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統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下土地經(jīng)營承包權(quán)法律問題探析
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下土地經(jīng)營承包權(quán)法律問題探析
高仁波
——以農(nóng)村在外就讀學(xué)生為視角
近年來，社會經(jīng)濟(jì)和高等教育快速發(fā)展的同時我們發(fā)現(xiàn)了這樣一個群體——農(nóng)村在外就讀的學(xué)生。他們從農(nóng)村走到了城市，在勉強(qiáng)甚至難以支付求學(xué)高消費的同時還不得不面對另一個現(xiàn)實，那就是盡管仍舊依賴農(nóng)村家庭的經(jīng)濟(jì)收入供養(yǎng)，卻在農(nóng)村失去了土地。因為戶籍關(guān)系喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)的主體資格，躋身于城市沒有經(jīng)濟(jì)來源的部落，使家庭更貧寒求學(xué)更艱難，社會差距更大，這是否應(yīng)該是新農(nóng)村建設(shè)的題中之義？是否是構(gòu)建和諧社會的羈絆阻力？農(nóng)村在外就讀的學(xué)生是否是真正意義上的城市市民？農(nóng)村學(xué)生的集體組織成員資格應(yīng)如何定義？
一、農(nóng)村在外就讀學(xué)生的土地承包經(jīng)營權(quán)現(xiàn)狀
首先，在農(nóng)村土地承包的分配方面，依據(jù)權(quán)威農(nóng)戶問卷顯示均以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)，即不再就有農(nóng)村戶籍的在外就讀學(xué)生自然失去土地承包資格。土地承包的收回和發(fā)放上主要原因是農(nóng)村居民的新生和去世，部分地區(qū)在學(xué)生外出就讀時不論戶籍是否遷出都收回土地。近年來，土地承包權(quán)因受到30年不動政策的影響而停滯不變，本來穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)村的政策帶來了阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響。
其次，業(yè)已畢業(yè)的農(nóng)村學(xué)生已經(jīng)取得經(jīng)濟(jì)來源并獨立于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系，這類群體不再是農(nóng)村集體組織的成員而不具備成員權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)。但一些地方仍舊維持著“城市人的承包地”導(dǎo)致土地置荒或人地矛盾加劇等一系列社會問題。隨著社會經(jīng)濟(jì)和教育的發(fā)展，農(nóng)村在外就讀并定居城市的數(shù)量增加。其土地承包經(jīng)營權(quán)在1999年國家出臺關(guān)于承包土地30年不變的政策出臺后一直保留的現(xiàn)象更為嚴(yán)重。一些地方因缺乏相應(yīng)截流措施導(dǎo)致外出就讀的農(nóng)村學(xué)生住留城市、有獨立的經(jīng)濟(jì)能力的農(nóng)村學(xué)生仍舊保持鄉(xiāng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)。以至于農(nóng)村土地荒蕪，而承包地用地緊張。進(jìn)而加劇了農(nóng)村新增人口的土地承包經(jīng)營權(quán)得不到保障，人地關(guān)系緊張。
綜上所述，我們可以看到，戶籍為標(biāo)準(zhǔn)的土地政策使農(nóng)村在外就讀學(xué)生失去了對土地的承包權(quán)。這一群體的主要經(jīng)濟(jì)來源是農(nóng)村家庭，失地?zé)o疑加重了其家庭負(fù)擔(dān)，抑制了農(nóng)村教育的發(fā)展�？梢�，農(nóng)村在外就讀的學(xué)生失地不僅關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村教育，還會涉及社會保障和穩(wěn)定的相關(guān)問題。
二、農(nóng)村在外就讀學(xué)生失地原因探析
（一）農(nóng)村土地承包主題確定的標(biāo)準(zhǔn)
1、戶籍
以戶籍為分配標(biāo)準(zhǔn)確定農(nóng)村土地承包經(jīng)營主體資格是普遍的劃分方式。土地分配是以戶籍為分配標(biāo)準(zhǔn)，不論是合法人口的確認(rèn)還是退地人口的確認(rèn)均以人口的戶籍為根本依據(jù)。這樣農(nóng)村在外就讀的學(xué)生大多數(shù)在入學(xué)時戶籍遷出而落戶就讀院校所在的城市。盡管其已經(jīng)取得所在城市的戶籍但仍依賴農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系求學(xué)和生活，是形式意義上的“市民”真正的“農(nóng)民”。而根據(jù)以戶籍為分配標(biāo)準(zhǔn)的土地承包經(jīng)營權(quán)主體地劃分方式，將切底地被排除在外。即便是按照當(dāng)?shù)卣�，外出上學(xué)的學(xué)生原則上不直接收回土地，但因為新生人口增多，有相應(yīng)變動的辦法。但《土地承包法》并沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的須按照戶籍劃分。退一步講，我們把這種劃分方式默認(rèn)為習(xí)慣，但當(dāng)習(xí)慣不合時宜時也就不再具有成為“習(xí)慣法”的價值。
2.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員
《土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有平等的土地承包經(jīng)營權(quán)，有權(quán)依法承包本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地或者自愿放棄承包土地。但是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員究竟該怎么定義？多年來，我國農(nóng)村制度使村民、農(nóng)民、社員三種身份合為一體，并習(xí)慣以戶口為確認(rèn)依據(jù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是判定村民是否有土地承包權(quán)的依據(jù)，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，是戶口決定成員資格，還是同時履行村集體經(jīng)濟(jì)組織義務(wù)，并無定論。而“統(tǒng)一組織家庭承包”中確認(rèn)的是農(nóng)村土地承包家庭中推定有承包權(quán)的一員。法律的不嚴(yán)謹(jǐn)、不明確是導(dǎo)致農(nóng)村在外就讀的學(xué)生失地且業(yè)已畢業(yè)成為實質(zhì)的城市人口的農(nóng)村學(xué)生在家鄉(xiāng)長期擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的重要原因。
（二）現(xiàn)行土地承包政策的瑕疵
農(nóng)村土地承包30年不變的政策——農(nóng)村在外就讀的學(xué)生土地承包經(jīng)營權(quán)的主體資格在于戶籍，在戶籍遷出后喪失土地承包經(jīng)營權(quán)，而30年不變的政策使其挽回成為不可逾越的障礙。與此同時，業(yè)已畢業(yè)的學(xué)生也將在30年內(nèi)一直保留土地承包經(jīng)營權(quán)。由此，進(jìn)入下一個極端——業(yè)已畢業(yè)的學(xué)生在農(nóng)村長期擁有承包土地而不去經(jīng)營，造成了土地荒蕪蔓延，農(nóng)村人地矛盾加劇。
三、可行模式的構(gòu)建
�。ㄒ唬┩晟妻r(nóng)村大學(xué)生土地承包經(jīng)營權(quán)的必要性分析
1、法理視角
土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的法定權(quán)利，不可被輕易剝奪。土地的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)是法律賦予農(nóng)民的三大權(quán)利，任何組織和個人不得侵犯。農(nóng)村在外就讀的學(xué)生是當(dāng)然的享有土地承包經(jīng)營權(quán)有其法理依據(jù)——土地承包經(jīng)營權(quán)是一項法定的農(nóng)民享有的依法合理使用國家、集體土地的財產(chǎn)權(quán)利。既是財產(chǎn)權(quán)就有天然的排他性，不受侵犯和剝奪。
權(quán)利的變動性。土地承包權(quán)不同于一般物權(quán)，物權(quán)具有排他性，而土地承包經(jīng)營權(quán)作為特殊的用益物權(quán)，在一定程度上繼承了物權(quán)之排他的屬性。農(nóng)村在外就讀學(xué)生的土地承包經(jīng)營權(quán)是法定土地使用權(quán)，具備排他性不可輕易變動。
目的正當(dāng)性。土地對于農(nóng)村、農(nóng)民具有不可替代的價值，農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)和生活保障的底線。農(nóng)村在外就讀學(xué)生是實質(zhì)意義上的農(nóng)民，當(dāng)然的享有土地承包經(jīng)營權(quán)。并且土地仍舊在其生活和求學(xué)中的經(jīng)濟(jì)保障之一，合理利用土地的目的正當(dāng)。即使不是親自耕種和經(jīng)營，其經(jīng)濟(jì)價值和保障意義不容忽視。
程序合法性。農(nóng)村在外就讀的學(xué)生是否是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員？首先，在經(jīng)濟(jì)關(guān)系上，農(nóng)村學(xué)生尚未脫離農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織。在外求學(xué)是他們接受教育的權(quán)利和爭取發(fā)展的需要，但并沒有因此而經(jīng)濟(jì)獨立擺脫農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織。所以當(dāng)然是經(jīng)濟(jì)組織的成員。其次，從婚姻家庭法的角度看，農(nóng)村在外就讀的學(xué)生不論是否成年，只要其在求學(xué)期間無獨立生活的來源便有權(quán)利獲得監(jiān)護(hù)人或家長的供給，農(nóng)村子女也不例外。在外就讀大學(xué)生依舊依附于農(nóng)村家庭的培養(yǎng)當(dāng)然應(yīng)享有土地承包經(jīng)營權(quán)。因此，戶籍不足以成為判定是否為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的標(biāo)準(zhǔn)。
2、社會發(fā)展角度
農(nóng)村社會保障方面，農(nóng)地是農(nóng)民賴以生存的最低生活保障是無法改變的事實。在外就讀的學(xué)生實質(zhì)身份依舊是農(nóng)民決定了其得到保障的必然性。農(nóng)村在外就讀的大學(xué)生在社會上是屬于弱勢群體。其一，在農(nóng)村，家庭經(jīng)濟(jì)依賴農(nóng)業(yè)支撐，加之農(nóng)村土地的承包權(quán)被剝奪或喪失。直接消弱了農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)收入。其二，在城市，以農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)水平適應(yīng)城市的消費水平。往往一個學(xué)年的學(xué)費是家庭一年的收入。根據(jù)諸多學(xué)者關(guān)于社會弱勢群體的定義，農(nóng)村在外就讀的大學(xué)生當(dāng)然的屬于弱勢群體。所以，從對弱勢群體的基本生活保障層面講，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)當(dāng)然具有社會保障的功能。
農(nóng)村教育發(fā)展方面，保障農(nóng)村供給學(xué)生家庭的土地數(shù)量是支持高等教育的重要途徑。國家助學(xué)貸款、社會捐助只能治表而從根本上使重負(fù)家庭減負(fù)才是本。在擁有數(shù)億計的農(nóng)村子女中，其受教育程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市，維持在初中以下水平的原因不在農(nóng)民的意識而在經(jīng)濟(jì)條件。
三農(nóng)問題和新農(nóng)村建設(shè)方面，保證農(nóng)村在外就讀的學(xué)生擁有土地就是保證實質(zhì)農(nóng)民的基本權(quán)利，是保持社會穩(wěn)定，支持農(nóng)村教育和諧的方式。節(jié)制脫離農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系的學(xué)生的土地承包經(jīng)營權(quán)是解決農(nóng)村人地矛盾，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的重要途徑。集中解決三農(nóng)問題，構(gòu)建和諧農(nóng)村進(jìn)程，土地應(yīng)先行。而土地承包經(jīng)營權(quán)主體資格亟待明確。
�。ǘ┩晟妻r(nóng)村大學(xué)生土地承包經(jīng)營權(quán)的對策
保護(hù)農(nóng)村大學(xué)生土地承包經(jīng)營權(quán)是一項系統(tǒng)工程。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展仍處于艱難的爬坡階段，農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展之后，人口曾長迅速，人地矛盾突出，解決學(xué)生土地承包權(quán)益不能一蹴而就，需要一定的過程。
1、法律空白的填充與新農(nóng)村立法的完善
在《土地承包法》中明確土地承包經(jīng)營權(quán)主體資格的劃分標(biāo)準(zhǔn)：一是明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)主體以集體經(jīng)濟(jì)組織成員為劃分標(biāo)準(zhǔn)，而不再是單純以農(nóng)村戶籍為準(zhǔn)；二是在農(nóng)村在外就讀的學(xué)生的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格上，按照其是否業(yè)已畢業(yè)并且取得穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，獨立于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，保障其土地承包經(jīng)營權(quán)。而對于已畢業(yè)獨立于農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系并實現(xiàn)了“實質(zhì)化的市民”的學(xué)生則排除在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之外，并收回其土地承包權(quán)，以保障土地的優(yōu)化配置、緩解農(nóng)村的人地矛盾。
審視并靈活處理土地承包經(jīng)營30年不變的政策：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)30年不變，穩(wěn)定了農(nóng)民的經(jīng)營心態(tài)和農(nóng)村社會秩序，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但在政策執(zhí)行的過程中，一些地方片面和講話的遵守導(dǎo)致土地30年內(nèi)的絕對變動。在外就讀的學(xué)生無地不可再尋求挽回，畢業(yè)學(xué)生還地也成為不可能。甚至新生兒將在30年不動的原則上急需相應(yīng)的調(diào)整機(jī)制的出臺和踐行。正確處理土地承包30年不變與小范圍變動的靈活統(tǒng)一。在農(nóng)村集體土地中保留相應(yīng)的機(jī)動地，按照各地人口基數(shù)和人口變動的趨勢確定機(jī)動地面積，以在人口增減和學(xué)生身份變動時得到或收回土地。
2、區(qū)域性規(guī)劃解決，兼顧社會和諧
農(nóng)村土地承包政策的區(qū)域性規(guī)劃。在制定地方土地政策時應(yīng)當(dāng)因地制宜，(www.htc668.com)事實求是而不可盲目僵化的貫徹一個政策不動搖不改變。在人身與土地依附關(guān)系大的地區(qū)，制定明確的土地承包經(jīng)營權(quán)主體資格標(biāo)準(zhǔn)，切實保障農(nóng)村在外就讀學(xué)生在家鄉(xiāng)的土地，而及時收回業(yè)已城市化的學(xué)生在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)。在踐行土地承包經(jīng)營權(quán)30年不變的前提下，靈活實行局部調(diào)整以保證土地承包經(jīng)營主體的明確和清晰，更好的處理好人地矛盾。而在土地優(yōu)化配置和利用的前提落實土地承包法和相應(yīng)的土地政策，保證農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)主體的承包資格和農(nóng)村學(xué)生的地權(quán)。
農(nóng)村土地承包政策的和諧性落實。農(nóng)村在外就讀學(xué)生的土地承包關(guān)系農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村社會保障及我國教育事業(yè)的發(fā)展；[2]關(guān)系到人權(quán)的保障、財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、人的發(fā)展權(quán)的支持等各個領(lǐng)域，因此立法者應(yīng)當(dāng)站在一個和諧兼顧的高度來解決這一問題。從社會法的角度審視農(nóng)村學(xué)生的基本權(quán)利和生存狀態(tài)，從“三農(nóng)”建設(shè)的立意分析農(nóng)村土地之于農(nóng)村家庭和農(nóng)村社會穩(wěn)定與發(fā)展，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)主體資格上作出明確規(guī)定，保障農(nóng)村在外就讀學(xué)生在實質(zhì)農(nóng)民階段真正享有農(nóng)民的地權(quán)，在實質(zhì)市民的時候還回農(nóng)村承包土地歸集體。實現(xiàn)農(nóng)村在外就讀學(xué)生的土地承包權(quán)“開源”有保護(hù)，“截流”亦迅速。
總之，在土地立法和土地政策上解決農(nóng)村學(xué)生的土地承包權(quán)，同時需綜合區(qū)域現(xiàn)實、兼顧農(nóng)村穩(wěn)定、社會發(fā)展等多方因素，打造和諧農(nóng)村、和諧社會。
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