“引稅”現(xiàn)象的調(diào)查與思考

　　作為對經(jīng)濟生活中某一類現(xiàn)象進行概括的“引稅”一詞，通常是指地方政府動用稅收優(yōu)惠等各種手段吸引外來投資、拓展本地稅源和增加稅收收入的行為。在財政分權(quán)思想的指導下，地方政府利用稅收杠桿引導和促進本地經(jīng)濟的發(fā)展本來是無可厚非的，特別是當其采取的稅法對策不僅符合法律和行政法規(guī)的授權(quán)，而且還與全國的宏觀經(jīng)濟政策相輔相成時，更應該受到嘉許和鼓勵。但是在稅收實踐中，受局部利益的刺激和遮蔽，人們對“引稅”的理解和操作早已超出了合理合法的界限，經(jīng)濟全局的……
　　一、“引稅”的界定及其表現(xiàn)
　　作為對經(jīng)濟生活中某一類現(xiàn)象進行概括的“引稅”一詞，通常是指地方政府動用稅收優(yōu)惠等各種手段吸引外來投資、拓展本地稅源和增加稅收收入的行為。在財政分權(quán)思想的指導下，地方政府利用稅收杠桿引導和促進本地經(jīng)濟的發(fā)展本來是無可厚非的，特別是當其采取的稅法對策不僅符合法律和行政法規(guī)的授權(quán)，而且還與全國的宏觀經(jīng)濟政策相輔相成時，更應該受到嘉許和鼓勵。但是在稅收實踐中，受局部利益的刺激和遮蔽，人們對“引稅”的理解和操作早已超出了合理合法的界限，經(jīng)濟全局的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和發(fā)展帶來了許多負面影響。本文分析了這種“引稅”現(xiàn)象的成因、危害，并試圖探尋較為切實可行的診治之策。
　　依法律的視角觀察，不少地方政府熱衷施行的“引稅”方略雖然的確可以做到在與周邊地區(qū)的稅源競爭中更多地吸引投資、增加收入，但是其采用的方法有的明顯與法律相悖，有的顯屬濫用權(quán)力，特別是稅收優(yōu)惠權(quán)，很難稱之為合法正當。該種“引稅”的形式主要有：(1)放寬外商投資企業(yè)的設立審查標準，為其違法享受外資稅收優(yōu)惠創(chuàng)造條件。(2)不嚴格執(zhí)行增值稅一般納稅人的認定標準，為虛開、代開增值稅專用發(fā)票的違法犯罪行為提供庇護。(3)隨意減免或停征地方稅，強令國稅部門減免中央稅。(4)對企業(yè)實行“包稅”，不管盈利狀況如何，只需完成分配的稅收任務即可。包稅的基數(shù)一般都很低，額外的利益歸企業(yè)所有。(5)以各種名義即征即返或者先征后返，“空轉(zhuǎn)”稅，財政收入并沒有增加，但既滿足了“依法征稅”的要求，又達到了“引稅”的目的。
　　二、“引稅”的危害及其成因
　　“引稅”對國家經(jīng)濟發(fā)展和法律秩序的危害是直接而巨大的。首先，隨意增設減免稅的種類及數(shù)額，使得該收的稅收不上來，嚴重影響國家的財政收入，并將由此引起國家的預算收支計劃無法落實等惡性后果。其次，“引稅”不符合分稅制財權(quán)和事權(quán)相適應的原則，沖擊了中央和地方收支權(quán)限的平衡，破壞了中央和地方的財政分配關(guān)系。再次，“引稅”所使用的違法手段如果普遍被人們視為當然合理，必將削弱甚至摧毀中國財稅法治、乃至國家法治的堅實基礎。復次，暫時的稅收優(yōu)惠政策可能會給企業(yè)帶來一定的額外利潤，充實地方國庫，但長此以往無疑會助長企業(yè)依賴稅收優(yōu)惠的惰性，影響其長遠發(fā)展，地方財政也必將隨著這些企業(yè)被市場競爭所淘汰而自食苦果。最后，也最嚴重的是，“引稅”現(xiàn)象所引發(fā)的地方政府之間的稅收惡性競爭使得國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策無法發(fā)揮應有的功效，全國經(jīng)濟將陷入無序和混亂，影響社會主義市場經(jīng)濟體制的最終確立和完善。
　　“引稅”現(xiàn)象在當代中國的出現(xiàn)并不是偶然的，它是多種因素綜合作用的必然結(jié)果。
　　第一，財稅領域立法不足，執(zhí)法不嚴。在財政法方面，只有一部有待于進一步完善的《預算法》，對財政體制、轉(zhuǎn)移支付和國債甚至連一部做出全面規(guī)定的行政法規(guī)都沒有；稅法方面，僅有三部法律，其余大量的都是國務院制定的暫行條例，其權(quán)威性和確定性都很差，在很大程度上有違稅收法定原則。至于財稅執(zhí)法秩序的混亂更是有目共睹。國家的財稅法律極易被地方的“土政策”甚至領導的意見所取代，或者被以其他方式扭曲執(zhí)行，也是不爭的事實。
　　第二，財稅法律意識嚴重淡薄。除了立法不足、執(zhí)法不嚴等原因之外，相對于民法、刑法、訴訟法等法律部門而言，財稅法律意識的淡薄還與人們長期以來習慣于將財政稅收理解為一個純粹的經(jīng)濟問題有關(guān)。依法理財、依法治稅的觀念遠未深入人心。
　　第三，濫用職權(quán)，盲目追求政績，或者以權(quán)謀私，將個人利益和小集體利益置于國家全局利益之上，也是不少地方熱衷“引稅”的不可忽視的原因。
　　盡管以上事實都是造成“引稅”現(xiàn)象屢禁不止的重要因素，但是筆者認為，因1994年分稅制改革尚未完全到位所致的中央與地方之間分配關(guān)系未完全理順是另一個更深層次的體制性原因。
　　在中央和地方的關(guān)系中，中央無疑應當居于主導地位，這是一個國家有效實施宏觀調(diào)控所必需的。因此，中央政府需要掌握較為充裕的財力，以保證其提供全國性的公共物品。但是，在財政分權(quán)體制下，地方政府用以提供地方性公共物品的收入同樣也應當予以高度的重視�，F(xiàn)在的矛盾是有限的資源該如何在中央和地方之間進行公平、有效地分配。在這方面我國還缺乏相應的宏觀性法律解決上述分權(quán)問題。目前，由于決定收入來源、收入分配方式的權(quán)力集中在中央政府，因此，相對而言，中央政府的財力較為寬裕，而不少地方政府則難逃囊中羞澀的境遇。從支出的角度看，由于政府行政體制改革的滯后，中央政府和地方政府之間的事權(quán)區(qū)分仍然是舊體制的產(chǎn)物，許多本該由中央政府承擔的事務卻一如既往地在由地方政府擔負。加之由于歷史欠賬的積重難返，很多地方市政建設和基礎設施十分落后，亟需地方政府投入大量的資金予以改造。而近年來經(jīng)濟環(huán)境的不景氣和國有企業(yè)的經(jīng)營困難也使得地方政府不得不著力解決失業(yè)救濟以及下崗人員的再就業(yè)問題。在收入有限而支出卻不斷膨脹的情況下，通過“引稅”的方式增加財政收入、彌補本地的財政缺口自然成為部分地方政府的選擇之一。如作為中國“第一稅案”始作俑者的浙江省金華縣之所以搞“以票引稅”、“低稅競爭”，一個重要的考慮即是要同周邊地區(qū)爭奪稅源，緩解本地財政入不敷出的困難。
　　三、“引稅”現(xiàn)象的法律對策
　　“引稅”現(xiàn)象的有效規(guī)制固然需要有的放矢地加強財稅立法和執(zhí)法，增強財稅法律意識，以及消除財稅實踐中的腐敗現(xiàn)象，但是，最重要的還是適應市場經(jīng)濟新形勢的發(fā)展趨勢，全方位地完善分稅制立法，建立科學合理的財政稅收管理體制。
　　分稅制是理順中央與地方之間分配關(guān)系的有效手段，對于解決“引稅”問題具有非同尋常的意義：
　　1、劃分中央和地方政府之間、上下級地方政府之間的事權(quán)，合理界定財政支出范圍。對本該由中央政府承擔的、效益擴及全國的事務，應當劃歸中央財政的支出范圍。對于具有重大外溢性的地方公共產(chǎn)品，雖然可以由地方政府提供，但是中央政府應當根據(jù)效益外溢的程度給予適當?shù)难a貼。這樣能夠減輕地方政府的支出壓力，使其不至于因不堪重負而走上“引稅”之路。
　　2、劃分中央和地方政府之間、上下級地方政府之間的財權(quán)，合理分配財政收入來源。首先應當在嚴格的程序保障下賦予地方一定范圍內(nèi)的稅收立法權(quán)，使其可以根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和稅源分布開征一些地方性的小稅種，開辟獲得穩(wěn)定收入的合法渠道。其次，對于中央立法的稅種，也應當實事求是地予以合理分割，保證地方政府具有履行職責的充足財力。
　　3、調(diào)整稅收優(yōu)惠政策，規(guī)范地方政府的稅收優(yōu)惠權(quán)。地方政府的稅收優(yōu)

惠權(quán)只限于地方稅種，無權(quán)就中央稅及中央、地方共享稅擅自進行減免，這是1994年稅法改革時早已確立的原則。當今之計，是逐步取消因主體的不同而稅收優(yōu)惠程度不一的做法，避免地方政府違法為納稅人改變表面形式獲取稅收優(yōu)惠提供便利，同時對地方的稅收優(yōu)惠權(quán)加以合理的限制，明確規(guī)定引發(fā)惡性競爭的稅收減免或稅款返還行為不受法律保護。
　　當然，我們也應認識到，既然“引稅”在很大程度上是由于地方政府的財政壓力所致，那么，問題的最終解決還是有賴于在全國經(jīng)濟發(fā)展的背景下地方經(jīng)濟的進步。此外，本文所反對的也只是破壞國家宏觀調(diào)控政策和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的惡性稅收競爭，至于合理合法地利用稅收手段，發(fā)揮稅收對本地和國民經(jīng)濟的促進作用，則不僅不應反對，反而應該予以鼓勵和提倡。

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