指出，產(chǎn)生這些問題的原因是多方面的。外部環(huán)境的影響固然存在，但關(guān)鍵是法院內(nèi)部的問題。有些法院領(lǐng)導特別是一把手，沒有擺正行政審判工作的位置，沒有真正認清依法行使行政審判權(quán)對于實現(xiàn)依法治國、依法行政和樹立法院權(quán)威的重要意義，未能處理好監(jiān)督和支持行政機關(guān)依法行政的關(guān)系，未能處理好依法辦案和堅持黨的領(lǐng)導的關(guān)系。
(二)提高認識，明確責任，加強領(lǐng)導，積極開展行政審判工作。首先，要充分認識審判對于保障憲法和法律實施的重要意義。其次，要充分認識行政審判對監(jiān)督、保障依法行政的重要作用。第三，要充分認識行政審判對改革、發(fā)展，穩(wěn)定的重要作用。第四，要充分認識行政審判對于建設(shè)社會主義民主政治，保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益的重要意義。第五，要充分認識行政審判對于樹立和維護國家法治形象的重要意義。
(三)大力推進改革，確保辦案質(zhì)量，提高辦案效率，實現(xiàn)司法公正。第一，要大力推進改革，完善行政審判方式：一要對行政案件的管轄作必要的調(diào)整；二是改革庭審程序；三要完善證據(jù)規(guī)則；四要改革行政審判組織和體制，進一步強化合議庭的作用。五要進一步改革裁判文書。六要建立行政審判庭與立案機構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)制度。第二，要深入貫徹最高法院即將發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的規(guī)定》。第三，要做好行政訴訟與實施行政復議法的銜接工作。第四，要確保辦案質(zhì)量，提高辦案效率。第五，要堅持合法性審查，辦好非訴行政案件。
(四)從法院自身做起，從領(lǐng)導做起，堅持不懈地改善執(zhí)法環(huán)境。羅副院長指出，改善行政審判的執(zhí)法環(huán)境，首先應從改善內(nèi)部環(huán)境做起，以良好的內(nèi)部執(zhí)法環(huán)境去促進外部環(huán)境的改善。各級法院的領(lǐng)導要帶頭嚴格執(zhí)行行政訴訟法，支持和監(jiān)督行政審判人員依法辦案；要認真抓好行政審判隊伍建設(shè)。要積極爭取黨的領(lǐng)導、人大的監(jiān)督和政府的支持；要堅持平等原則，公平地對待各方當事人；要積極爭取新聞輿論的支持。
二
12月3日上午，羅干同志接見全國行政審判工作會議的代表，并發(fā)表了重要講話。
羅干同志充分肯定了行政審判十年來所取得的成績。他強調(diào)，行政審判在國家政治、經(jīng)濟、社會生活中發(fā)揮著日益重要的作用，全面加強行政審判工作，對進一步推進依法治國的進程具有重要的意義。
羅干同志說，依法治國是黨中央確立的治國基本方略，也是我國憲法的一項重要原則。它要求國家機關(guān)及其工作人員都要做到依法決策、依法辦事，實現(xiàn)依法行政。他指出，實現(xiàn)依法行政，除通過完善立法和加強行政機關(guān)自我約束以外，人民法院通過依法處理行政爭議，監(jiān)督行政機關(guān)行使行政職權(quán)，依法保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，也是不可或缺的重要內(nèi)容。十多年來，各級人民法院通過行政審判工作審理了許多治安管理、土地確權(quán)、房屋拆遷、農(nóng)民負擔等行政案件，糾正了不少違法的行政行為，化解了不少“官”民矛盾，使大量行政管理相對方的合法權(quán)益得到保護。實踐證明，行政訴訟制度是維護人民群眾合法權(quán)益的最有效的方式之一，是新形勢下解決人民內(nèi)部矛盾
的一種有效方式，是依法治國、維護社會穩(wěn)定的重要手段。
羅干同志指出，必須確保人民法院依法獨立公正行使行政審判權(quán)。他說，人民法院依法獨立公正地行使行政審判權(quán)，是全面貫徹實施行政訴訟法的基本條件，也是人民法院履行行政審判職責的重要保障。行政訴訟在我國還是一種新的法律制度，由于各種因素的影響，當前在實施行政訴訟法的過程中還存在一些不可忽視的問題：一是有些地方的個別領(lǐng)導對行政訴訟制度的重要意義認識不足，對行政訴訟過程中存在的問題解決得不夠及時有力，有的甚至對人民法院受理或?qū)徖硇姓讣M行非法干預。二是有些法院領(lǐng)導和行政審判人員對開展行政審判工作有畏難情緒；有的不注重工作方法和社會效果；有的搞“官官相護”、違法裁決。三是個別行政機關(guān)的領(lǐng)導和工作人員有抵觸情緒，不應訴、不答辯、不執(zhí)行法院生效的判決或裁定；有的對原告施加壓力；有的對法院行政審判人員誣告陷害，打擊報復。所有這些違反行政訴訟法、妨礙行政訴訟秩序的現(xiàn)象，應當引起高度重視。
羅干同志提出，各級黨委、人大、政府、人民法院以及有關(guān)部門都應維護憲法和法律的絕對權(quán)威，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴，嚴格遵守行政訴訟法，切實加強行政審判工作，保證人民法院依法獨立公正行使行政審判權(quán)。
羅干同志強調(diào)，要建設(shè)一支政治堅定、業(yè)務精通、公正清廉、紀律嚴明、作風優(yōu)良的行政審判隊伍。他說，行政審判工作最直接的任務就是要審查被訴具體行政行為的合法性。要做好這項工作，必須建設(shè)一支政治業(yè)務素質(zhì)都十分過硬的行政審判隊伍。最后，羅干同志表示，盡管目前行政審判工作中還存在著一些問題和困難，但是，只要我們堅持依法治國的基本方略，腳踏實地，開拓進取，就一定能開創(chuàng)行政審判工作的新局面。
三
1999年12月3日上午，肖揚院長出席全國法院行政審判工作會議，并作重要講話。肖揚院長在講話中充分肯定了行政審判十年來取得的成績，總結(jié)了行政審判工作的經(jīng)驗，指出了存在的問題，對提高行政審判工作的質(zhì)量和改善執(zhí)法環(huán)境提出了具體要求。
肖揚院長指出，行政審判作為人民法院對政府行為的有效制約和監(jiān)督手段，在今天更顯示出它的特殊重要性。十五大提出的依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的歷史任務已經(jīng)成為全黨全國人民的奮斗目標，行政審判工作只能加強，不能削弱。在人民法院所有審判工作中，行政審判工作與民主政治和法治的聯(lián)系最為緊密。行政審判工作搞得好不好，直接影響我國法治建設(shè)的進程，直接影響法治國家實現(xiàn)的程度。行政審判工作是社會主義法治國家的一個晴雨表，直接反映人們的法治意識，直接體現(xiàn)依法行政的水平，直接衡量公民權(quán)利的保障程度。
憲法把對行政機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)賦予人民法院，這表明了人民的信任，也是人民法院的光榮。肖揚院長要求，各級法院的領(lǐng)導務必要從講政治、講法治的高度，充分認識行政審判工作在建設(shè)社會主義法治國家中的特殊重要性，認真加強對行政審判工作的領(lǐng)導，支持行政審判人員公正司法。
肖揚院長指出，行政審判的根本目的就是保護公民權(quán)利不受行政機關(guān)的非法侵害，并以此監(jiān)督和支持行政機關(guān)依法行政。因此，人民法院在行政審判工作中，必須把維護公民權(quán)利放在第一位來考慮，而不能本末倒置。應該充分理解行政訴訟法的宗旨，從維護公民權(quán)利、促進依法行政、維護社會穩(wěn)定的高度認識行政訴訟，為當事人訴訟提供方便條件。對違背上述行政宗旨的行為，必須堅決加以糾正。
肖揚院長指出，維護公民權(quán)利，從根本上說也是維護社會穩(wěn)定的大局。目前，影響穩(wěn)定的因素中相當一部分是與政府行為有關(guān)的，如果不正確處理好這些人民內(nèi)部矛盾，不依法維護公民的權(quán)利，不運用法律手段促進依法行政，就會影響社會的穩(wěn)定。從社會穩(wěn)定的大局出發(fā)，必須疏通行政訴訟渠道。對于涉及社會穩(wěn)定的行政爭議，更應當依法及時受理，妥善解決。
肖揚院長在講到行政審判工作的難度時指出，能否依法獨立公正審判，在行政訴訟中將面臨更嚴峻的考驗；人民法院能否頂住干預，也是反映人民法院是否真正依法獨立公正行使審判權(quán)的一個標志。人民法院要站在公正的立場上，頂住壓力，不能拿審判權(quán)作交易。對于一些不正當?shù)母深A，我們要切實耐心做好解釋工作，要充分依靠黨的領(lǐng)導，依靠人大的監(jiān)督，依靠人民群眾的支持。
肖揚院長指出，法律面前人人平等，是法治國家的基本要求。如果沒有平等，允許特權(quán)，一部分人可以逍遙法外，法治也將蕩然無存。其他案件如此，行政訴訟案件更是如此。肖揚院長要求貫徹法律面前人人平等的原則，對于實踐中出現(xiàn)的違背法律面前人人平等原則的問題，應當切實加以糾正。
肖揚院長強調(diào)，行政審判工作是維護公民權(quán)利，促進依法行政的正義事業(yè)，人民法院應當理直氣壯地工作。同時，又要根據(jù)我國的國情以及案件的具體情況，研究辦案藝術(shù)，講究工作方法，采取靈活措施，實現(xiàn)辦案的法律效果、政治效果和社會效果的有機統(tǒng)一。
行政審判的歷史較短，工作上缺乏現(xiàn)成的經(jīng)驗。許多問題需要在實踐中進行探索，需要在理論上進一步研究。隨著法治國家進程的推進，公民法律意識不斷增強，行政審判的任務會不斷增加，領(lǐng)域會不斷擴大，問題也會不斷出現(xiàn)。肖揚院長要求各級法院要及早動手，加強研究，迎接新世紀的挑戰(zhàn)。
肖揚院長指出，加強行政審判理論研究是為了增強自身的內(nèi)功，為做好工作打下基礎(chǔ)；加強行政審判宣傳則是為了給行政審判工作創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。目前，對于“民告官”，人們?nèi)杂性S多顧慮，行政機關(guān)對于作被告仍有許多抵觸，一些地方出現(xiàn)了行政案件下降的趨勢。所以搞好行政審判的宣傳仍然面臨著繁重的任務。
四
會議期間，與會代表學習討論了經(jīng)最高人民法院審判委員會原則通過的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的規(guī)定》的司法解釋，并于4日下午聽取了最高人民法院行政庭庭長江必新就“若干規(guī)定”有關(guān)問題所作的說明。
江必新說，“若干規(guī)定”是對90年最高法院《貫徹〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》的修訂，是96年就開始著手修訂的，歷時三年。修改了十多次，最高法院審委會討論了10次，這是最高法院討論司法解釋史上從來沒有過的，現(xiàn)已經(jīng)最高法院審委會原則通過，修改后的司法解釋共分受案范圍、管轄、訴訟參加人、證據(jù)、起訴與受理、審理與判決、執(zhí)行、其它八個部分，共計九十八條。在修訂“貫徹意見”過程中主要貫徹以下指導思想：
(一)加大對行政管理相對人訴權(quán)的保護力度。主要表現(xiàn)在以下方面：1?恢復了行政訴訟法規(guī)定的受案范圍。之所以說是恢復而不是擴大，是因為“貫徹意見”由于受歷史條件的限制，當時的指導思想是從限制受案范圍來加以規(guī)定的，隨著行政審判經(jīng)驗的豐富，條件的不斷成熟，環(huán)境的不斷改善，這次受案范圍在“貫徹意見”基礎(chǔ)上擴大了很多。具體表現(xiàn)為：對行政行為重新作了解釋(即只要與行使行政管理職權(quán)有關(guān)，而且是擁有行政管理職權(quán)的組織做出的，并且對行政管理相對的人權(quán)益發(fā)生實際影響的行為，都叫行政行為)；權(quán)益的保護范圍作了擴大；對行政訴訟法第十二條的四種行為作出了界定。2?解除了對原告資格的不當限制。3?放寬了起訴期限。4?對防止行政機關(guān)規(guī)避行政訴訟作了一些規(guī)定。5?對一事不再理的原則作出了解釋。6?關(guān)于復議前置問題作出了解釋。7?對訴權(quán)保障問題作出更嚴格的要求，即在原告起訴后七
日內(nèi)必須作出立案或不予受理的裁定。嚴禁既不受理，也不下裁定的現(xiàn)象出現(xiàn)。8?被限制人身自由的原告可以口頭委托代理人起訴。
(二)確保了人民法院獨立公正、合法有效地行使審判權(quán)：1?適當?shù)亟档土吮桓娴募墑e；2?對級別管轄作了適當?shù)恼{(diào)整，加大了中級法院受理一審行政案件的范圍，強化上級法院指定管轄的職權(quán)；3?合理配置行政審判權(quán)和當事人的訴訟權(quán)利；4?為各種裁判提供了可供援引的法律依據(jù)和根據(jù)；5?進一步規(guī)范審判行為。
(三)保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)，提高行政機關(guān)的效率。具體表現(xiàn)為：1?規(guī)定了行政機關(guān)申請執(zhí)行權(quán)的保全措施；2?在起訴期間和訴訟過程中也可以申請法院強制執(zhí)行；3?對非訴執(zhí)行案件放寬了審查條件；4?付予復議權(quán)利人申請執(zhí)行權(quán)；5?擴大了申請執(zhí)行的范圍；6?放寬申請強制執(zhí)行的時間。
(四)保證行政審判的法律效果與社會效果的統(tǒng)一。具體表現(xiàn)為：1?增加了確認判決方式和駁回訴訟請求的裁判方式。2?完善了現(xiàn)有的裁判方式。如限制加重對原告的處罰。3?增加了一并審理民事案件的規(guī)定。4?改變了二審當事人稱謂。5?在法律規(guī)范的適用問題上，規(guī)定可以使用低層次的規(guī)范，但不得和高層次的規(guī)范相沖突。6?對行政機關(guān)以同一事實或同一理由重新作出具體行政行為作出了界定。7?對被告改變行政行為作出重要變化。若改變后的行政行為正確合法，已滿足了原告的訴訟情求，第三人不持異議，原告不撤訴的，人民法院應當終結(jié)訴訟。8?規(guī)定原告在某些情況下承擔舉證責任；9?規(guī)定了在某些特殊情況下補充證據(jù)的可能性。
五
在12月4日下午的閉幕式上，唐德華副院長對本次會議作了總結(jié)。
(一)會議的收獲。唐副院長指出，本次會議使與會代表對行政審判工作在依法治國中的重要作用，對行政審判工作的執(zhí)法環(huán)境，對今后行政審判工作的目標、任務提高了認識。為進一步貫徹對訴權(quán)的保護、搞好行政審判工作開闊了思路。會議期間羅干同志代表黨中央、國務院所作的重要指示，在高度、深度和力度方面都是前所未有的；肖揚同志從講政治的高度指明“行政審判工作只能加強不能削弱”，這些重要講話精神鼓舞了大家的士氣，增強了做好工作的信心。
(二)需要進一步強調(diào)的幾個問題。1?關(guān)于行政審判工作的執(zhí)法環(huán)境問題。唐副院長指出，當前行政審判工作的大環(huán)境是好的，也可以說是空前的，問題主要出在局部環(huán)局、內(nèi)部環(huán)境上，今后要把行政審判工作的著眼點、著力點放在改善局部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境上，只要廣大行政審判人員多做工作，多想辦法，執(zhí)法環(huán)境就一定會盡快得到改善。2?擺好維護行政機關(guān)權(quán)威和監(jiān)督行政機關(guān)執(zhí)法的關(guān)系。從本質(zhì)上、長遠上來看，維護和監(jiān)督都是一種對行政機關(guān)的支持，不能任意割裂二者的關(guān)系，維護和監(jiān)督是有原則的，要在維護公民、法人的合法權(quán)益和依法治國的前提下，與行政機關(guān)處理好關(guān)系。3?關(guān)于抓好立案和辦好非訴行政案件的關(guān)系。要加強與立案庭的溝通，協(xié)助立案庭做好行政案件的立案工作，嚴禁在法定期限既不受理又不下裁定的情況的出現(xiàn)，要排除人為因素使收案率下降的趨勢。要嚴格把握審查標準，辦好非訴行政案件。4?關(guān)于確保行政案件的質(zhì)量和效率問題。要提高行政審判人員的素質(zhì)，建立對案件質(zhì)量的監(jiān)督保障制度。上級法院要對下級法院辦案質(zhì)量加強監(jiān)督檢查。要提高辦案效率，解決超審期嚴重的狀況。5?關(guān)于隊伍的建設(shè)問題。在數(shù)量上要解決人員少，尤其是骨干力量嚴重缺乏的問題；在質(zhì)量上要選配政治強、業(yè)務精和具有比較強的社會活動能力的同志充實行政審判隊伍。
(三)關(guān)于會議精神的傳達貫徹問題。唐副院長要求主管院長回去要向高院的一把手匯報，并請一把手把羅干、肖揚同志的講話精神向所在地的黨委、政法委匯報；要及時召開會議傳達本次會議精神，要制定具體的貫徹方案，并向最高法院寫出書面報告。
這次大會是行政訴訟法頒布十年來，全國法院行政審判工作的第三次會議，也是二十世紀最后一次行政審判大會。大會充分肯定了行政審判十年來取得的成績，總結(jié)了行政審判工作的經(jīng)驗，分析了存在的問題及原因，探討了提高行政審判工作的質(zhì)量效率和改善執(zhí)法環(huán)境的措施。羅干、肖揚和人大法工委、國務院法制辦領(lǐng)導的接見和講話，給與會代表增強了信心、鼓舞了干勁，羅副院長的報告、唐副院長的總結(jié)既有理論深度，又有具體措施，大會取得圓滿的成功。面對現(xiàn)在行政審判工作良好的大環(huán)境和政法委、最高法院領(lǐng)導的重托，與會代表感到心里熱乎乎的，肩上的擔子沉甸甸的，大家紛紛表示要充分發(fā)揮行政審判在維護公民合法權(quán)益，監(jiān)督、支持行政機關(guān)依法行政，促進依法治國中的重要作用，要提高認識、抓住機遇、知難而進、善于工作，把我國的行政審判工作提高到一個新的水平，以嶄新的姿態(tài)和優(yōu)異的成績迎接二十一世紀。
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