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論WTO規(guī)范體系的特殊性及其對我國行政法律制度的沖擊
——潘志恒作者簡介
潘志恒，1953年出生，1969年參加工作。1980年大學(xué)英語專業(yè)畢業(yè)，1986年國際經(jīng)濟法專業(yè)研究生畢業(yè)，獲法學(xué)碩士學(xué)位。1993年獲評高級經(jīng)濟師職稱（1999年轉(zhuǎn)評為高級律師）�，F(xiàn)為廣東省律師協(xié)會電子商務(wù)法律業(yè)務(wù)委員會委員，廣州市律師協(xié)會國際商務(wù)法律業(yè)務(wù)委員會委員，廣東天諾律師事務(wù)所合伙人。
著有專著《破產(chǎn)法概論》（與另一作者合著，1988年出版）。
曾發(fā)表“論和解與整頓”、“債權(quán)轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險防范”、“律師的社會地位與律師的使命”等論文十幾篇。
論WTO規(guī)范體系的特殊性
及其對我國行政法律制度的沖擊
——潘志恒
任何國家加入WTO，都會面臨一系列的“入世問題”。所謂入世問題，是指加入國如何調(diào)整和變革現(xiàn)存的經(jīng)濟制度、法律制度甚至部分政治制度，使之符合WTO規(guī)范體系要求的問題�！叭胧绬栴}”產(chǎn)生的原因有二，一是各國的政治、經(jīng)濟、法律等制度與WTO規(guī)范體系的不相適應(yīng)性�！叭胧绬栴}”的嚴重程度與這種不相適應(yīng)性成正比。二是WTO規(guī)范體系的特殊性。這是產(chǎn)生“入世問題”的更重要的原因。正是WTO規(guī)范體系的特殊性，才使得各成員國的國內(nèi)制度不但有必要符合WTO規(guī)范體系，而且必須符合WTO的規(guī)范體系，才使得調(diào)整和變革國內(nèi)政治、經(jīng)濟、法律等制度不但成為必要，而且成為必須。因此，要探討入世對我國行政法律制度的沖擊和挑戰(zhàn)，就必須從分析和研究WTO規(guī)范體系的特殊性入手。
一、WTO規(guī)范體系的特殊性
WTO規(guī)范體系是由國際公約（如《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》）、多邊協(xié)定（如《貨物貿(mào)易多邊協(xié)定》、《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》、《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》等等），國際組織規(guī)章（如《貿(mào)易政策審議機制》、《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》等）。國際組織的決定與宣言（如《關(guān)于有利于最不發(fā)達國家措施的決定》、《關(guān)于世界貿(mào)易組織對實現(xiàn)全球經(jīng)濟決策更大一致性所作貢獻的宣言》等等），以及各國的加入決定書等等組成。這些公約、多邊協(xié)定、國際組織規(guī)章、國際組織的宣言與決定以及加入決定書等無疑都是調(diào)整國家間關(guān)系、約束國家的國際行為的規(guī)范，因而屬于傳統(tǒng)國際法的范疇，具有傳統(tǒng)國際法的本質(zhì)和特征①。然而，與傳統(tǒng)國際法相比，WTO的規(guī)范體系卻有著顯著的特殊性。這種特殊性，不僅表現(xiàn)在對傳統(tǒng)國際法所規(guī)范的行為范圍的拓展，而且表現(xiàn)在對傳統(tǒng)國際法的本質(zhì)特征的拓展。茲一一列舉之：
1、與傳統(tǒng)國際法相比，WTO規(guī)范體系的規(guī)范對象發(fā)生實質(zhì)性變化。
傳統(tǒng)國際法調(diào)整的是國家與國家間、國家與國際組織間以及國際組織之間的關(guān)系，因此，它所規(guī)范的對象對國家來說，僅是國家的對外行為，或稱國家的國際行為。而對國家的國內(nèi)行為，傳統(tǒng)的國際法向來都根據(jù)主權(quán)原則將其排除在國際法的規(guī)范對象之外。與傳統(tǒng)的國際法不同，WTO的規(guī)范體系，不僅將國家的對外行為作為規(guī)范對象，而且將國家的國內(nèi)行為也作為規(guī)范的對象。例如：《中華人民共和國加入議定書》（下稱“入世議定書”）第二條A款2項對國家的國內(nèi)行為方式做出規(guī)定，即：“中國應(yīng)以統(tǒng)一、公正和合理的方式適用和實施中央政府有關(guān)或影響貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)或外匯管制的所有法律、法規(guī)及其他措施……”。也就是說，對國家有關(guān)貿(mào)易的國內(nèi)行為，WTO要求以“統(tǒng)一、公正和合理的方式”為之；又例如，入世議定書第二條C款規(guī)定，國家的國內(nèi)行為必須符合透明度原則；而入世議定書第二條D款甚至直接規(guī)定國家的國內(nèi)行政行為必須接受獨立、公正的司法審查②。諸如此類的規(guī)定，使WTO的規(guī)范體系，突破了傳統(tǒng)國際法的主權(quán)界限，使國家的國內(nèi)行為直接成為國際法律體系規(guī)范對象，這是對國際法的本質(zhì)特征的突破，也是國際法的一個飛躍性發(fā)展。
2、與傳統(tǒng)國際法相比，WTO規(guī)范體系的規(guī)范范圍明顯擴大。
傳統(tǒng)國際法的規(guī)范范圍，對國家來說僅包括規(guī)范國家的中央政府行為，而把國家內(nèi)部的各級地方政府的行為排除在國際法的規(guī)范范圍之外。與此不同，WTO規(guī)范體系的規(guī)范范圍，不僅包括國家中央政府的行為，而且包括地方各級政府的行為。“入世議定書”第二條A款第3項規(guī)定：“中國地方各級政府的地方法規(guī)、規(guī)章及其他措施應(yīng)符合在《WTO協(xié)定》和本議定書中所承擔的義務(wù)。”
傳統(tǒng)國際法的規(guī)范范圍，一般僅包括國家的行政行為。對國家的立法行為，雖然存在著“國家的立法必須不違反其所承擔的國際義務(wù)”的國際法原則，但并未直接規(guī)范國家的立法行為。而WTO規(guī)范體系的規(guī)范范圍不僅包括中央政府的行政行為，而且包括中央政府以及地方各級政府的立法行為�！叭胧雷h定書”第二條C款2項規(guī)定：“……并且在其法律、法規(guī)或其他措施在該刊公布之后，應(yīng)在此類措施實施之前提供一段可向有關(guān)主管機關(guān)提出意見的合理時間……。”這實際上對國家的立法行為提出了兩項要求：其一為事前公示，其二為賦予相關(guān)人以異議權(quán)和建議權(quán)。象這樣直接規(guī)范國內(nèi)立法行為的規(guī)定，在傳統(tǒng)國際法體系中是不可能有的。
更有甚者，WTO規(guī)范體系，對完全屬于國家主權(quán)行為的國家司法行為也直接做出規(guī)定。“入世議定書”第二條D款不僅對國內(nèi)司法審查機構(gòu)的建立以及司法審查的原則做出規(guī)定，而且對當事人的訴訟權(quán)利都直接做出規(guī)定，這在傳統(tǒng)的國際法體系中是不可想象的③。
3、與傳統(tǒng)國際法相比，WTO規(guī)范體系的規(guī)范方法也有顯著的不同。
傳統(tǒng)的國際法規(guī)范各國國家行為的方法主要有三種：一是同意，即必須經(jīng)主權(quán)國家的同意，國際法才對該國發(fā)生規(guī)范效力；二是信義，即對其同意的國際法規(guī)范，國家必須憑信義來執(zhí)行；三是報復(fù)，即對違約和失信等違反國際法的行為，主要是靠各國的報復(fù)行動來互相制約④。雖然有著國際法院等國際爭端解決機構(gòu)，但其調(diào)整、解決國際爭端的作用并不顯著。因此，國際法的規(guī)范方法更多地表現(xiàn)出自愿性的特征。與此不同，WTO規(guī)范體系的規(guī)范方法更多地表現(xiàn)出強制性的特征。
首先，WTO規(guī)范體系的規(guī)范方法是將WTO的規(guī)范，直接適用于成員國（方）的國內(nèi)（境內(nèi)）的全部管轄區(qū)域，而不需再經(jīng)過任何國內(nèi)的審核、批準或其他國內(nèi)立法程序（例如，“入世議定書”第二條A款1項規(guī)定：“《WTO協(xié)定》和本議定書的規(guī)定應(yīng)適用于中國的全部關(guān)稅領(lǐng)土……�！保�。
其次，通過“貿(mào)易政策審議機制”，WTO對成員國執(zhí)行WTO規(guī)范的情況直接進行監(jiān)督⑤�！百Q(mào)易政策審議機制”是WTO首創(chuàng)和特有的。它使得成員國（方）的國（境）內(nèi)貿(mào)易政策成為國際組織的審核對象，它迫使成員國（方）在制訂和施行貿(mào)易政策時，必須考慮符合WTO的規(guī)范，必須考慮能否通過WTO對其的貿(mào)易政策的審議，從而大大加強了WTO規(guī)范的強制效力。
最后，通過爭端解決機制保證WTO規(guī)范體系的切實施行。WTO的爭端解決機制是迄今為止所有國際爭端解決機制中最有效、最具強制力的爭端解決機制。在受理范圍上，它不僅包括違規(guī)之訴，而且包括非違規(guī)之訴，甚至還包括所謂的情勢之訴；在爭端解決的管轄上，它是絕對強制性的，即一切涉及WTO實體協(xié)議的爭端都必須由WTO爭端解決機制處理；就爭端解決效力來說，授權(quán)交叉報復(fù)的多邊制裁制度，保證了最后裁決的履行⑥。所有這些，對保證WTO規(guī)范體系的施行起到了重要
作用。
綜上所述，無論在規(guī)范對象上，還是在規(guī)范范圍上，抑或是在規(guī)范方法上，WTO規(guī)范體系與傳統(tǒng)國際法大不相同，都表現(xiàn)出明顯的特殊性。WTO規(guī)范體系的這些特殊性，增強了WTO規(guī)范體系的強制性，迫使WTO的參加國必須承接WTO規(guī)范體系對國內(nèi)政治、經(jīng)濟、法律等制度的沖擊，必須應(yīng)對WTO規(guī)范體系對調(diào)整和變革國內(nèi)政治、經(jīng)濟、法律等制度所提出的挑戰(zhàn)。這既是“入世問題”的由來，也是解決“入世問題”的必由之路。
二、入世對我國行政法律制度的沖擊
入世對我國行政法律制度的沖擊是多方面的，歸納起來，主要表現(xiàn)在如下三個方面：
1、入世對我國行政法制建設(shè)的價值取向的沖擊。
價值取向問題，是指有關(guān)目的、依據(jù)、原則和評價標準的問題。由于WTO的規(guī)范體系是依據(jù)市場經(jīng)濟的原則而構(gòu)建的，而我國的行政法制建設(shè)在很長一段時間內(nèi)卻是為計劃經(jīng)濟服務(wù)的，這就不可避免地導(dǎo)致了WTO規(guī)范體系與我國行政法律體系在價值取向上的不一致。因此，入世對我國行政法律制度的沖擊，首先表現(xiàn)在對行政法制建設(shè)的價值取向的沖擊！行政法制建設(shè)的價值取向包括四個方面：一是政府行政地位的價值取向；二是政府行政依據(jù)的價值取向；三是政府行政指導(dǎo)思想的價值取向；四是政府行政評價標準的價值取向。我國的行政法制建設(shè)在這四個方面的價值取向上都與WTO規(guī)范體系的價值取向大相徑庭，因此，入世必然對這些價值取向造成了強烈的沖擊！
首先，就政府的行政地位而言，由于在計劃經(jīng)濟體制下，政府既是計劃的制定者，又是實施計劃的組織者，還是計劃執(zhí)行結(jié)果的享有者和承擔者，因此，政府自始至終處于中心地位，扮演最重要的角色。在政府行政地位的價值取向上，無疑是以政府為中心的。雖然我國現(xiàn)已轉(zhuǎn)為建設(shè)社會主義的市場經(jīng)濟階段，政府的職能和作用已經(jīng)發(fā)生并正在發(fā)生根本的轉(zhuǎn)變，但以政府為中心的價值取向卻遠遠沒有消除。普通百姓心目中仍深埋著政府萬能的觀念，以致于無論什么事情都要找政府解決；政府行政官員中更彌漫著政府中心的觀念，以致于一談到規(guī)范市場、整治市場便興致勃勃、干勁十足，而一談到服務(wù)市場、由市場調(diào)節(jié)，便別別扭扭，一百個不愿意。如上所述，WTO規(guī)范體系是依據(jù)市場經(jīng)濟的原則而構(gòu)建的，它的政府行政地位的價值取向是以市場為中心，政府服務(wù)于市場。也就是我們現(xiàn)在經(jīng)常所說的“小政府，大社會”。以市場為中心的價值取向，對以政府為中心的價值取向的沖擊，是入世帶來的第一個價值取向的沖擊！
其次，就政府的行政依據(jù)而言，我國有幾千年的封建歷史，封建社會的官本位思想的殘余還或多或少地存留在現(xiàn)代中國人的頭腦中。而建國后計劃經(jīng)濟體制，不但沒有消除，反而更助長了權(quán)力本位思想的泛濫。加上我國長期不重視行政法律制度建設(shè)，許多行政法律、法規(guī)長期處于空白狀態(tài)，所有這些使我國在政府行政依據(jù)的價值取向上往往傾向于官本位，而不是法本位。所謂“官大一級壓死人”，就是這種價值取向的真實寫照。而以權(quán)謀私、貪污腐化的眾多案例，正是這種價值取向的結(jié)果。而WTO規(guī)范體系在行政依據(jù)的價值取向上，卻是傾向于法本位的。所謂法本位，既包括法律優(yōu)位，即：行政行為不得違反法律，否則必須承擔法律責(zé)任；也包括法律保留，即：行政行為必須有法律授權(quán)的依據(jù)，沒有法律依據(jù)，不得為行政行為。只有堅持法本位，權(quán)力才能受到制約，行政行為才能受到規(guī)范，秉公行政才能成為可能。法本位對權(quán)力本位的沖擊，是入世帶來的第二個價值取向的沖擊。
第三，就政府的行政指導(dǎo)思想而言，我國幾千年的封建社會將行政稱為“牧民”，即將民眾作為管理和控制的對象，因此，其行政指導(dǎo)思想必然是以控制和管理為目標。即使在計劃經(jīng)濟時代，由于制訂計劃和組織實施計劃都要求有較強的管理控制手段，因此，行政指導(dǎo)思想也必然要堅持管控為主。這種以管控為主的行政指導(dǎo)思想至今還占據(jù)我國相當一部分行政官員之頭腦。而WTO規(guī)范體系在行政指導(dǎo)思想的價值取向上卻是以服務(wù)為主的，這種服務(wù)，既包括服務(wù)于市場，也包括服務(wù)于行政相對人。所謂服務(wù)政府、責(zé)任政府，即是這個價值取向的結(jié)果。以服務(wù)為主的行政指導(dǎo)思想對以管控為主的行政指導(dǎo)思想的沖擊，是入世帶來的第三個價值取向的沖擊。
第四，就政府行政的評價標準而言，在計劃經(jīng)濟體制下，政府行政的主要目的之一是完成國家計劃，與此相適應(yīng)的行政評價標準必然是“效率”。效率高的行政就是好行政，這是當時不爭的事實。至于公平理念，在我國既缺乏歷史傳統(tǒng)，在當時又不具備現(xiàn)實環(huán)境。我國幾千年的封建社會，是等級森嚴、身份分明的不平等社會，在那樣的社會中既不存在公平的事實，也不可能產(chǎn)生現(xiàn)代的公平理念。即使在計劃經(jīng)濟時代，由于強調(diào)階級斗爭，人被劃分為不同的階級，各階級又享受不同的待遇，地主階級的子女，即使本人無任何過錯，也被剝奪了上大學(xué)、招工、招干的權(quán)利。而這種不公平在當時恰恰被社會認為是公平的。因此，現(xiàn)代的公平理念在當時根本不可能存在，更不用說成為行政的評價標準了。而WTO規(guī)范體系對行政的評價標準卻是公平、正義。凡是違反公平、正義原則的行政，即使再有效率，都不是好的行政，非但不是好的行政，并且還要接受司法審查，甚至受到法律制裁。以公平正義為評價標準對以效率為評價標準的沖擊，是入世帶來的第四個價值取向的沖擊。
2、入世對我國行政法律關(guān)系的沖擊。
這里所謂行政法律關(guān)系，主要是指行政主體與行政相對人之間的法律關(guān)系。入世對行政法律關(guān)系的沖擊主要表現(xiàn)在如下兩個方面：
①入世對我國行政主體權(quán)力范圍的沖擊：行政主體的權(quán)力范圍急劇縮小，行政相對人的行政參與權(quán)急劇擴大。
入世前，我國行政主體的權(quán)力范圍是十分巨大的，既包括產(chǎn)業(yè)政策的制訂，又包括外貿(mào)管理，還包括外匯管制。入世后，WTO規(guī)范體系要求將應(yīng)由市場調(diào)節(jié)的全部事宜交還市場調(diào)節(jié)，這就意味著我國行政主體的權(quán)力范圍在極短的時間內(nèi)要急劇縮小，由此產(chǎn)生的問題，不但包括政府結(jié)構(gòu)、職能和行政方式的調(diào)整，而且還包括市場機制的培育、規(guī)范和完善。因此，入世對我國行政主體權(quán)力范圍的沖擊，是對我國行政法律關(guān)系沖擊中最主要的沖擊。
與此同時，入世卻大大擴大了我國行政相對人的行政參與權(quán)。WTO規(guī)范體系中的透明度原則，實際上賦予行政相對人十分寬泛的行政知情權(quán)；而有關(guān)必須提供向主管機關(guān)提出意見的合理時間的規(guī)定，實際上賦予行政相對人行政異議權(quán)和行政建議權(quán)。所有這些，無疑擴大了行政相對人的行政參與權(quán)，同時也有效地制約了行政主體的行政權(quán)力。
②入世對行政主體的行政方法的沖擊——從消極的不得侵犯行政相對人的合法權(quán)利到積極的保護行政相對人的合法權(quán)利。
入世前，我國對行政主體行政方法的制約，主要集中于不得侵犯相對人合法權(quán)利上（如行政訴訟法有關(guān)案件受理范圍的規(guī)定，幾乎全部是侵權(quán)案）。入世后，消極的、不侵犯行政相對人的合法權(quán)利的要求已經(jīng)成了行政方法的最低要求，而積極地保護行政相對人的合法權(quán)利，如尊重行政相對人的參與權(quán)，保護行政相對人的財產(chǎn)權(quán)以及維護行政相對人的機會均等的市場準入條件等等，便成了行政方法的正常的基本要求。這就要求行政相對人的權(quán)利救濟手段必須大大擴大。除了保證行政相對人的知情權(quán)外⑦，對行政相對人的異議權(quán)、建議權(quán)、提請注意權(quán)等監(jiān)督權(quán)也必須給予切實的保證，同時，對行政行為申請司法審查的權(quán)利也必須切實保證⑧。所有這些，對行政主體的行政方法無疑將產(chǎn)生強烈的沖擊。
3、入世對我國行政法律體系的沖擊。
入世對我國行政法律體系的沖擊來自WTO法律規(guī)范對成員國法律體系所提出的統(tǒng)一性、完善性和一致性的要求，換句話說，入世對我國行政法律體系的沖擊，就是對我國行政法律體系不統(tǒng)一、不完善以及與WTO規(guī)范體系的不一致的狀況的沖擊。下面分別予以闡述：
①入世對我國行政法律體系的不統(tǒng)一狀況的沖擊。
我國行政法律體系不統(tǒng)一狀況可分為兩種情況，一種是合法的不統(tǒng)一，一種是非法的不統(tǒng)一。所謂合法的不統(tǒng)一，是指由法律明文授權(quán)地方立法機構(gòu)可以依據(jù)實際情況，對法律和行政法規(guī)做出變通規(guī)定，而產(chǎn)生的不統(tǒng)一。如立法法第六十六條規(guī)定民族自治地方的人民代表大會可以制定自治條例，自治條例可以依照當?shù)氐拿褡逄攸c，對法律和行政法規(guī)做出變通規(guī)定。由于立法并沒有把國家承擔的國際條約義務(wù)列入禁止變通規(guī)定的法律清單中，從理論上說，就可能存在合法的法律不統(tǒng)一狀況；所謂非法的不統(tǒng)一，是指地方立法機關(guān)或行政立法機關(guān)，為了保護地方利益，制訂與國家法律、法規(guī)不一致、甚至相抵觸的地方性法規(guī)或規(guī)定，而在一段時間內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)、未被糾正的。這種情況在我國不但存在，而且情況還相當嚴重⑨。這就給我們提出了清理和糾正與國家法律、法規(guī)不一致的地方法規(guī)的艱巨任務(wù)。
②入世對我國行政法律體系不完善狀況的沖擊。
如上所述，我國在建國后的相當長的一段時期內(nèi)，不重視行政法律體系的建設(shè)，導(dǎo)致我國在入世前，許多行政法律規(guī)定都處于空白狀態(tài)。入世后，我國加快了行政立法速度，在不到兩年的時間里，就先后制定了《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》和《中華人民共和國行政許可法》等一系列法律、法規(guī)。即使如此，我國的行政法律體系仍不健全，許多行政領(lǐng)域仍存在無法可依或法律規(guī)定不完善的情況，這種情況與WTO規(guī)范體系所提出的行政行為必須有法律依據(jù)的要求極不適應(yīng)，必須盡快扭轉(zhuǎn)。
③入世對我國行政法律體系與WTO規(guī)范體系不完全一致的沖擊。
由于我國現(xiàn)行的行政法律體系脫胎于計劃經(jīng)濟體制，因此，不可避免地在許多法律規(guī)定上存在著計劃經(jīng)濟理念和規(guī)范的痕跡。在建立社會主義市場經(jīng)濟的過程中，我國不斷清理和廢除不適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的法律、法規(guī)，不斷修改和制訂適合市場經(jīng)濟體制的法律和法規(guī)，使我國目前的法律體系已基本與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)。然而，法律清理工作并沒有完成，與WTO規(guī)范體系不一致的法律規(guī)定還大量存在，還必須下大力氣進一步開展法律清理、廢除、修改和修訂工作。
除了對現(xiàn)有法律法規(guī)進行清理、廢除或修改外，我國還應(yīng)完善必要的立法規(guī)定和立法程序，以保證新制定的法律與WTO的規(guī)范體系相一致。也就是說，法律一致性的問題，不是一時的問題，而是長期的問題。一致性的問題，將長期影響我國的立法實踐和法律體系的建設(shè)進程。
三、迎接挑戰(zhàn)，加快我國行政法制建設(shè)
加快我國行政法制建設(shè)的工作千頭萬緒，內(nèi)容方方面面，但筆者認為，最重要的是要抓好以下三個方面的工作：
1、以公平、正義為準則，調(diào)整和規(guī)范我國的行政法律關(guān)系。
①行政主體從控制中心向服務(wù)中心的轉(zhuǎn)變是建立公平、正義行政法律關(guān)系的前提條件。
行政主體是行政權(quán)力的擁有者和行使者，因此，行政主體必然是行政法律關(guān)系的主導(dǎo)方面，行政主體的地位和性質(zhì)，必然決定著行政法律關(guān)系的性質(zhì)。在封建專制社會，行政主體是為控制民眾、監(jiān)管社會而存在的，因此，行政主體的地位必然是權(quán)力中心、控制中心，與此相適應(yīng)的行政法律關(guān)系必然是控制與服從的極不平等、極不公平的行政法律關(guān)系。與此相反，現(xiàn)代的行政法律關(guān)系應(yīng)該是公平、正義的法律關(guān)系。權(quán)力的存在理由，已不再是控制社會、壓迫民眾而變?yōu)楣芾砩鐣⒎⻊?wù)民眾，權(quán)力的行使目的已不再是牧民、役民，而轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo行政相對人的合法私利，促進社會的可持續(xù)發(fā)展。與此相適應(yīng)，行政主體的地位必然要發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，即從控制中心轉(zhuǎn)變?yōu)榉⻊?wù)中心。
所謂“服務(wù)中心”，包含兩層含義：
第一，行政主體是為服務(wù)于行政相對人而存在、而構(gòu)建、而發(fā)展的。這是現(xiàn)代民主思想和民權(quán)思想在行政法律關(guān)系上的必然反映。據(jù)此，行政主體的設(shè)置、架構(gòu)，行政權(quán)力的設(shè)定、限制和行使條件等等，都要以服務(wù)于行政相對人為基點，按服務(wù)于行政相對人的需要來設(shè)置和設(shè)定。這既確定了我國行政機構(gòu)改革的指導(dǎo)思想，也規(guī)定了我國行政機構(gòu)改革的任務(wù)。改革開放以來，我國已經(jīng)進行了兩輪大的行政機構(gòu)改革，小的行政機構(gòu)改革一直未間斷。經(jīng)過改革，我國的行政機構(gòu)大大精簡，機構(gòu)設(shè)置日趨合理，行政職能開始轉(zhuǎn)變，行政權(quán)力架構(gòu)也有了新的變化。但是，以服務(wù)于行政相對人的標準來衡量，我國行政機構(gòu)的改革還任重道遠。從行政機構(gòu)的設(shè)置來看，機構(gòu)重疊、設(shè)置不合理、分工不明確的現(xiàn)象仍然存在；從行政權(quán)力的設(shè)定來看，我國行政主體的權(quán)力過大，權(quán)力范圍過廣，許多權(quán)力的設(shè)置與服務(wù)于行政相對人的要求不一致，甚至妨礙服務(wù)于行政相對人。因此，加快我國行政機構(gòu)的改革步伐，按“服務(wù)政府”、“責(zé)任政府”的現(xiàn)代理念改革和構(gòu)建行政機構(gòu)，設(shè)定和規(guī)范行政權(quán)力，仍是我國今后相當長的一段時間內(nèi)的緊迫任務(wù)。
第二，行政主體服務(wù)于市場而不是控制和左右市場。這是WTO規(guī)范體系對成員國行政主體的最本質(zhì)要求，也是計劃經(jīng)濟體制和市場經(jīng)濟體制的最根本的區(qū)別。眾所周知，我國的行政體制是脫胎于計劃經(jīng)濟體制的，從機構(gòu)的設(shè)置到權(quán)力的設(shè)定，無不與計劃經(jīng)濟有千絲萬縷的聯(lián)系。行政主體按服務(wù)于市場的要求來重新構(gòu)建，行政權(quán)力按服務(wù)于市場的要求來重新設(shè)定，這無疑將是涉及行政體制的傷筋動骨的改革。繼續(xù)這一改革進程，盡快完成這一改革，是我國入世后必須完成的一項任務(wù)。
②建立行政相對人的地位平等、機會均等的社會規(guī)范體系是建立公平、正義行政法律關(guān)系的基本要求。
社會公平、正義的首要條件是社會成員的法律地位平等。假如社會成員的法律地位不平等，存在著特殊成員、特權(quán)人物和差別待遇，就根本談不上公平和正義。WTO規(guī)范體系的非歧視原則和國民待遇原則都體現(xiàn)了社會成員法律地位平等的要求。因此，建立公平、正義行政法律關(guān)系，就不允許任何人有高于他人的法律地位、優(yōu)于他人的社會待遇以及多于他人的特權(quán)。然而，現(xiàn)階段的我國社會，差別待遇和不平等現(xiàn)象卻比比皆是：市民和農(nóng)民的地位不同，待遇不同，權(quán)利范圍也不同；國有企業(yè)和民營企業(yè)以及三資企業(yè)的地位和待遇不同；授權(quán)企業(yè)（如有專營權(quán)、進出口權(quán)等授權(quán)的企業(yè)）與非授權(quán)企業(yè)的權(quán)利和待遇就更不相同。消除不合理的差別待遇，賦予社會成員平等的社會地位和公平的社會待遇，是我國建立公平正義行政法律關(guān)系一項長期和艱巨的任務(wù)。
除了地位平等外，機會均等也是社會公平正義的一個重要條件。如何建立對全社會成員公平開放的市場準入制度，如何保證社會成員享有平等的社會競爭機會和公平的社會競爭條件，這也是建立公平、正義的行政法律關(guān)系所必須解決的問題之一。入世后的中國，必須下大力氣建立和完善保證公平競爭的市場規(guī)范體系。
③行政公開，是建立公平、正義行政法律關(guān)系的最重要保證。
行政公開是指行政主體通過將行政權(quán)力運行的依據(jù)、過程和結(jié)果向行政相對人和公眾公開，使相對人和公眾知悉的行政方法。我們說行政公開是建立公平、正義的行政法律關(guān)系的最重要保證是因為：首先，行政公開是行政公正的最重要保證，所謂“陽光是最好的消毒劑”，而“暗箱操作
”則是腐敗的根源之一。行政公開就是把行政主體的行政行為置于公眾的監(jiān)督之下，杜絕暗箱操作，這無疑是行政公正的最重要保證；其次，行政公開保證了行政相對人有效地行使其合法權(quán)利，從而有效地保護其合法權(quán)益。行政公開保障了行政相對人的知情權(quán)，而只有在全部知情的情況下，行政相對人才能有效地行使異議權(quán)、建議權(quán)、抗辯權(quán)、申訴權(quán)等等；最后，行政公開，有利于建立和加強行政相對人對行政主體的信任，促進行政相對人與行政主體積極合作，從而大大提高行政效率。
然而，我國目前的行政公開制度可以說是極不完善、極不健全的。在立法層面下，我國憲法中對公民的基本權(quán)利的規(guī)定缺少對知情權(quán)的規(guī)定，在制度層面下，缺乏對行政公開的義務(wù)、范圍、方法、程序以及法律責(zé)任等的系統(tǒng)的制度和規(guī)定。所有這些，都是擺在入世后的中國面前急待解決的問題。
2、以“制約權(quán)力、保護權(quán)利”為指導(dǎo)思想，建構(gòu)和完善我國的行政法律制度。
制約權(quán)力是政治現(xiàn)代化的重大課題之一，也是政治民主的最基本的要求。從廣義上說，制約政府的權(quán)力是保護人民的權(quán)利的前提。對權(quán)力的制約越成功，對權(quán)利的保護就越徹底，政治的民主程度和現(xiàn)代化程度就越高。因此，建構(gòu)和完善我國行政法律制度，應(yīng)以制約權(quán)力、保護權(quán)利為指導(dǎo)思想。
①以法律制約權(quán)力，是制約行政權(quán)力的根本途徑。
以法律制約權(quán)力，包括如下三個內(nèi)容：
第一，一切行政權(quán)力的設(shè)定、授予和委托都必須以法律為依據(jù)；第二，一切行政權(quán)力的行使必須按法定的程序和法定的方法行使；第三，一切違反法律的行政行為都必須依法受到追究和制裁。
目前，我國行政法制建設(shè)還處在起步階段，許多法律尚未制定，已制定的法律尚有許多不完善之處，這些，導(dǎo)致相當一部分行政權(quán)力的設(shè)定和授予沒有法律依據(jù)，相當一部分行政權(quán)力的行使方法和程序缺乏規(guī)范，而對于行政違法違規(guī)行為的制裁更缺乏法律規(guī)定。下大力氣完善和發(fā)展行政法規(guī)，使得行政行為有法可依，有法必依，是我國行政立法機構(gòu)面臨的重要任務(wù)。
②擴大行政相對人的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，是制約行政權(quán)力的重要保證。
長期以來，受計劃經(jīng)濟體制的影響，我國的行政法律制度對行政相對人的義務(wù)和責(zé)任強調(diào)得較多，而對行政相對人的知情權(quán)、異議權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)規(guī)定得較少。這是導(dǎo)致權(quán)力失控和權(quán)力濫用的重要原因之一。要制約權(quán)力、規(guī)范權(quán)力，就必須進一步擴大行政相對人和公眾的行政參與權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)，建立和健全保證行政相對人和公眾行使參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有效機制，使政府工作人員的一切行政行為都置于公眾的監(jiān)督之下，從而保障行政的公正和效益。
③擴大和完善行政相對人的救濟手段，是制約行政權(quán)力的重要方法。
除了事前制約（法律制約）和事中制約（行政相對人和公眾的參與和監(jiān)督）外，事后制約也是制約行政權(quán)力的重要方面。所謂事后制約，是指在違法或不當行使行政權(quán)力的情況發(fā)生后，能通過有效的機制制止和糾正濫用行政權(quán)力的行為。這個機制，就是行政相對人享有和利用廣泛有效的救濟手段的機制，包括行政復(fù)議和行政司法審查機制。我國雖然已經(jīng)頒布了行政復(fù)議法，行政訴訟法等法律、法規(guī)，但在司法機構(gòu)的獨立性方面，在司法程序的合理性方面，以及司法案件的受理范圍方面仍有許多急待改進之處，仍需進一步加強和完善。
3、以法典化為目標，逐步完善我國的行政法律體系。
我國目前的行政法律規(guī)定，都以單行法的形式頒布實施。這是建立行政法律體系的初期階段的特征，也是完善行政法律體系的必經(jīng)階段。然而，行政法律體系建設(shè)的最終目標和完善的標志，必然是法典化。這是因為：
①行政法律法典化是統(tǒng)一行政的必要條件。
WTO規(guī)范體系對成員國行政主體的最基本要求之一就是統(tǒng)一行政，即在管轄領(lǐng)土全境內(nèi)以統(tǒng)一的方式實施統(tǒng)一的法律、法規(guī)。而分散的單行法規(guī)難免會存在不一致法律規(guī)定，會產(chǎn)生相矛盾的法律解釋，會導(dǎo)致相沖突的執(zhí)法方法，而行政法律的法典化既能保證法律規(guī)定的一致性，也能保證行政方法的統(tǒng)一性，因而是統(tǒng)一行政的必要條件。
②行政法律法典化是依法行政的重要保證。
行政法律法典化使行政權(quán)力建立在統(tǒng)一和明確的法律基礎(chǔ)之上，使行政行為有統(tǒng)一、明確的法律可依；也使行政相對人和公眾能依據(jù)統(tǒng)一、明確的法律行使參與權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)。因此，行政法律法典化，是依法行政的重要保證。
③行政法律法典化，是發(fā)展和完善我國行政法律體系的最好方式。
行政法律的法典化是一個長期、艱難的過程，其成功，既依賴于相配套的行政體制改革的成功，也依賴于行政法律理論的重大突破。反過來說，行政法律的法典化，既能推動行政體制的改革，又能促進行政法律理論的發(fā)展，因此，我們說，行政法律法典化是發(fā)展和完善我國行政法律體系的最好方式。
然而，行政法律法典化雖然是我們努力的目標，但制定行政法典并不是現(xiàn)今能做到的。行政法典的制定有賴于三個前提條件的實現(xiàn)：其一，相配套的行政體制改革已經(jīng)基本完成；其二，相適應(yīng)的行政法律理論體系已經(jīng)日趨成熟；其三，相關(guān)的單行法律、法規(guī)已經(jīng)基本齊全。只有在這三個前提條件都滿足的基礎(chǔ)上，才能著手制定行政法典。而這三個前提條件，在我國目前沒有任何一條已經(jīng)具備。因此，在相當長的一段時間內(nèi)，我國行政法律體系建設(shè)的主要任務(wù)，不是著手制定行政法典，而是通過艱苦的工作，逐步滿足和實現(xiàn)上述三個前提條件。愿全國的法律工作者和政府與人民一道，借入世之東風(fēng)，加快我國行政法制建設(shè)的步伐，早日建成與WTO規(guī)范體系相一致，符合現(xiàn)代民主、法制精神的，公平、正義和高效率的行政法制體系。
完
2003年10月8日
注釋：
① 有關(guān)傳統(tǒng)國際法的定義和性質(zhì)，可參閱北京社會與科技發(fā)展研究所組織翻譯的[英]戴維.M.沃克編著的《牛津法律大辭典》中有關(guān)“國際（公）法”的條目。見光明日報出版社1988年版第457頁。
② 詳見石廣生主編《中國加入世界貿(mào)易組織知識讀本》（三）
人民出版社2002年1月第1版附錄第6頁。
③ 詳見上書附錄第8頁。
④ 參閱上�？茖W(xué)院法學(xué)研究所編譯的“國外法學(xué)知識譯叢《國際公法》” 1981年6月第1版第13—18頁。
⑤ 有關(guān)世界貿(mào)易組織的貿(mào)易政策審議機制的介紹，可參閱李雙元、蔣新苗主編的《世貿(mào)組織（WTO）的法律制度》 中國方正出版社2001年9月第1版第46—50頁；石廣生主編《中國加入世界貿(mào)易組織知識讀本》（一）第68—70頁。
⑥ 有關(guān)世界貿(mào)易組織的爭端解決機制的介紹，可參閱司法部法規(guī)教育司和國家外國專家局科教文衛(wèi)司編的《WTO爭端解決機制——規(guī)劃、程序與實踐》一書，法律出版社2002年4月第1版。
⑦ 有關(guān)行政相對人的知情權(quán)的論述，可參閱馮國基著《面向WTO的中國行政——行政資訊公開法律制度研究》 法律出版社2002年9月第1版第76—93頁。
⑧ 有關(guān)WTO的司法審查體制和規(guī)定，可參閱江必新著《WTO與司法審查》 人民法院出版社2002年6月第1版。
⑨ 參閱皮純協(xié)主編《行政程序法.比較研究》 中國人民公安大學(xué)出版社2000年6月第1版第532頁。
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