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行政審判之公正與效率問題探討
內(nèi)容提要：肖揚(yáng)院長(zhǎng)以法學(xué)家的膽識(shí)和超前的眼光提出：“人民法院在二十一世紀(jì)的主題就是公正與效率�！边@一主題的確定，不僅是對(duì)新中國(guó)五十年司法審判經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)，而且對(duì)推進(jìn)我國(guó)依法治國(guó)和司法改革進(jìn)程，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，都具有深遠(yuǎn)的歷史意義和緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。
公正與效率作為法院工作主題，適用于民事、刑事和行政三類訴訟，行政審判的公正與效率與刑事、民事審判總體上都適用“沒有司法公正就沒有司法效率，沒有司法效率也就沒有司法公正”，或者再確切地說，追求有效率的司法公正是審判須遵循的一般性規(guī)則。但在這三大類訴訟當(dāng)中，公正與效率各自的內(nèi)容及價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)卻存在較大差異。由于行政訴訟中訴訟主體的特殊性，使得行政審判具有了對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督、評(píng)價(jià)職能，而其結(jié)果通過各種渠道反饋到行政機(jī)關(guān)和社會(huì)大眾之中時(shí)，一方面在保護(hù)了群眾合法權(quán)益的同時(shí)，使其形成或深化了對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)，另一方面也是對(duì)行政機(jī)關(guān)的一種督促，促使其自我審視，保障依法行政。從這個(gè)意義上來說，行政審判的公正與否、效率高低，與依法治國(guó)的進(jìn)程具有最直接、最密切的關(guān)聯(lián)。
一、我國(guó)行政審判現(xiàn)狀及其原因
當(dāng)前制約和影響行政審判公正與效率的因素多而復(fù)雜，如社會(huì)因素，法律制度因素等等，都對(duì)行政審判的公正與效率產(chǎn)生較大的影響。但在這一系列因素當(dāng)中，現(xiàn)有制度落實(shí)的不夠徹底這一因素則顯的格外突出�？偟恼f來，影響行政審判公正與效率的因素主要有如下幾個(gè)方面：
1、轉(zhuǎn)型期社會(huì)大變革，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展到今天，從我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)到各個(gè)方面都要盡快適應(yīng)WTO的需要，經(jīng)濟(jì)關(guān)系重新調(diào)整，不僅變化快，而且變動(dòng)大，一方面使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序一度混亂，另一方面也使行政機(jī)關(guān)不能給自己準(zhǔn)確定位；改變?cè)?jīng)濟(jì)主體間的關(guān)系及實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變要求法律關(guān)系調(diào)整與之適應(yīng)，但從目前來看相對(duì)滯后。
2、行政審判作為解決行政爭(zhēng)議的機(jī)制與手段,很長(zhǎng)一段時(shí)間不為人們所熟悉與認(rèn)可，舊機(jī)制與手段的干擾嚴(yán)重，政策調(diào)整與法律調(diào)整并存，破壞了行政審判環(huán)境，特別是傳統(tǒng)觀念在很大程度上制約了行政審判的開展。
3、合議制度形式化，從立案到裁判，均由承辦人一人操作，合議制度作用得不到有效發(fā)揮。
4、審判組織行政化。在審判實(shí)踐中，合議庭的裁判意見，往往要經(jīng)庭長(zhǎng)、分管院長(zhǎng)甚至審判委員會(huì)層層批準(zhǔn)，形成了審判工作層層負(fù)責(zé)的不正常的審判體制。這種行政化審判模式違背了《行政訴訟法》關(guān)于人民法院審理行政案件依法實(shí)行合議制度的規(guī)定，在弱化了合議庭職能的同時(shí)，也在人們當(dāng)中形成了一種錯(cuò)誤觀念，認(rèn)為案件的審理結(jié)果寄取決于庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)身上，“有事找領(lǐng)導(dǎo)”，而不考慮法律如何規(guī)定，就是這一觀念的典型表現(xiàn)。這種組織模式不但破壞了合議制度，也是對(duì)司法獨(dú)立原則的否定。
5、預(yù)備庭制度形同虛設(shè)。最高人民法院《人民法院第一審行政案件開庭審判規(guī)程（試行）》（征求意見稿）第25條第1款規(guī)定：“根據(jù)審理案件的需要，合議庭可以決定召開預(yù)備庭�！鳖A(yù)備庭制度的實(shí)行對(duì)于法官在行政案件開庭之前掌握案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，有效指揮庭審，提高庭審的效率具有重要意義。但在實(shí)際工作中，許多法官早已習(xí)慣了 “一步到庭”式的審判方式，只在庭審前簡(jiǎn)單確定一個(gè)審查重點(diǎn)，一切難點(diǎn)與疑點(diǎn)均在庭審過程中發(fā)現(xiàn)并解決，一旦發(fā)生異常情況便難以掌握，甚而使整個(gè)庭審失去重心與方向。
二、對(duì)如何提高行政審判公正與效率問題的探討
法院審查判定任何一點(diǎn)肯定與否定都是極為困難的。然而保證行政審判的司法公正與效率，既要保護(hù)每個(gè)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，又要維護(hù)公共秩序與公共利益，保障行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，要求“法官必須審慎處置每一個(gè)變動(dòng)中的行政法律規(guī)范調(diào)整的變革中的社會(huì)關(guān)系，精確權(quán)衡公正度，選擇實(shí)現(xiàn)最低成本的最佳點(diǎn)”。這是國(guó)家賦予的職責(zé)，也是人民的期盼。對(duì)于如何尋找這一“最佳點(diǎn)”，筆者認(rèn)為必須作好以下幾個(gè)方面的工作。
1、切實(shí)推進(jìn)司法體制改革，加強(qiáng)干警隊(duì)伍建設(shè)。
法官相對(duì)于立法者和學(xué)者而言，對(duì)法律問題的了解更直接、更具體。只有法官才能通過法定程序和審判技術(shù)，協(xié)調(diào)各種利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和效率。從這個(gè)意義上說，建設(shè)一支高素質(zhì)的法官隊(duì)伍就顯得至關(guān)重要。隨著司法改革的不斷深化，特別是在加入WTO之后，新課題不斷涌現(xiàn)，我國(guó)目前法官隊(duì)伍素質(zhì)的現(xiàn)狀已越來越不適應(yīng)“公正與效率”這一司法主題，建設(shè)一支高素質(zhì)的法官隊(duì)伍已成為我國(guó)司法改革的首要任務(wù)。筆者認(rèn)為，要真正完成這一任務(wù)，至少要從兩個(gè)方面入手。一是要最大限度提高現(xiàn)有人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)�；谖覈�(guó)現(xiàn)有法官隊(duì)伍老齡化程度較高，接受和研究新問題的積極性相對(duì)較差，所以對(duì)現(xiàn)有人員的培訓(xùn)應(yīng)堅(jiān)持“專業(yè)化”原則，搞行政審判的就進(jìn)行行政審判理論及業(yè)務(wù)培訓(xùn)，“術(shù)業(yè)有專攻”，只有這樣才能使他們真正成為“專業(yè)化、專家型”的人才，充分發(fā)揮他們的長(zhǎng)處與潛能，否則就是一種資源的極大浪費(fèi)。二要根據(jù)《法官法》的規(guī)定，切實(shí)把好進(jìn)人關(guān)，關(guān)鍵是落實(shí)好全國(guó)統(tǒng)一司法考試制度，堅(jiān)決堵住法官隊(duì)伍的進(jìn)人漏洞，否則我們?cè)谔岣叻ü訇?duì)伍素質(zhì)上所作的一切努力都將付諸流水。同時(shí)要注意新老結(jié)合，相互融合，取長(zhǎng)補(bǔ)短，對(duì)進(jìn)入法院的新同志要加強(qiáng)引導(dǎo)，在老同志的幫助下加快其成長(zhǎng)，使其盡快成為可利用資源。
2、克服審判行政化，強(qiáng)化合議庭職能。
合議庭職能的強(qiáng)化主要集中在收案權(quán)和裁判權(quán)兩個(gè)方面。強(qiáng)化合議庭的收案權(quán)，就是由合議庭獨(dú)立行使收案權(quán)，除疑難、復(fù)雜案件，是否收案由合議庭合議后決定，摒棄因人、因權(quán)、因案而決定是否收案和由主管院長(zhǎng)批準(zhǔn)收案的做法，切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)。強(qiáng)化合議庭的裁判權(quán)，就是合議庭多數(shù)成員的意見即為裁定、判決意見，取消那種對(duì)裁判意見層層匯報(bào)，層層審批的行政手段，保障依法獨(dú)立行使審判權(quán)。
當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)合議庭職能的強(qiáng)化并非否定審委會(huì)等其它司法制度。對(duì)新型、疑難、復(fù)雜案件，爭(zhēng)議較大的案件，可以由主管院長(zhǎng)或院長(zhǎng)經(jīng)與行政庭庭長(zhǎng)研究后，指定政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)較高的法官組成合議庭，甚至由院長(zhǎng)擔(dān)任審判長(zhǎng)來對(duì)案件進(jìn)行審理；對(duì)需報(bào)審委會(huì)研究的案件，還可以組織審委會(huì)成員親自參加旁聽，以使裁判意見的研究更具針對(duì)性。
在審判上的行政管理制度（筆者稱之為“審判監(jiān)管”制度）與合議制度，二者即要相互制約，又要相互配合，各自在其自己的職能范圍內(nèi)獨(dú)立行使職權(quán)，才能有效維護(hù)公正與效率這一主題。這種工作方式雖然在實(shí)際操作中存在一定難度，這種適應(yīng)過程甚至也是“痛苦”的，但歷史證明，痛苦一直都是作為改革的附產(chǎn)品而存在的。當(dāng)我們痛定思痛，回首司法改革的歷程時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)我們所經(jīng)受的每一次“痛苦”，都是對(duì)“公正與效率”這一主題的最大貢獻(xiàn)。
3、不斷完善預(yù)備庭制度，努力提高庭審質(zhì)量。
長(zhǎng)久以來，基層法院在召開預(yù)備庭過程當(dāng)中，只是簡(jiǎn)單的確定如下幾個(gè)問題：主持各方當(dāng)事人進(jìn)行證據(jù)交換――向當(dāng)事人送達(dá)證據(jù)復(fù)印件；送達(dá)答辯狀；詢問是否有證人出庭；確定開庭時(shí)間。四步走完之后，預(yù)備庭便告結(jié)束，從而違背了最高院《第一審行政案件開庭審判規(guī)程》中關(guān)于召開預(yù)備庭的規(guī)定的原則精神。
預(yù)備庭制度淵于美國(guó)，稱為“審前會(huì)議”（我國(guó)一些基層法院仍延用這一稱謂），最早用于民事糾紛案件的審理，主要任務(wù)是在庭前對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行協(xié)商和確定。美國(guó)法院審前會(huì)議制度的功能要比我國(guó)
預(yù)備庭制度的功能強(qiáng)大的多。各方當(dāng)事人在審前會(huì)議中的行為直接影響其在庭審中的權(quán)利與義務(wù)。在一定意義上，美國(guó)用于民事案件的審理的審前會(huì)議制度，是作為庭審的一個(gè)重要部分而存在的。在美國(guó)的行政訴訟中，預(yù)先聽證會(huì)制度相當(dāng)于預(yù)備庭，但由于完備程序法的存在及其“窮盡行政救濟(jì)原則”的適用，這一制度實(shí)際上并不經(jīng)常得以適用。但在我國(guó)，受傳統(tǒng)習(xí)慣的影響，關(guān)鍵是行政程序方面的欠缺，使行政管理相對(duì)人在調(diào)取證據(jù)方面存在很大的難度；復(fù)議與訴訟自由選擇制度的適用也使得行政機(jī)關(guān)不重視證據(jù)公開，“增加行政透明度”成為一種口號(hào)，在實(shí)際上降低了，甚至剝奪了行政管理相對(duì)人獲取證據(jù)的可能性。而正因?yàn)檫@些缺陷的存在，使我國(guó)預(yù)備庭制度確立顯得尤為重要，并需要不斷的加以完善。通過對(duì)行政審判的實(shí)踐和觀察研究，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面著力改革現(xiàn)有的預(yù)備庭制度：首先進(jìn)一步確定各方當(dāng)事人的主體資格，確定當(dāng)事人及其法定代表人、委托代理人的基本情況，對(duì)其中不合法的事項(xiàng)要求補(bǔ)正，以防止在庭審過程中當(dāng)事人對(duì)主體資格問題提出異議，破壞庭審程序的正常進(jìn)行。其次，進(jìn)一步規(guī)范證據(jù)交換。行政訴訟中，被告提交的證據(jù)多為復(fù)印件，對(duì)此原告往往提出異議。為此，筆者認(rèn)為可以要求當(dāng)事人在預(yù)備庭當(dāng)中提供證據(jù)原件與復(fù)印件，在對(duì)方當(dāng)事人核對(duì)復(fù)印件與原件無異后，可將原件撤回，以避免在庭審中對(duì)復(fù)印件提出異議，又因一時(shí)不能提供原件而導(dǎo)致復(fù)庭質(zhì)證，即增加訴累，又浪費(fèi)了審判資源。再次，對(duì)證據(jù)在各方當(dāng)事人之間進(jìn)行初步質(zhì)證，分清有爭(zhēng)議的事實(shí)和證據(jù)，以及無爭(zhēng)議的事實(shí)和證據(jù)；對(duì)有爭(zhēng)議的證據(jù)，分清是對(duì)證據(jù)的形式要件有爭(zhēng)議還是對(duì)其實(shí)質(zhì)要件有爭(zhēng)議。對(duì)形式要件的爭(zhēng)議，盡力在預(yù)備庭當(dāng)中或在正式開庭前予以解決。通過各方當(dāng)事人對(duì)事實(shí)和證據(jù)的認(rèn)證，可以準(zhǔn)確確定案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)和案件審查的重點(diǎn)，提高庭審效率。最后，還要作好預(yù)備庭筆錄，真實(shí)記載開庭過程，尤其是對(duì)事實(shí)和證據(jù)的認(rèn)證部分，交各方當(dāng)事人確認(rèn)后簽字，對(duì)預(yù)備庭當(dāng)中確定的事項(xiàng)予以最終認(rèn)可。在這里也產(chǎn)生一個(gè)問題值得我們探討，那就是如果當(dāng)事人對(duì)預(yù)備庭當(dāng)中所確認(rèn)的事項(xiàng)，在庭審中又予以反悔，或提出相反的意見，則應(yīng)該如何處理的問題。筆者認(rèn)為，預(yù)備庭既然作為一種制度合法存在，則各方當(dāng)事人在這一過程中的行為便產(chǎn)生直接影響其訴訟權(quán)利與義務(wù)的法律效果，并且當(dāng)事人也應(yīng)該為自己的行政承擔(dān)法律后果。所以，對(duì)當(dāng)事人的這種矛盾行為，法庭應(yīng)予駁回，不予認(rèn)可。預(yù)備庭制度的存在無疑是對(duì)庭審的一個(gè)有效補(bǔ)充，但如何最大限度的發(fā)揮它的作用，提高行政審判的公正與效率，是一個(gè)值得我們繼續(xù)深入、認(rèn)真探討的問題。
4、強(qiáng)化詢問式的庭審方式。
在行政訴訟中，抗辯式的訴訟方式正成為一種潮流，被人民法院和人民法官所接受和認(rèn)可。筆者認(rèn)為，將這種廣泛用于民事訴訟中的審判方式引用到行政審判當(dāng)中并大力予以推廣，是與行政訴訟的特性相矛盾的。在民事訴訟中，各方當(dāng)事人只要通過抗辯對(duì)爭(zhēng)議的事實(shí)達(dá)成一致意見，法庭即可予以采納，這即充分尊重了當(dāng)事人自由處分權(quán)，同時(shí)又提高了審判效率。但行政訴訟法及行政訴訟的自身特性都決定了人民法院及人民法官要對(duì)整個(gè)案件事實(shí)及法律適用問題進(jìn)行全面審查，而不能僅僅局限于當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求及其抗辯范圍。在這一點(diǎn)上，抗辯式的訴訟顯然不能滿足行政訴訟的這一要求。在行政訴訟中，如果讓原告通過抗辯去詢問被告做出具體行政行為的事實(shí)與法律依據(jù)，基于我國(guó)傳統(tǒng)的行政習(xí)慣，不但難以獲得積極、準(zhǔn)確、真實(shí)的答復(fù)，而且容易使庭審失去方向而變得紊亂不堪，在某些依法行政意識(shí)相對(duì)較差的地區(qū)，甚至出現(xiàn)了被告當(dāng)庭拘捕原告的事情。所以筆者認(rèn)為，詢問式的審判方式更適合于行政審判工作。通過審判人員對(duì)被告行政機(jī)關(guān)做出具體行政行為的事實(shí)證據(jù)、法律依據(jù)，以及做出具體行政行為的程序合法性的主動(dòng)詢問，被訴具體行政行為是否合法的問題逐漸明朗，不但使整個(gè)庭審層次清晰，重點(diǎn)突出，而且使各方當(dāng)事人易于掌握查證辯論和庭審重點(diǎn)，了解自身在該訴訟中的優(yōu)劣。正因?yàn)楦鞣疆?dāng)事人對(duì)整個(gè)庭審的脈絡(luò)有了大體了解，對(duì)該案的訴訟有了一個(gè)基本認(rèn)識(shí)，從而對(duì)法院的裁判結(jié)果也容易接受。
5、理順公正與效率的關(guān)系。
公正與效率是新世紀(jì)司法工作的主題，但是，只有真正實(shí)現(xiàn)司法公正與效率的統(tǒng)一才是這一主題的真正含義。不講效率的司法不是公正的司法�！盁o論審判能夠怎樣完善地實(shí)現(xiàn)正義，如果付出的代價(jià)過于昂貴，則人們往往只能放棄通過審判來實(shí)現(xiàn)正義的希望”。基于我國(guó)的行政傳統(tǒng)，對(duì)于一般性的糾紛，行政管理的相對(duì)人一般不愿進(jìn)一步爭(zhēng)執(zhí)，而行政糾紛一旦到了訴訟階段，一般來說，矛盾都比較尖銳，并且行政糾紛大多都已經(jīng)過復(fù)議程序。在這種情況下，一方面相對(duì)人把法院作為維護(hù)自身利益的最后手段，希望通過訴訟得到一個(gè)“公正”的結(jié)果；另一方面，行政機(jī)關(guān)在通過復(fù)議程序之后，也希望通過司法程序使行政管理目的得以盡快實(shí)現(xiàn)，這種矛盾在近幾年顯得特別突出。近年來，隨著城市化進(jìn)程的加快，城市建設(shè)大規(guī)模開展，城市規(guī)劃方面的行政糾紛呈明顯上升趨勢(shì)，如何在這一類案件中體現(xiàn)“公正與效率”這一新世紀(jì)司法主題的價(jià)值，值得我們每一位實(shí)務(wù)界和理論界的同志進(jìn)行深刻思考和探索。其實(shí)公正與效率是相輔相承的。法律作為社會(huì)制度體系的一個(gè)子系統(tǒng)，必須符合特定社會(huì)制度的首要原則——社會(huì)正義原則，同時(shí)法律又必須能夠?yàn)樽非笞罴焉鐣?huì)效益提供利益方案。講求司法公正與效率就是司法過程中對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)利益選擇的結(jié)果。在行政訴訟中，我們所要追求的目標(biāo)就是即要保護(hù)行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，又要保護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政，提高行政效率。
三、結(jié)語
公正與效率是我國(guó)依法治國(guó)方略的重要組成部分，而行政訴訟與民事訴訟、刑事訴訟相比，與我國(guó)依法治國(guó)方略的聯(lián)系更加緊密；最大限度的實(shí)現(xiàn)行政審判的公正與效率，不但能夠保護(hù)群眾的合法利益，實(shí)現(xiàn)行政法保護(hù)“弱者”的司法理念，而且能夠有力維護(hù)行政管理相對(duì)人的合法利益，保障行政機(jī)關(guān)依法高效行政，增加行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的透明度、可信度，增強(qiáng)人民群眾對(duì)政府的信任感，使各項(xiàng)政策、任務(wù)能夠得以順利實(shí)施，更為重要的是使行政機(jī)關(guān)的行政行為受到法律的監(jiān)督，促進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程。對(duì)人民法院來說，最大限度的實(shí)現(xiàn)行政審判的公正與效率，對(duì)重塑人民法院的光輝形象也具有不可替代的作用。所有這些都是“公正與效率”這一新世紀(jì)的司法主題對(duì)行政訴訟內(nèi)在的、本質(zhì)的要求。作為司法隊(duì)伍的一分子，我們有義務(wù)為滿足這一要求而共同努力。
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