中國境外投資核準制度改革芻議

　　中國境外投資核準制度改革芻議
　　
　　余勁松
　　
　　我國境外投資核準制度是規(guī)制境外投資的重要手段，實質上是對我國企業(yè)境外投資權利（機會或資格）的一種再分配，是對企業(yè)經濟活動的一種政府管理。我國對企業(yè)境外投資從早期的嚴格審批制到2004年確立的核準制，經歷了一個逐步放松管制的發(fā)展歷程，基本適應了我國經濟發(fā)展和企業(yè)“走出去”的客觀需要。我國現(xiàn)行境外投資核準制度包括商務部主管的企業(yè)境外投資核準制度和國家發(fā)展改革委員會（以下簡稱國家發(fā)改委）主管的境外投資項目核準制度兩部分。其相關規(guī)章制度主要包括：2009年商務部《境外投資管理辦法》、2004年國家發(fā)改委《境外投資項目核準暫行管理辦法》，以及2011年國家發(fā)改委《關于做好境外投資項目下放核準權限工作的通知》（以下簡稱《通知》）等。隨著我國經濟的快速發(fā)展和外匯儲備的迅速增長，我國需要進一步鼓勵企業(yè)“走出去”，發(fā)展境外投資，而現(xiàn)行境外投資核準制度無論是在核準范圍還是在核準機關和程序方面均存在一些問題，對投資者境外投資構成一定的障礙。本文擬從境外投資核準范圍、核準機關、建立和完善登記備案制，以及健全和完善其他配套制度和措施等四個方面，來討論我國境外投資核準制度的改革問題。
　　
　　一、境外投資核準范圍與條件及其改進
　　
　�。ㄒ唬┚惩馔顿Y的核準范圍與條件
　　
　　我國對境外投資核準分為兩種，一是由商務部及省級商務主管部門對企業(yè)境外直接投資進行核準，凡屬規(guī)定情形的企業(yè)境外投資均須報商務部或省級商務主管部門核準，[1]企業(yè)憑商務部門頒發(fā)的《企業(yè)境外投資證書》辦理外匯、銀行、海關、外事等相關手續(xù)，并享受國家有關政策支持。另一種主要是由國家和省級發(fā)改委對境外投資資源開發(fā)類和大額用匯類項目的核準，可稱之為項目核準。資源開發(fā)類項目指在境外投資勘探開發(fā)原油、礦山等資源的項目，中方投資者的投資額以限額（2004年為3000萬美元，2011年放寬到3億美元）為界，分別由國家發(fā)改委和省級發(fā)改委核準。大額用匯類則指資源開發(fā)領域外的項目，中方投資額以限額（2004年為1000萬美元，2011年放寬到1億美元）為界，分別由國家發(fā)改委和省級發(fā)改委核準。[2]投資主體也須憑發(fā)改委的核準文件，辦理外匯、海關、出入境管理和稅收等相關手續(xù)。
　　
　　核準條件包括形式條件和實質條件兩個部分。商務部《境外投資管理辦法》采用否定式列舉的方式規(guī)定核準的實質性條件，即凡是有規(guī)定的情形的境外投資都不予以核準；[3]國家發(fā)改委《境外投資項目核準暫行管理辦法》則采用肯定列舉的方式規(guī)定了核準條件，即境外投資必須符合規(guī)定的情形才能予以核準。[4]
　　
　　我國之所以對上述范圍內的境外投資實行核準，主要涉及以下考慮因素：
　　
　　1.國家主權、安全和公共利益。境外投資可能會涉及到國家主權、安全和公共利益。例如，如果中國企業(yè)到那些與中國未建立外交關系、或者受到國際制裁的國家去投資，就可能影響到中國的國家主權和利益，涉及到中國承擔的條約義務和國際聲譽，或者可能影響我國與其他國家的關系。又如，如果中國企業(yè)將國家禁止出口的特有工藝和技術（特別是涉及軍事和國防的技術）用于境外投資時，可能會造成這些特定工藝和技術的泄漏和外流，從而影響到中國的安全和公共利益。[5]
　　
　　2.國家的外匯管理。境外投資會直接影響到國家的國際收支平衡，因此對于實行外匯管理的國家來說，對境外投資用匯也會采取某些限制措施。例如，韓國以前也曾經對境外投資依據用匯額度進行審批。我國人民幣目前還不能自由兌換，資本項目還存在一定程度的管制。一國的貨幣自由兌換必須具備一定的條件，包括匯率和利率市場化、宏觀經濟健康穩(wěn)定、金融市場及監(jiān)管體制完善、企業(yè)具有國際競爭力等。我國目前仍處于經濟轉軌時期，還必須循序漸進地推行有關改革措施，為人民幣自由兌換創(chuàng)造條件。因此在這種情況下，我國政府對境外投資根據用匯限額進行核準具有必要性。隨著我國近些年來外匯儲備的增長，對境外投資用匯限額的核準范圍也在逐步放寬。
　　
　　3.產業(yè)政策。為使境外投資符合我國的經濟和社會可持續(xù)發(fā)展的需要，就必須對境外投資實行產業(yè)政策導向，促使境外投資有效、有序、協(xié)調、健康發(fā)展。[6]實行核準制，可以有效地防止企業(yè)境外投資時投向我國法律禁止經營的行業(yè)、或我國締結或參加的國際條約規(guī)定禁止投資的其他產業(yè)。對于資源開發(fā)類產業(yè)來說，通過核準制，可以引導企業(yè)有序、協(xié)調的進行境外投資，防止中國企業(yè)海外競標時可能發(fā)生的內部相互傾軋和惡性競爭，影響我國國內經濟發(fā)展。
　　
　�。ǘ�）核準范圍與條件方面存在的問題及其改進
　　
　　境外投資核準范圍和條件涉及到公共利益與私人利益的平衡問題。公共利益一般被認為是相對于私人利益的概念，具體是指“在分配和行使個人權利時決不可以超越的外部界限，否則全體國民就會蒙受嚴重損害”。[7]當公共利益與私人利益發(fā)生沖突時，一般認為公共利益優(yōu)先于私人利益。公共利益優(yōu)先性的確立在一定意義上就為政府規(guī)制經濟活動提供了理論上的支持。正是基于此，中國境外投資核準制度實際上確立了一種公共利益優(yōu)先于企業(yè)的境外投資權利（機會或資格）的預設，即國家對境外投資者投資權利（機會或資格）進行限制，是為了維護國家的公共利益。但是，對這種以維護公共利益為目的的政府規(guī)制，也必須予以限制，沒有限制的政府干預既會損害私人利益，也會最終侵害公共利益。[8]因此，現(xiàn)行的境外投資核準范圍和條件還需要改進或改革，限制和縮小其范圍，明確其條件，增加透明度。
　　
　　例如，境外投資大額用匯類項目的核準應加以明確和限定。國家發(fā)改委《境外投資項目核準暫行管理辦法》只是規(guī)定大額用匯類項目要實行核準，但對何謂“大額用匯”卻沒有定義。依據此規(guī)定，中方投資額1000萬美元以上的由國家發(fā)改委核準，1000萬美元以下的由省級發(fā)改委核準；《通知》中雖然將限額放寬到1億美元，但兩個文件均沒有規(guī)定下限，即從多少數額的外匯額起才構成大額用匯類項目。由于沒有用匯下限額的規(guī)定，實際上就變成所有的境外投資都必須經發(fā)改委核準，無論你用匯額度多少，哪怕你只用1美元，也同樣需要省級發(fā)改委的核準。顯然，這一核準事項需要修改。商務部《境外投資管理辦法》規(guī)定中方投資者在1000萬美元至1億美元的投資者要報省級商務主管部門核準，這似乎表明1000萬美元以上即為大額用匯類，但1000萬美元以下的境外投資仍要經過核準，只不過形式簡便了些�？梢�，這些規(guī)定并沒有體現(xiàn)僅對大額用匯類境外投資進行核準的立法初衷，降低了政府核準的效率，給企業(yè)境外投資增加了負擔和成本。
　　
　　又如，從產業(yè)政策上看，須經核準的應該主要是那些法律禁止境外投資的產業(yè)，以防止危害國家的安全和利益。對于鼓勵境外投資的產業(yè)，原則上沒有必要實行核準制。從2006年7部委聯(lián)合發(fā)布的《境外投資產業(yè)指導政策》看，資源開發(fā)類產業(yè)屬于鼓勵境外投資的，但目前對此類境外投資項目要求核準。這樣做在很大程度上是為了防止資源開發(fā)類項目境外盲目投資與自相競爭。通過核準制對資源開發(fā)類項目予以協(xié)調與監(jiān)控，從目前來看具有必要性，但是也要看到，這種協(xié)調與監(jiān)控不一定非得采取核準制的手段。從市場經濟的角度看，通過完善公司治理制度，推行行業(yè)協(xié)會管理，結合政府的備案制和事后監(jiān)管制度，也可以達到同樣的效果。因此，隨著我國市場經濟的發(fā)展和完善，對境外投資產業(yè)的核準范圍也應逐步縮小。
　　
　　此外，對于境外投資核準條件來說，采取肯定列舉的方式和否定列舉的方式的效果明顯不同。如果采用肯定列舉式，即要求境外投資符合某些公共利益的要求才能獲得核準，這就不僅要經過較長時間的實質審查才能作出判斷，而且也將能獲得核準的境外投資限定在符合公共利益的較小的范圍內，范圍外的其他投資則不能獲得核準；而若采用否定列舉式，即境外投資只要不違反公共利益的要求就能獲得核準，這就不僅程序更為方便快捷，而且也把不能獲得核準的境外投資限定在一個很小的范圍內，其它的大部分投資只要符合條件即可獲得核準。核準制不同于審批制，相對而言，核準條件采用否定列舉式能擴大企業(yè)境外投資自由權利的范圍，限制政府規(guī)制境外投資活動的范圍，并使核準制更為簡便和具有效率。
　　
　　二、境外投資核準機關及其改革
　　
　　（一）核準機關及權限
　　
　　依據前述規(guī)定，中國企業(yè)境外投資核準和境外投資項目核準，分別由商務部和國家發(fā)改委兩個政府部門行使核準權。
　　
　　對于企業(yè)境外投資來說，依據2004年商務部《關于境外投資開辦企業(yè)核準事項的規(guī)定》，商務部是境外投資開辦企業(yè)的核準機關，各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市人民政府商務行政主管部門（以下簡稱省級商務主管部門）受商務部委托對中央企業(yè)之外的其他企業(yè)在附件所列國家投資開辦企業(yè)進行核準。而2009年商務部《境外投資管理辦法》明確規(guī)定了“商務部和省級商務主管部門對企業(yè)境外投資實行核準”，[9]而且對商務部和省級商務主管部門的權限劃分作了較為明確的規(guī)定。[10]
　　
　　對于境外投資項目而言，根據2004年國家發(fā)改委《境外投資項目核準暫行管理辦法》，核準機關為省級發(fā)改部門、國家發(fā)改委和國務院，并對核準機關權限進行了明確的劃分。這一規(guī)定在2011年的《通知》中得到了沿用，并對《境外投資項目核準暫行管理辦法》中核準機關的權限進行了改進：（1）明確區(qū)分了地方企業(yè)和中央管理企業(yè)；（2）提高核準投資額上限，即省級發(fā)改部門的核準項目限額由原來的資源開發(fā)類項目3000萬美元以下修改為3億美元以下，非資源類項目1000萬美元以下修改為1億美元以下。
　　
　　商務部和國家發(fā)改委對境外投資實行分級核準，不僅給企業(yè)提供了便利，而且有利于提高核準的工作效率，還為企業(yè)進行行政復議以及行政訴訟提供了便利。
　　
　�。ǘ�）核準機關及權限方面存在的問題與體制改革
　　
　　商務部和國家發(fā)改委根據各自的規(guī)章都對境外投資行使核準權，兩個部門在核準事項和權限上有一定的分工，但也有相互重合或重疊之處，從而導致企業(yè)境外投資時要經過雙重核準。例如，根據商務部和國家發(fā)改委的上述規(guī)定，前往未建交的國家、或特定的國家和地區(qū)（如受國際制裁的國家、發(fā)生戰(zhàn)爭和內亂的國家）的境外投資，其投資項目要經過國家發(fā)改委核準，同時其投資也要經商務部核準。又如，對于大額用匯類境外投資，商務部和國家發(fā)改委也都根據類似的用匯額有核準要求。再如，凡屬資源開發(fā)類境外投資項目，均需經國家或省級發(fā)改委核準，但根據商務部的現(xiàn)行規(guī)定，地方企業(yè)開展的能源、礦產類境外投資，應報省級商務主管部門核準。因此，如果一家地方企業(yè)準備進行1億美元以下資源開發(fā)類的境外投資，按照商務部和國家發(fā)改委的相關規(guī)定，就必須既要向省級商務主管部門申請核準，同時也必須到省級發(fā)展改革部門申請核準。這就出現(xiàn)了兩個核準機關同時對一項境外投資進行雙重核準的現(xiàn)象。如果一家地方企業(yè)準備進行1億美元至3億美元之間的資源開發(fā)類項目，按照商務部和國家發(fā)改委的相關規(guī)定，它必須向商務部申請核準，同時還必須到省級發(fā)展改革部門申請核準。這就出現(xiàn)了同樣一筆境外投資申請核準時，核準機關級別不匹配的問題。
　　
　　這種雙重核準現(xiàn)象是不合理的，不利于對境外投資實行統(tǒng)一管理，不僅導致政府資源的浪費和效率低下，而且也增加了企業(yè)境外投資的成本和負擔，構成企業(yè)境外投資的障礙。有企業(yè)家抱怨說，“民營企業(yè)境外投資需經發(fā)改部門和商務部門審批，特別是超億美元的重大投資項目，逐級審批一般需要耗費4個月以上的時間，要求提供的材料復雜，程序繁瑣，企業(yè)反映很大，有些合作項目會直接因審批時效過長而導致失敗”。[11]因此，現(xiàn)行的雙重核準制必須改革。改革措施無非是兩種，一是將兩套核準制合而為一，從而解決雙重核準問題；二是將兩種核準的范圍加以明確劃分，避免二者相互重合或重疊。相對而言，前者更為合理，更有效率。
　　
　　深化我國對外投資管理體制改革，由一個部門專司境外投資核準職能，是解決目前雙重核準問題的最有效辦法。從其他國家的實踐來看，對海外投資實行審批或核準制的，通常是由一個政府部門或機構來行使審批權。例如，韓國海外投資的審批是經財務部長委任，韓國銀行行長執(zhí)行的，具體審批歸由韓國銀行下設的“海外投資事業(yè)審議委員會”負責。[12]這樣有利于政府對境外投資實行統(tǒng)一管理，提高管理效率。我國境外投資二元核準制的根源，在于對境外投資核準職能賦予了國家發(fā)改委和商務部兩個部門，而且兩個部門在職權劃分上有重合的部分。因此，必須深化管理體制改革，對兩部門的關于境外投資核準的職權進行重新調整，明確其中一個為專門的核準部門。這樣不僅可以使境外投資僅需要通過一次核準程序，同時還可以防止由商務部負責核準的一項境外投資，卻同時需要去省級發(fā)改部門核準的級別不匹配的情況發(fā)生。
　　
　　如果由兩個或兩個以上的政府部門共同行使境外投資的核準權，就必須通過統(tǒng)一的立法，劃分有關部門各自的權限，明確分工，從而避免職能的重合而造成的效率低下，以及給行政相對人帶來的不必要的負擔。然而，目前我國關于境外投資核準事項是由商務部和國家發(fā)改委各自的規(guī)章規(guī)定的，兩個部門規(guī)章間協(xié)調不夠，從而不可避免的導致雙重核準現(xiàn)象的出現(xiàn)。根據《中華人民共和國立法法》第72條的規(guī)定，國務院各部門制定規(guī)章時，“涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項，應當提請國務院制定行政法規(guī)或者由國務院有關部門聯(lián)合制定規(guī)章�！币虼�，國務院應制定統(tǒng)一的行政法規(guī)或通過有關部門聯(lián)合制定規(guī)章的方式，來協(xié)調解決境外投資核準政出多門、二元核準等問題。
　　
　　三、建立和完善自動許可制或登記備案制
　　
　�。ㄒ唬┈F(xiàn)行境外投資項目備案制
　　
　　國家發(fā)改委2004年《境外投資項目核準暫行管理辦法》已對特定對象在一定范圍內實行了備案制。依據該暫行管理辦法，中央管理企業(yè)可以自主決策其投資的中方投資額限額以下的資源開發(fā)類和其他類境外投資項目，并報國家發(fā)展改革部門備案。[13]“備案證明”或“備案的境外投資項目”具有與國家發(fā)改委的“項目核準文件”同等的效力，取得備案證明后即可辦理稅收、海關、外匯、出入境管理等手續(xù)，以及“就境外投資項目簽署任何具有最終法律約束力的相關文件”。[14]此一規(guī)定開我國境外投資項目核準備案制之先河。2007年《國家發(fā)改委辦公廳關于境外投資項目備案證明的通知》為使上述暫行管理辦法規(guī)定的備案工作更為規(guī)范和便利，對相關的形式、程序和需要重新申請備案的情形作了明確的規(guī)定。[15]2011年《通知》提高了核準的限額，規(guī)定“中央管理企業(yè)的中方投資額3000萬美元以上至3億美元以下的資源開發(fā)類、中方投資額1000萬美元以上至1億美元以下的非資源開發(fā)類境外投資項目的備案辦法，參照《國家發(fā)改委辦公廳關于境外投資項目備案證明的通知》”[16]。因此，中央管理企業(yè)實施的此類境外投資項目（特殊項目除外），都是由企業(yè)自主決策并報國家發(fā)改委備案。這種備案制度具有較強的可操作性。
　　
　　此外，2011年《通知》還規(guī)定了項目登記制度。但需要注意的是，該項目登記的目的是為了甄別《通知》中的“有關特殊項目核準”，[17]做好協(xié)調工作，防止本該由國家發(fā)展改革部門或國務院核準的特殊項目交由省級發(fā)展改革部門核準或中央管理企業(yè)自主決策的情形發(fā)生，并非是簡化或取代項目核準。實際上，該登記制度只是國家發(fā)展改革部門對本來已經下放的部分核準權限的一套過渡性“監(jiān)控”程序，因此與一般意義上的登記制有著本質的區(qū)別。
　　
　　（二）健全和完善自動許可制或登記備案制
　　
　　從世界范圍來看，有關國家大都根據其經濟發(fā)展的實力和需要，從一開始的嚴格限制境外投資到逐步放松對境外投資的管制。[18]例如，韓國從1996年起對限額以下的海外投資實行投資自由化；印度2003年3月后也修改了其海外投資的“自動通道”，符合條件的海外投資無需政府事先批準。[19]隨著我國經濟的發(fā)展和實力的增強，我國在境外投資管理體制上，也應放松核準制，并向自動許可制或登記備案制過渡。
　　
　　所謂自動許可制，是指在投資者向政府管理部門提出申請并交驗相關文件的規(guī)定期限內，主管部門未采取措施，即視為自動許可或核準。自動許可制的程序簡便、期限明確，具有確定、快捷、高效的特點，具有較高透明度和可預見性，可為符合條件的境外投資提供較大便利。2009年商務部《境外投資管理辦法》第8條和第16條采取的一種特殊的核準制度，比較接近于自動許可制。根據該規(guī)定，境外投資中方投資額在1000萬美元以下、不屬于能源和礦產類投資、不需在國內招商、不屬于設立境外特殊目的公司或不屬于去特定國家、地區(qū)的，投資者只需要通過商務部建立的“境外投資管理系統(tǒng)”填寫并打印申請表，商務部和省級商務主管部門收到投資者的申請表后，在3個工作日內進行審查，只要投資者提交的申請表填寫完整且符合法定形式，主管部門即予以頒發(fā)《企業(yè)境外投資證書》。這種僅進行形式上的審查的特殊核準，已經比較接近于自動許可制了。因此，商務部規(guī)定的這種特殊核準，可以直接改為自動許可制。
　　
　　所謂登記備案制，是不需要經過行政主體的實質性審查，只需履行登記備案程序即可取得相應的資格。對于那些無需設立核準的事項，取消核準制而代之以登記備案制，可消除現(xiàn)存核準環(huán)節(jié)的境外投資障礙。已如前述，國家發(fā)改委對境外投資項目在一定范圍內已采取了備案制，這無疑在一定程度上推進了境外投資“自由化”。但是現(xiàn)行備案制僅為國家發(fā)改委在境外投資項目核準中采用，且其適用的范圍較為狹窄，即僅適用于為數不多的中央管理企業(yè)，準予其進行自主決策就是給予其免于核準的“尚方寶劍”，而數量眾多的其他企業(yè)不能享受這一待遇。這使得原本就占有各種資源等優(yōu)勢的中央管理企業(yè)在境外投資項目核準制度方面又取得了優(yōu)勢地位，很難說這樣的差別性備案制是公平的。因此，登記備案制有待于進一步完善。應擴大登記備案制的適用范圍，即規(guī)定在一定額度內的境外投資都適用備案制，而無論其是否屬于中央管理企業(yè)、地方企業(yè)還是其他類型的企業(yè)，使各種企業(yè)享有同等的權利。而且，登記備案制也不應僅適用于境外投資項目，而是應該統(tǒng)一適用于所有的境外投資，凡符合條件的境外投資只要進行登記備案即可發(fā)生法律效力。從目前我國的經濟發(fā)展情況看，中小型企業(yè)對外投資規(guī)模較小，對國家安全和公共利益一般也不會造成損害，因此對其以登記備案制取代核準制更為合適。
　　
　　自動許可制和登記備案制較好地體現(xiàn)了公開、公平、便捷和效率原則，對于促進境外投資具有積極意義。當然，在目前核準制和登記備案制并行的情況下，要注意二者間的協(xié)調，應盡可能地縮小核準制的范圍，擴大自動許可或登記備案制的范圍，只對嚴格限定范圍的境外投資實行核準，而不屬于核準范圍內的則都可實行自動許可制或登記備案制。
　　
　　四、健全和完善其他配套制度與措施
　　
　　境外投資核準制的改革及其向自動許可制或登記備案制過渡，是要減少政府對投資者的境外投資的不必要、不適當的規(guī)制干預。同時，還需要根據我國市場經濟發(fā)展狀況，借鑒發(fā)達國家的經驗，健全和完善其他相關配套制度和措施。
　　
　　（一）健全鼓勵和引導措施
　　
　　發(fā)達市場經濟國家通常不采用核準制度來直接“人為干預”本國企業(yè)（或個人）境外投資，而是通過某些間接的方式來鼓勵和引導境外投資。例如，美國的海外投資保證制度在一定意義上就是通過間接的鼓勵引導方式，調控其境外投資。根據這一制度，美國私人境外投資者要想獲得美國海外私人投資公司（OPIC）提供的政治風險保險，必須使其投資滿足一定的條件，例如將投資投向與美國訂有投資保證協(xié)定的國家；私人海外投資必須符合美國的利益；一般僅限于新的海外投資；投資所在的東道國應該是發(fā)展中國家，且其國民收入較低等。[20]又如，加拿大對本國企業(yè)進行海外投資一般不加以限制，而是通過充分保護本國投資者的各項利益的形式間接促進境外投資。加拿大沒有專門鼓勵對外投資的法律、政策，甚至連促進境外投資的專門機構都沒有，但其通過出口發(fā)展公司、國際開發(fā)署和商業(yè)發(fā)展銀行等機構，對境外投資企業(yè)提供投資保險和對發(fā)展中國家援助等手段間接帶動資本的對外輸出。[21]
　　
　　我國對于海外投資的管理也可以考慮采用間接的鼓勵和引導制度，而不是依靠行政的核準制。對于優(yōu)化國別地區(qū)分布、優(yōu)化境外投資結構、防止境外盲目投資與自相競爭等方面的調控，均可通過投資鼓勵和投資保險的引導措施實現(xiàn)，而不必列入審核條件。引導措施包括但不限于在特定行業(yè)和國家設立或取消對某些項目的資金、外匯、稅收、海關、出入境等方面的優(yōu)惠措施，或對某些項目準予或者拒絕提供政治風險保險等。
　　
　�。ǘ�）強化事后管理和服務
　　
　　境外投資核準制是政府對投資者的海外投資行為進行的一種事前管理。實際上，這種事前管理往往很難取得預期的效果。例如，行政部門只能根據投資者提供的一些資料，在較短的時間內作出是否核準的判斷，而這種判斷是否正確是難以確定的；特別是對于一些不是很明顯、甚至是隱蔽性或潛在的危害國家安全和利益的投資，有時很難作出準確評估。不僅如此，事前的政府管理對于防止那些已經獲得境外投資核準證書的企業(yè)在境外從事有損我國公共利益的經濟活動基本“無能為力”。因此，加大對企業(yè)境外投資的事后管理實際上更為重要。例如，應健全和完善境外投資企業(yè)的信息披露制度、境外投資活動的動態(tài)監(jiān)管制度、境外投資的財務和稅收管理制度、境外投資國有資產評估與監(jiān)管制度等；同時，還要完善相應的責任制度和處罰措施，對在境外投資中違反我國和東道國法律、對我國經濟發(fā)展或公共利益造成不利影響的企業(yè)，應依法進行相應的處罰。有了完善的事后監(jiān)管制度，才可確保我國海外投資的健康發(fā)展。
　　
　　更重要的是，政府部門要轉變職能，境外投資主管部門應盡力為企業(yè)海外投資提供必要的服務和支持，為企業(yè)排憂解難。世界各主要國家（如新加坡、法國、德國等[22]）在規(guī)制境外投資時，都不直接進行管理，而是根據本國的國情，采取不同的方式支持或協(xié)助本國企業(yè)的境外投資。這些國家的實踐與經驗也值得我們借鑒。
　　
　　（三）完善公司治理制度
　　
　　境外投資是企業(yè)的一種商業(yè)行為，企業(yè)應該了解和把握該投資活動的風險與效果，并決定是否應該進行此項投資。例如，企業(yè)是否具有相應的投資能力？投資的外匯資金來源如何？投資對象國有何風險（是否未與我國建交的國家或受國際制裁的國家，是否有戰(zhàn)爭或內亂風險）？投資項目有何商業(yè)風險和非商業(yè)風險？會否產生同行間的惡性競爭以及由此產生的后果如何？違法投資和經營的后果如何？等等，這些實際上都是企業(yè)進行境外投資決策時要考慮的問題，企業(yè)應通過完善的公司治理，作出合理的投資決策并控制可能發(fā)生的風險。這也是為什么發(fā)達的市場經濟國家通常不會對私人投資者進行的境外投資實行核準制的重要原因之一。而我國目前處于經濟轉軌階段，企業(yè)的公司治理制度還很不完善，特別是對于國有企業(yè)來說，如何從制度上加強出資人的監(jiān)督控制權、保證企業(yè)管理層科學決策、完善風險管控以及責任承擔機制等等，還需要做出很多努力。因此，我國有必要進一步改革和完善國有企業(yè)的公司治理制度，這對于境外投資來說更是如此，因為國有企業(yè)目前仍是我國境外投資的主力軍。(www.htc668.com)如果企業(yè)公司治理制度較為完善了，政府對境外投資實行的核準制度就會變得沒有多少必要了。
　　
　　結論
　　
　　企業(yè)境外投資雖然說是企業(yè)的一種商業(yè)活動，但對國家的公共利益以及國際收支平衡也會產生影響。作為一個處于經濟轉軌時期的新興國家，我國對境外投資實行核準制具有其必要性和合理性。但是，為適應我國經濟發(fā)展和促進境外投資的需要，現(xiàn)行的核準制還必須改進或改革。即要堅持市場優(yōu)先和社會自治原則，凡市場機制能夠有效調節(jié)的，公民、法人及其他組織能夠自主決定的，行業(yè)組織能夠自律管理的，政府就不要設定行政審批；凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的，就不要再搞前置審批。[23]因此，在境外投資領域，現(xiàn)行核準制改革的方向是，將政府規(guī)制限定在維護國家安全和公共利益的范圍內，并進一步完善市場經濟機制，將投資者的境外投資自由權利（機會或資格）逐步地歸還給投資者。在制度建設上，應深化境外投資管理體制改革，建立統(tǒng)一、高效的核準機構，消除目前的雙重核準現(xiàn)象；逐步縮小核準制的范圍，擴大自動許可制或登記備案制的范圍；逐步完善其他的市場經濟配套制度，包括健全境外投資的鼓勵和引導措施，加強境外投資的事后監(jiān)管和服務，完善公司治理等，為取消核準制，過渡到登記備案制創(chuàng)造條件。

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