農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的可行性探索

　　農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的可行性探索
　　
　　謝斌
　　
　　一、宅基地使用權(quán)的概述
　　
　　我國最早對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)問題作出規(guī)定的規(guī)范性文件是1962年通過的《農(nóng)村人民公社條例修正草案》第21條規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣�！�1995年國家土地管理局頒布《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)若干規(guī)定》中規(guī)定，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位和個(gè)人依法使用農(nóng)民集體土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的，可依法確定使用者集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。”這是首次提出農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的概念并明確了宅基地使用權(quán)屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的范圍。
　　
　　宅基地，主要是指農(nóng)村居民的住宅用地及其附屬用地，也有少量城市宅基地，是少數(shù)城市居民之私有房屋所占城市的國有用地。宅基地使用權(quán)，是指宅基地使用權(quán)人依法享有占有、使用集體所有的土地，在該土地上建造房屋，其他附著物，并排除他人干涉的權(quán)利�！段餀�(quán)法》第152條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。宅基地使用權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。宅基地使用權(quán)是農(nóng)民最可靠資產(chǎn)，是一種帶有福利性質(zhì)的權(quán)利。它應(yīng)當(dāng)具有財(cái)產(chǎn)權(quán)的功能，換句話說，宅基地使用權(quán)應(yīng)具有占有、使用、收益、處分的法律特性：
　　
　　一是占有主體特定性�！稇椃ā泛汀段餀�(quán)法》、《土地管理法》等法律規(guī)定了宅基地使用權(quán)的主體是農(nóng)村居民，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員不能申請(qǐng)并取得宅基地使用權(quán)。農(nóng)民申請(qǐng)宅基地很大程度上是因?yàn)檗r(nóng)民是農(nóng)村集體、經(jīng)濟(jì)組織的成員，每一個(gè)成員都有權(quán)以個(gè)人或者農(nóng)戶的名義申請(qǐng)宅基地，土地的有限性決定了集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員一般不能申請(qǐng)
　　
　　二是宅基地使用權(quán)的福利性。根據(jù)我國《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地是通過申請(qǐng)取得的，宅基地申請(qǐng)取得并不需要繳納土地使用費(fèi)，而是可以無償取得、無期限的使用。
　　
　　三是宅基地使用權(quán)用途的限定性。根據(jù)《土地管理法》第63條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，我國《物權(quán)法》規(guī)定農(nóng)民有權(quán)在宅基地上建造住宅和附屬設(shè)施。從這些規(guī)定可以看出，農(nóng)民獲得宅基地使用權(quán)后，只能在該土地上建造房屋，不能建造商業(yè)用途的設(shè)施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用的設(shè)施。
　　
　　四是宅基地使用權(quán)處分限定性。《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)�！闭f明宅基地使用權(quán)可以出租出賣，而《擔(dān)保法》第37條宅基地的使用權(quán)的抵押作了禁止性規(guī)定，但是宅基地上的房屋確實(shí)可以買賣、抵押、出租的。1999年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅�！边@一規(guī)定實(shí)際上禁止了宅基地使用權(quán)向城里人流轉(zhuǎn)的可能性。宅基地使用權(quán)實(shí)質(zhì)上是受限制且不完全的用益物權(quán)。筆者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)處分權(quán)能應(yīng)有這幾種方式，買賣、抵押、交換、置換、贈(zèng)與、放棄。
　　
　　二、宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的理論探索
　　
　　宅基地使用權(quán)抵押，是指宅基地使用權(quán)人不轉(zhuǎn)移對(duì)宅基地的占有，將該宅基地使用權(quán)作為債權(quán)擔(dān)保的行為。目前就宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的規(guī)定，存在政策規(guī)范與法律規(guī)則矛盾、行政管制和司法裁判的沖突。理論界對(duì)宅基地使用權(quán)是否能抵押流轉(zhuǎn)同樣存在爭議。贊同開禁宅基地使用權(quán)抵押的觀點(diǎn)認(rèn)為：宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民抵押流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，不僅能夠緩解農(nóng)民貸款難的問題還能盤活農(nóng)村閑置的宅基地。葉劍平（ 2000 ）認(rèn)為宅基地產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)適應(yīng)農(nóng)村城市化的趨， 應(yīng)當(dāng)允許宅基地使用權(quán)以出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)， 以促進(jìn)農(nóng)村土地的有效利用。①高富平（ 2001）則主張?jiān)诒Ａ艏�體土地所有權(quán)前提下， 允許宅基地使用權(quán)抵押， 但實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)， 要求受讓人交納一定出讓金。同時(shí)必須建立相應(yīng)的農(nóng)村房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度、監(jiān)管措施等，防止農(nóng)村土地過度利， 有效保護(hù)耕地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。②洪增林（ 2007）則提出了宅基地的抵押流轉(zhuǎn)設(shè)計(jì)模式。他分析了宅基地抵押流轉(zhuǎn)系統(tǒng)中的各主體的行為和關(guān)系以及宅基地抵押流轉(zhuǎn)的操作過程。③
　　
　　反對(duì)放開宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村缺乏社會(huì)保障體系，宅基地使用權(quán)是農(nóng)民生產(chǎn)、生活保障；放開宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押，就取得宅基地使用權(quán)的人將可能不是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，可能出現(xiàn)人多占宅基地、出現(xiàn)城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購置宅基地的熱潮，造成國家土地管理制度在執(zhí)行中的混亂。其中，孟勤國（2005）認(rèn)為，作為短缺資源的宅基地一旦放開，農(nóng)民總是會(huì)因?yàn)樨毨Ф�急于賣地，進(jìn)而處于不利的談判地位，而廉是買方購買宅基地的根本動(dòng)因。因此，如果宅基地交易開禁，則會(huì)形成大規(guī)模的土地兼并，成中國社會(huì)最后一次大規(guī)模剝奪農(nóng)民的浪潮。④陳霄，鮑家偉（2010）認(rèn)為，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)的核心就是為保障農(nóng)民的基本生存需要，所以才僅僅賦予宅基地使用權(quán)以占有和使用的權(quán)能。如果推進(jìn)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)市場化改革，允許農(nóng)民行使宅基地使用權(quán)的處分權(quán)能，則抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)與國家設(shè)計(jì)宅基地產(chǎn)權(quán)制度的初衷相矛盾。⑤筆者認(rèn)為，農(nóng)民行使房屋所有權(quán)的行為并不影響集體對(duì)宅基地享有的所有權(quán)，當(dāng)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓或抵押房屋時(shí)，僅僅是宅基地使用權(quán)人更換了主體，農(nóng)民獲取的也只是地上建筑物的收益，并不構(gòu)成對(duì)集體權(quán)侵犯。宅基地使用權(quán)可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部隨著房屋的轉(zhuǎn)讓、抵押而有條件的轉(zhuǎn)讓、抵押，以實(shí)現(xiàn)物盡其用的目的。
　　
　　三、宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)探索
　　
　　雖然目前針對(duì)宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)沒有明確的法律、法規(guī)的規(guī)定，學(xué)術(shù)理論界對(duì)此也一直爭論不止，但是為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地依據(jù)自身具體情況，紛紛開展宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的實(shí)踐探索，并取得了相應(yīng)的好效果。
　　
　�。ㄒ唬┏啥际小皟蓹�(quán)一房”抵押融資模式。兩權(quán)一房包括土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋。農(nóng)村房屋抵押融資的前提條件是借款人要保證設(shè)定抵押的房屋依法償債后有適當(dāng)?shù)木幼�場所，且須征得所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的同意。
　　
　　（二）廣東辦法。2005年，廣東省政府頒布《廣東省集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，首次以政府規(guī)章的立法形式對(duì)集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)流轉(zhuǎn)的原則、條件、流轉(zhuǎn)對(duì)象、期限、流轉(zhuǎn)法律關(guān)系、流轉(zhuǎn)權(quán)益分配及法律責(zé)任等進(jìn)行了較全面的規(guī)制。
　　
　�。ㄈ�）重慶農(nóng)村土地交易模式。2008年12月4日，重慶農(nóng)村土地交易所成立。2010年重慶政府工作報(bào)告要求宅地的登記確權(quán)工作的全面完成的基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)戶集中居住區(qū)建設(shè)用地、農(nóng)村承包地和林地產(chǎn)化， 開展農(nóng)村土地、林權(quán)等生產(chǎn)要素抵押、質(zhì)押和涉農(nóng)保險(xiǎn)試點(diǎn)， 將成為今后農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)市場化改革的重心和方向。這說明， 重慶市政府的農(nóng)村宅基地抵押試點(diǎn)正逐步開始動(dòng)，已經(jīng)逐漸放開宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地抵押方面的政策限制。⑥
　　
　�。ㄋ模┨旖蛘�基地?fù)Q房模式。宅基地?fù)Q房指在國家現(xiàn)行政策的框架內(nèi)，堅(jiān)持承包責(zé)任制不變、可耕土地不減、尊重農(nóng)民自愿的原則，高水平規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建造有特殊，適于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。天津宅基地?fù)Q房項(xiàng)目的資金來源是先以土地出讓收益權(quán)質(zhì)押方式由銀行貸款解決，而置換出的經(jīng)營性用地以招標(biāo)拍賣掛牌有償出讓，政府收益部分（財(cái)政稅收）返還于小城鎮(zhèn)建設(shè)。房屋建好后，農(nóng)民按相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)以宅基地置換城鎮(zhèn)住房。⑦
　　
　　筆者認(rèn)為上述宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的探索，在一定程度上盤活了宅基地，體現(xiàn)了宅基地的物權(quán)價(jià)值；也解決了部分農(nóng)民融資貸款困難的問題；甚至參與宅基地抵押流轉(zhuǎn)的農(nóng)民的生活水平得到了提高；促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。但宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)依然存在宅基地抵押實(shí)現(xiàn)無保障、抵押合同無法律保障等硬傷沒有合理解決途徑。
　　
　　四、宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)面臨的問題
　　
　　由于我國法律對(duì)宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的限制，特定主體在申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)后，只可自己建房，不可將出賣、出租，也不可抵押，有地上建筑物的，也只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間抵押流轉(zhuǎn)。因此，各地在宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的過程中，都相應(yīng)的存在下列問題：
　　
　�。ㄒ唬┱�基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)法律制度的困境
　　
　　現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定農(nóng)村房屋可以抵押，但是房屋下的宅基地使用權(quán)是禁止抵押的。這導(dǎo)致在農(nóng)村房屋抵押流轉(zhuǎn)實(shí)踐中出現(xiàn)了諸多矛盾沖突。而目前我國現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度有關(guān)的法律法規(guī)沖突主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　
　　1、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是有法律依據(jù)的�！稇椃ā返�10條規(guī)定：“任何組織和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地；土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓�！痹摋l規(guī)定土地的使用權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的。《物權(quán)法》第153條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”�！锻恋毓芾矸ā返�62條規(guī)定宅基地上的住房是可以出賣出租的，只是對(duì)出賣、出租房屋后再申請(qǐng)宅基地作了限制。
　　
　　2、宅基地上農(nóng)村房屋買賣主體的限制規(guī)定。1999年《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證�！� 2004年國土資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》中第13 條明確提出：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。”上述規(guī)定了買賣農(nóng)村房屋的主體只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。
　　
　　3、宅基地上房屋抵押流轉(zhuǎn)及宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的規(guī)定�！稉�(dān)保法》第34條規(guī)定：“抵押人所有的房屋和其他地上附著物可以抵押�！钡�37條又規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押�！薄段餀�(quán)法》第180條規(guī)定：“建筑物和其他土地附著物、建設(shè)用地使用權(quán)可以抵押。”第184條規(guī)定：下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：（一）土地所有權(quán)；（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外。”
　　
　　而《城市房地產(chǎn)管理法》第31條規(guī)定：“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓抵押時(shí)，房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓、抵押�！边@是“地隨房走”原則。上述法律規(guī)定農(nóng)村村民的房屋屬于抵押財(cái)產(chǎn)的范疇，可以作為抵押權(quán)的標(biāo)的物；但是法律又禁止將農(nóng)村宅基地等集體所有的土地使用權(quán)予以抵押。這樣一來，如果農(nóng)民以房屋作為抵押，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，新的房屋受讓人將不能同時(shí)取得房屋所及范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)，導(dǎo)致地房分開，可實(shí)際上農(nóng)村房屋是宅基地上的附著物，兩者是不可分的。
　　
　　4、宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的政策性規(guī)定。1997年中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體土地管理的通知》中指出：“用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的土地，因與本集體以外的單位和個(gè)人轉(zhuǎn)讓、出租、抵押附著物而發(fā)生土地使用權(quán)交易的，應(yīng)依法嚴(yán)格審批，要注意保護(hù)農(nóng)民的利益�！边@里明確了地上附著物抵押而發(fā)生土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的應(yīng)當(dāng)審批。國務(wù)院［2004］28號(hào)文《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》提出“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。這些是農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的法規(guī)政策依據(jù)。2010年中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國證監(jiān)會(huì)、中國保監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見》明確指出支持有條件的地方金融機(jī)構(gòu)配合當(dāng)?shù)攸h政部門推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和農(nóng)用地制度改革，探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。
　　
　　綜上，目前就宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的規(guī)定，存在政策規(guī)范與法律規(guī)則矛盾、行政管制和司法裁判的沖突。
　　
　�。ǘ�）宅基地使用權(quán)登記權(quán)屬不明晰
　　
　　根據(jù)物權(quán)法的原理，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的公示為登記，未經(jīng)登記的不動(dòng)產(chǎn)不產(chǎn)生法律效力或不能對(duì)抗善意第三人，《土地管理法》第11條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。由此可以看出，我國對(duì)宅基地使用權(quán)歸屬是以行政部門頒發(fā)的宅基地使用權(quán)證書為準(zhǔn)。目前農(nóng)村宅基地的確權(quán)和地上房屋的確權(quán)存在幾種現(xiàn)象：房屋產(chǎn)權(quán)證和宅基地使用權(quán)證都具備；只有宅基地使用權(quán)證的；只有房屋產(chǎn)權(quán)證的；兩種證書都不具備的。一直以來，我國在農(nóng)村土地上都實(shí)行使用權(quán)與所有權(quán)的分離機(jī)制。宅基地使用權(quán)證和宅基地上房屋是兩個(gè)不動(dòng)產(chǎn)，而我國法律并沒有規(guī)定對(duì)宅基地上農(nóng)村房屋的權(quán)屬要進(jìn)行確認(rèn)登記。如果農(nóng)民要證明該房屋所有權(quán)歸自己所有，合法有效的憑證又是什么呢？就目前混亂的宅基地使用權(quán)登記機(jī)制，即使可以實(shí)施宅基地使用權(quán)的抵押，很多農(nóng)民也往往因沒有權(quán)屬登記證書而無法實(shí)施抵押。
　　
　�。ㄈ�）宅基地使用權(quán)抵押過程中的主體不明
　　
　　宅基地使用權(quán)抵押過程中存在抵押人主體即宅基地使用權(quán)主體、抵押權(quán)人主體即接收宅基地使用權(quán)抵押的主體�！锻恋毓芾矸ā芬�(guī)定了農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租房屋后，再申請(qǐng)宅基地的不予批準(zhǔn)。實(shí)行“一戶一宅”制度。宅基地使用權(quán)的主體一般為戶主，那么行使抵押權(quán)時(shí)，誰是抵押人，誰有權(quán)力決定宅基地使用權(quán)的抵押呢？是戶主還是家庭某成員或者是全體家庭成員決定，這些都存在爭論與疑問。而抵押權(quán)人主體，目前實(shí)踐中主要有農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行等金融機(jī)構(gòu)，那么本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員能否成為抵押權(quán)人呢？對(duì)于本集體經(jīng)濟(jì)組織外的成員能否成為抵押權(quán)人也沒有定論。
　　
　�。ㄋ模┱�基地使用權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)困難
　　
　　農(nóng)村村民一戶一宅以及出賣、出租住房后，不準(zhǔn)再申請(qǐng)宅基地的制度、以及嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地及違法建造的住宅的制度、農(nóng)村的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民在農(nóng)民集體土地建住宅的規(guī)定，導(dǎo)致抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的難度增加。農(nóng)村房屋抵押只能是在農(nóng)村村民之間實(shí)現(xiàn)，在農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民之間是無從實(shí)現(xiàn)的。因此，當(dāng)?shù)盅簷?quán)人在處理抵押物時(shí)，只能處理給抵押物的本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，而本集體成員在接受抵押物時(shí)將只能得到房屋的所有權(quán)，對(duì)于宅基地使用權(quán)要受到一戶一宅的限制。而抵押權(quán)這樣實(shí)現(xiàn)又形成地隨房走的原則沖突。由此可以看出，抵押權(quán)人在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，如果沒有合理的保障機(jī)制，對(duì)農(nóng)戶房屋的抵押權(quán)受到很大限制。
　　
　�。ㄎ澹┱�基地使用權(quán)抵押評(píng)估機(jī)制缺乏
　　
　　價(jià)值評(píng)估是產(chǎn)權(quán)認(rèn)證的前提，但農(nóng)村房屋資產(chǎn)價(jià)值估的復(fù)雜程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市商品房。農(nóng)村房屋難以評(píng)估的原因有這幾方面：一是農(nóng)村房屋地理位置比較復(fù)雜，差異很大；二是農(nóng)村房屋樣式各異、建筑材料各有不同，裝修風(fēng)格差異很大；三是農(nóng)村房屋建房過程缺乏資料記錄，致使建房費(fèi)用確認(rèn)難度較大。而農(nóng)村宅基地的評(píng)估基本沒有，因?yàn)榉�律�?guī)定農(nóng)村房屋可以買流轉(zhuǎn)而宅基地使用權(quán)禁止流轉(zhuǎn)，為此，各地即使有對(duì)農(nóng)村房屋進(jìn)行評(píng)估的機(jī)構(gòu)，但是基本沒有對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行評(píng)估的機(jī)構(gòu)。當(dāng)前將農(nóng)村房屋和宅基地使用權(quán)分開評(píng)估的方式，無法確定農(nóng)村房屋的具體價(jià)值不利于農(nóng)村房屋的流轉(zhuǎn)。
　　
　�。�六）缺乏風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制
　　
　　宅基地使用權(quán)是農(nóng)民建筑房屋的基礎(chǔ)，具有生產(chǎn)資料和生存保險(xiǎn)的雙重職能。就目前各地宅基地使用權(quán)抵押情況而言，主要集中為抵押融資方面。宅基地抵押貸款的范圍較窄，但是一旦放開宅基地抵押貸款，擴(kuò)大貸款范圍，農(nóng)民利用宅基地使用權(quán)抵押的數(shù)額將大幅增加，同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)也增加。風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在兩方面：一是農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力弱，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)尚未全面展開，如遇到較大的自然災(zāi)害或市場因素影響，易導(dǎo)致農(nóng)民經(jīng)濟(jì)受損，失去償債能力，最易導(dǎo)致農(nóng)民生存困難；二是金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，若放開宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，可能給金融機(jī)構(gòu)帶來不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)。
　　
　　五、完善宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的可行性建議
　　
　　（一）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的創(chuàng)新與完善
　　
　　針對(duì)目前關(guān)于農(nóng)村房屋及宅基地使用權(quán)的法律法規(guī)較零亂、分散、沒有形成嚴(yán)密的體系，因此，對(duì)于在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作中帶來極大不便的相關(guān)法律制度，必須修改、完善以及制定更為合理、明確、具體可行的宅基地使用權(quán)法律制度。當(dāng)前，首先應(yīng)當(dāng)清理現(xiàn)行的相互沖突、矛盾的宅基地使用權(quán)法律制度，并廢止不符合現(xiàn)階段發(fā)展的法律法規(guī)，重新對(duì)宅基地的權(quán)屬、取得、處分等相關(guān)制度制定詳細(xì)且嚴(yán)密的規(guī)定，使農(nóng)民真正享有土地占用、使用、收益、處分的權(quán)益；其次，法律應(yīng)明確“地隨房走”原則，農(nóng)村宅基地使用權(quán)隨房屋轉(zhuǎn)讓，可以確立即在依法變更房屋所有權(quán)登記后，可以申請(qǐng)土地使用權(quán)變更登記，但同時(shí)要強(qiáng)制規(guī)定轉(zhuǎn)讓房屋人轉(zhuǎn)讓房屋后，不得再申請(qǐng)宅基地；最后，出臺(tái)宅基地使用權(quán)抵押的相關(guān)法律細(xì)則，明確宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的條件、對(duì)象、期限、流轉(zhuǎn)程序等內(nèi)容。
　　
　�。ǘ�）建立完善宅基地使用權(quán)抵押流程管理制度
　　
　　宅基地使用權(quán)抵押流程包括：明確的抵押人、抵押物的權(quán)屬明晰、抵押權(quán)人的范圍、抵押登記制度等。如何使抵押流程明晰規(guī)范應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：
　　
　　1、明確宅基地使用權(quán)的抵押人范圍。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的轉(zhuǎn)讓方為依法原始得或移轉(zhuǎn)繼受取得宅基地使用權(quán)的宅基地使用權(quán)人，包括農(nóng)業(yè)戶口居民［本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員（ 農(nóng)） 、非本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員（ 農(nóng)戶） ］和城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民，回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑。⑧那么上述成員行使宅基地使用權(quán)抵押時(shí)應(yīng)具備何種條件？筆者認(rèn)為，村集體經(jīng)濟(jì)組織所享有的閑置宅基地使用權(quán)可以抵押，但需經(jīng)過村集體經(jīng)濟(jì)組織成員三分之二成員同意才能行使抵押；宅基地使用權(quán)的戶主行使抵押時(shí)，不僅應(yīng)征得本集體經(jīng)濟(jì)組織同意，還應(yīng)征得家庭成員的同意，并且應(yīng)承諾設(shè)定抵押的宅基地使用權(quán)在依法償債后有適當(dāng)?shù)木铀�或者抵押過程中的擔(dān)保人為抵押人在宅基地使用權(quán)償債后仍有居所居��；對(duì)于因其他方式獲得的宅基地使用權(quán)同樣應(yīng)滿足宅基地戶主抵押時(shí)的條件。當(dāng)然無論誰抵押宅基地使用權(quán)或者地上房屋，均應(yīng)享有合法取得的《集體土地使用證》或者《房屋產(chǎn)權(quán)證書》。
　　
　　2、明晰宅基地使用權(quán)及地上附著物的權(quán)屬。產(chǎn)權(quán)明確則是宅基地流轉(zhuǎn)的必要前提和基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)明確首先要明確土地權(quán)利的歸屬。2008年建設(shè)部《房屋登記辦法》第4條規(guī)定，房屋登記，由房屋所在地的房屋登記機(jī)構(gòu)辦理�，F(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)村村民只享有宅基地使用權(quán)，一般以《集體土地建設(shè)用地使用證》明確農(nóng)民對(duì)宅基地的使用權(quán)歸屬。而宅基地上的農(nóng)村房屋屬于農(nóng)民所有，但是現(xiàn)行法律沒有就農(nóng)村房屋的產(chǎn)權(quán)制度予以明晰。因此，結(jié)合地隨房走的原則，應(yīng)當(dāng)建立完整的、權(quán)屬明晰的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。第一步，對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地使用情況進(jìn)行集中清理，對(duì)于沒有使用權(quán)證書的、占用使用的宅基地與證書確定的范圍不符的、有多個(gè)使用權(quán)證書的等情形，應(yīng)當(dāng)重新核發(fā)宅基地使用權(quán)證書；第二步，對(duì)于現(xiàn)階段的農(nóng)村房屋的權(quán)屬進(jìn)行確權(quán)，根據(jù)屬地原則，由房屋所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的地方人民政府對(duì)農(nóng)村房屋的面積、位置進(jìn)行核實(shí)登記，并要求與房屋所有人的宅基地的使用面積、位置相符合，再由縣級(jí)以上人民政府的房地產(chǎn)管理部門統(tǒng)一核發(fā)農(nóng)村房屋所有權(quán)證書；第三步，建立宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋所有權(quán)檔案管理制度，由縣級(jí)以上人民政府的土地主管部門和房地產(chǎn)部門聯(lián)合對(duì)宅基地使用信息和房屋登記信息制作統(tǒng)一檔案保存。
　　
　　3、明晰抵押權(quán)人的范圍。抵押權(quán)人一般指為宅基地使用權(quán)抵押融資的機(jī)構(gòu)或個(gè)人，這里主要包括集體經(jīng)濟(jì)組織、銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保服務(wù)機(jī)構(gòu)等。關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織作為抵押權(quán)人，在經(jīng)濟(jì)條件發(fā)達(dá)的地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)組織可以為農(nóng)戶提供抵押貸款，設(shè)定集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的抵押，在集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力較弱的地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)戶的抵押貸款提供一定程度的支持，并為抵押貸款進(jìn)行一定的擔(dān)保。⑨銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)作為抵押權(quán)主體時(shí)，應(yīng)制定具體的實(shí)施方案，明確融資對(duì)象、利率、期限和額度，做好規(guī)避貸款風(fēng)險(xiǎn)的充分準(zhǔn)備。金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶的融資用途及條件進(jìn)行審查、對(duì)其抵押物調(diào)查、確定抵押融資方式及還款方式等。并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上人民政府或委托宅基地經(jīng)營管理部門進(jìn)行宅基地使用權(quán)資格認(rèn)定并予以抵押登記；以及與抵押人協(xié)商對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估或協(xié)商其價(jià)值。擔(dān)保服務(wù)機(jī)構(gòu)作為抵押權(quán)人是有先例的，成都市在2008年5月就成立了成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保股份有限公司，作為連接農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)和銀行的“橋梁”。⑩因此，擔(dān)保服務(wù)機(jī)構(gòu)作為抵押權(quán)人時(shí)，可以采取以下措施來防范宅基地流轉(zhuǎn)過程中的風(fēng)險(xiǎn)：一是政府鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)公司開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開發(fā)面向農(nóng)戶的小額信貸保證保險(xiǎn)產(chǎn)品、擴(kuò)大政策性農(nóng)村保險(xiǎn)范圍、對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的虧損進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼；二是設(shè)立宅基地使用權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金，凡有抵押融資意愿的村民每年統(tǒng)一向保險(xiǎn)公司交納一定數(shù)額的風(fēng)險(xiǎn)基金，當(dāng)出現(xiàn)無法償債時(shí)，應(yīng)先由風(fēng)險(xiǎn)基金負(fù)責(zé)償債。
　　
　　4、抵押權(quán)強(qiáng)制登記制度。司法部令《公證機(jī)構(gòu)辦理抵押登記辦法》規(guī)定，農(nóng)民辦理房屋抵押登記手續(xù)，必須要出示房屋的所有權(quán)或者使用權(quán)權(quán)屬或其他證明材料。而宅基地使用權(quán)的抵押同意要求登記。筆者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)抵押應(yīng)當(dāng)訂立書面抵押合同，參照城市房屋抵押登記辦法、國有土地使用權(quán)抵押登記辦法，向宅基地主管的行政部門申請(qǐng)辦理抵押登記，并應(yīng)在《宅基地使用權(quán)證》的“注記”欄內(nèi)載明抵押登記的主要內(nèi)容。抵押權(quán)至登記時(shí)設(shè)立。除此之外，還應(yīng)限制下列宅基地不得設(shè)定抵押：（一）權(quán)屬不清的；（二）未取得《集體土地使用證》和《房屋所有權(quán)證》的；（三）土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)的；（四）屬于農(nóng)村公益事業(yè)及公共設(shè)施性質(zhì)的；（五）依法被查封或者受其他形式限制的。
　　
　�。ㄈ�）建立宅基地使用權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制。任何物品的流轉(zhuǎn)都要求有明確的價(jià)值。宅基地使用權(quán)受到的諸多限制，即使進(jìn)入土地交易市場抵押，也往往因無法準(zhǔn)確的估算其價(jià)值而無法順利流轉(zhuǎn)。筆者認(rèn)為，抵押的宅基地必須進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，可由抵押當(dāng)事人協(xié)商確定，也可由抵押當(dāng)事人認(rèn)可的具有評(píng)估資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)評(píng)估確定。抵押宅基地價(jià)值不得低于區(qū)（市）縣政府公布的同期、同地區(qū)、同類型宅基地基準(zhǔn)價(jià)格。因此，可以設(shè)立宅基地價(jià)格評(píng)估委員會(huì)。宅基地價(jià)格評(píng)估委員會(huì)的構(gòu)成：評(píng)估委員會(huì)的設(shè)置可以參照仲裁委員會(huì)的設(shè)置程序設(shè)置：①確定評(píng)估委員基本委員為五人或七人的單數(shù)，該類成員需具備評(píng)估的技能；②評(píng)估決定的公布制度，并確定征詢意見的時(shí)限及不服決定可委托其他機(jī)構(gòu)評(píng)估的權(quán)利；③評(píng)估委員影響評(píng)估的公正性的，賦予權(quán)利人申請(qǐng)回避的權(quán)利。評(píng)估委員會(huì)負(fù)責(zé)培養(yǎng)專業(yè)資質(zhì)評(píng)估人員，規(guī)范土地價(jià)值的評(píng)估，出具真正具有法律效力的他項(xiàng)權(quán)利證書，為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)抵押創(chuàng)造有利條件。
　　
　�。ㄋ模┙�立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。(www.htc668.com)宅基地作為農(nóng)民生存的重要資源，是農(nóng)民最主要的生活保障，關(guān)系到農(nóng)民長期的生存利益，農(nóng)民一旦喪失宅基地，就會(huì)引發(fā)農(nóng)戶生存權(quán)保護(hù)的問題。由于我國農(nóng)村至今未建立起社會(huì)保障體系，如果任意放開宅基地抵押，可能會(huì)造成個(gè)人手中的宅基地會(huì)增多而導(dǎo)致土地兼并，最終導(dǎo)致參與宅基地抵押的農(nóng)民居無定所。因此，宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)能否順利實(shí)施，解決萬一農(nóng)民失地后的社會(huì)保障問題是重點(diǎn)。首先，應(yīng)加快建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政投入力度，建立以農(nóng)村最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)等為主的農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，逐步弱化土地的社會(huì)保障功能，減輕農(nóng)民對(duì)土地的依賴。其次，為農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民的謀生手段，將選擇離開土地的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系。
　　
　　結(jié)語
　　
　　宅基地使用權(quán)制度與農(nóng)民的利益息息相關(guān)，充分發(fā)揮宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，可以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)一直是一個(gè)難點(diǎn)問題，本文僅簡單分析宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的存在的問題，并提出個(gè)人的一些建議。以期大家共同來關(guān)注探討這一領(lǐng)域的問題，為完善宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)獻(xiàn)策。

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