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論我國(guó)土地征收制度
論我國(guó)土地征收制度
王衛(wèi)洲
1、土地征收概述。
土地征收簡(jiǎn)稱為征地，是指國(guó)家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，在符合法定條件的前提下將農(nóng)村集體所有的土地征為國(guó)家所有的所有，并對(duì)被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織、集體土地使用權(quán)人予以補(bǔ)償?shù)男袨椤?br />
在我國(guó)，有關(guān)土地征收及補(bǔ)償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》中，該條例確立了“租用、征用或者以其它土地交換”的初級(jí)形式，后幾經(jīng)發(fā)展完善，但一直沿用“土地征用”這一名詞，對(duì)土地征收及補(bǔ)償制度大多也只是原則性的規(guī)定。 我國(guó)《憲法》和《土地管理法》2004年修正或修改前，沒有區(qū)分“征收”和“征用”的不同，統(tǒng)稱“征用”。從實(shí)際內(nèi)容看，《土地管理法》既規(guī)定了農(nóng)民集體所有的土地“征用”為國(guó)有土地的情形，實(shí)質(zhì)上是征收；又規(guī)定了臨時(shí)用地的情形，實(shí)質(zhì)上是征用。2004年3月14日，十屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過了憲法修正案，將第十條第三款修改為：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償�！� 第一次在憲法中明確提出了私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)償?shù)母拍�，明確了征收和征用兩種土地流轉(zhuǎn)方式，為今后農(nóng)村土地征收及補(bǔ)償制度的進(jìn)一步建立和完善提供了憲法上的基礎(chǔ)和保障。8月28日，《土地管理法》也對(duì)相應(yīng)條款作了同樣修改，我國(guó)的土地征收及補(bǔ)償制度正逐步得到完善。
但是近年來一些文件、報(bào)告時(shí)�；煊谩巴恋卣魇铡焙汀巴恋卣饔谩眱蓚�(gè)概念，主要原因是實(shí)踐中人們還存有模糊認(rèn)識(shí)，認(rèn)為二者沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別，只是表述不同。實(shí)際上，二者的含義是不同的，征收的法律后果是土地所有權(quán)的改變，土地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有變?yōu)閲?guó)家所有；征用的法律后果只是使用權(quán)的改變，土地所有權(quán)仍然屬于農(nóng)民集體，征用條件結(jié)束需將土地交還給農(nóng)民集體。簡(jiǎn)言之，涉及土地所有權(quán)改變的，是征收；不涉及所有權(quán)改變的，是征用。
2、土地征收的特點(diǎn)。
�。�1）強(qiáng)制性，土地征收是一種行政行為，在土地征收法律關(guān)系中，由有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)代表國(guó)家來行使，征地方與土地被征收的集體組織的地位是不平等的，在符合法定條件的前提下，行政機(jī)關(guān)按照法定的權(quán)限和程序征收土地，無需被征收土地的所有人同意。國(guó)家征收土地作為一種行政行為，被征收土地的集體組織必須服從。
（2）行政性，土地征收行為并非基于雙方的自愿和一致的民事行為，而是有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使其職權(quán)發(fā)生法律效力的行為。有人認(rèn)為土地征收屬于國(guó)家行為，這種觀點(diǎn)是不確切的，土地征收和其他行政行為沒有區(qū)別都是由行政機(jī)關(guān)行使法定的職權(quán)的行為，國(guó)家行為是不可訴的，征地屬于行政行為，可以對(duì)其申請(qǐng)行政復(fù)議和起訴。
（3）公益性，土地征收是國(guó)家為了公共利益的需要。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，公共利益是指一定范圍內(nèi)不特定多數(shù)人的共同利益，公共利益的需要是國(guó)家依法征收土地的唯一原因。
�。�4）土地征收必須以補(bǔ)償為必備條件。國(guó)家在征收農(nóng)民集體所有的土地的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征地的農(nóng)民集體和享有集體土地使用權(quán)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，的應(yīng)當(dāng)保障被失地農(nóng)民基本生活水平不因征地下降。
3、目前的土地征收存在的問題。
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，我國(guó)各地掀起投資熱潮，城鎮(zhèn)周邊的大量耕地被占用，變成了開發(fā)區(qū)和商品房。這股“圈地”的熱潮給我國(guó)帶來了一些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。中國(guó)國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局負(fù)責(zé)人郭寶平先生介紹說： “（非法占有土地）主要是指違規(guī)設(shè)立開發(fā)區(qū)，大量圈占土地。目前，全國(guó)的開發(fā)區(qū)（面積）比現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地的總面積還要多。有些地方（政府還）濫用征地權(quán)，大量征地，造成農(nóng)民的利益受到侵犯、社會(huì)不穩(wěn)定�！睋�(jù)介紹，在我國(guó)的一些地方，大片的耕地被以各種名義征用，而一些失去土地的農(nóng)民得到的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償卻很低。郭寶平先生指出，由于目前中國(guó)對(duì)地方政府官員的考核普遍以經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入增長(zhǎng)為主要標(biāo)準(zhǔn)，一些地方政府官員為了出“政績(jī)”而盲目設(shè)立各種不必要的開發(fā)區(qū)，或開工建設(shè)重復(fù)性投資項(xiàng)目，這是當(dāng)前中國(guó)出現(xiàn)圈地?zé)岢钡母驹颉?br />
由于地方政府熱衷于征收土地，導(dǎo)致了一系列嚴(yán)重的后果，最為突出的是農(nóng)民與政府的矛盾，土地征收引發(fā)的群體性案件迅猛增長(zhǎng)，據(jù)了解，2007年，國(guó)土資源部受理的涉及農(nóng)村征地糾紛的來訪為887起3157人次，其中因安置補(bǔ)償問題來訪的為776起2757人次，分別占87.49%、87.33%。群眾反映強(qiáng)烈的問題主要包括：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低；二是違法征地；三是在占地過程中存在暴力行為。
據(jù)介紹，2006年1至11月，中國(guó)共查處土地違法案件7.74萬件，清理非法占用土地1萬多公頃，然而土地征收的數(shù)量并沒有減少，反而在上漲。
筆者以為目前，我國(guó)土地征收存在以下嚴(yán)重的問題和弊端。
�。ㄒ唬┩恋卣魇粘绦虿灰�(guī)范。
由于片面的追求政績(jī)，以及部分地方領(lǐng)導(dǎo)受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，加之土地征收屬于行政行為具有強(qiáng)制性的特點(diǎn)，部分地方在征收土地的時(shí)候沒有全部依照甚至完全沒有依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，在筆者的執(zhí)業(yè)過程中，當(dāng)事人咨詢以及我承辦的案件中，60%以上的征地行為存在少批多占、未批先占的行為；90%以上沒有依照《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》履行失地農(nóng)民知情確認(rèn)程序；80%以上在征地規(guī)程中沒有依照《國(guó)土資源聽證規(guī)定》組織失地農(nóng)民參加聽證，此外征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、截留征地補(bǔ)償款、以租代征、越權(quán)審批、占地過程中濫用公檢法部門等現(xiàn)象也非常嚴(yán)重。另外，發(fā)生糾紛后部分地方政府組織人員截訪，法院對(duì)于農(nóng)民的起訴以各種借口推脫不予受理，并不做不予受理的裁定。致使失地農(nóng)民的權(quán)利受到侵犯后連最起碼的司法救濟(jì)權(quán)都受到侵犯。這些行為嚴(yán)重的影響了社會(huì)的和諧，在部分地方甚至出現(xiàn)了群體性事件。
�。ǘ┱鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低且補(bǔ)償對(duì)象不一致，部分地方截留征地補(bǔ)償。
征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)按照《土地管理法》的規(guī)定來執(zhí)行的，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)。作為征地補(bǔ)償?shù)闹饕糠滞恋匮a(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)都是按照土地年平均生產(chǎn)值的倍數(shù)來確定的，而不是由國(guó)家（政府）和農(nóng)民協(xié)商或按“市價(jià)”補(bǔ)償。也就是集體所有的土地沒有按照市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)有的價(jià)格來實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。由于《土地管理法》規(guī)定的只是一個(gè)原則性的規(guī)定所以地方政府在法律規(guī)定的框架內(nèi)會(huì)自己制定本區(qū)域的補(bǔ)償辦法，所以出現(xiàn)了各地的補(bǔ)償款分配不一致的現(xiàn)象，如山西省明確規(guī)定了將土地補(bǔ)償費(fèi)的80%支付給失地農(nóng)民，但是貴州省可能未作這樣的規(guī)定，區(qū)縣政府、國(guó)土資源局和村委會(huì)有可能會(huì)支付該部分款項(xiàng)給失地農(nóng)民，也有可能不予支付。此外各個(gè)地方對(duì)于有特殊情況的農(nóng)民如出嫁女、外遷戶等給予的補(bǔ)償都不一致。最為嚴(yán)重的是部分地方政府截留農(nóng)民的征地補(bǔ)償款，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。
按照我國(guó)法律的規(guī)定，征地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助的原則是保證被征地農(nóng)民的生活水平不因征用土地而降低。征用土地后通過補(bǔ)償和采取各項(xiàng)安置措施，要使被征地單位的農(nóng)民的生活水平達(dá)到征地前的生活水平。如果達(dá)不到，應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施，包括提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，最高能提高到30倍。這樣即使存入銀行，按目前的利率也可以保證農(nóng)民的收入高于被征用土地之前的水平。如果30倍仍然不能保證被征地農(nóng)民的生活水平不因征用土地而降低就應(yīng)該由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)繼續(xù)提高，但是事實(shí)上這種在征地補(bǔ)償安置方案確定后再提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，是很少的。
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土地征用是國(guó)家或政府為了公益目的而抵償取得非國(guó)有土地和個(gè)人土地的行為，行政征用權(quán)的行使僅限于公益目的雖然《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。但卻沒有明確何為公共利益，如何確定公共利益。這就導(dǎo)致國(guó)家的土地征收權(quán)事實(shí)上不受限制的情況，造成權(quán)力濫用。據(jù)調(diào)查在我國(guó)現(xiàn)有的征地中80%以上的征地都是基于商業(yè)利益的需要而進(jìn)行的而非公共利益，一些地方在片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“政績(jī)工程”的促使下，濫用土地，把大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城市用地和工業(yè)用地，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。
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土地征收屬于行政行為，無論如何它根本上是依據(jù)法律來實(shí)行的，但是由于征地報(bào)批的時(shí)間較長(zhǎng)、程序比較繁瑣、審批比較嚴(yán)格的原因，部分地方利用各種各樣的方式回避正規(guī)的征收程序，采取如“村改居”“城中村改造”“以租代征”“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”等等各種各樣的方式，非法占用農(nóng)民集體土地，這種沒有沒有任何法律依據(jù)占地的行為屬于非法占地。
綜上，我國(guó)土地在制度上和時(shí)間上存在很多嚴(yán)重的問題，現(xiàn)在國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部以及其他高層國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)此已經(jīng)很重視，對(duì)于土地違法行為的查處力度也在逐步的加大，相信這些問題終會(huì)的到解決。作為一名土地律師，筆者希望本書對(duì)于這些問題的解決能夠有所幫助。
4、對(duì)土地征收糾紛的分析和對(duì)策
為防止土地問題的大量出現(xiàn)國(guó)家采取了很多措施來保障農(nóng)民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，如建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)裁決機(jī)制，征收土地確保農(nóng)民之請(qǐng)確認(rèn)、開展百日行動(dòng)查處違法占地、健全嚴(yán)格征地審查報(bào)批程序、制定土地區(qū)片最低價(jià)等，這些措施使農(nóng)民權(quán)利保障得到進(jìn)一步的深化細(xì)化，但是并沒有減少土地糾紛的發(fā)生，相反在農(nóng)民土地維權(quán)行為反而比以前增加，不少地方政府解決這類問題的靠的是“公檢法”，這種方法不但沒有解決問題反而使矛盾更加的激烈。
土地問題為何愈演愈烈而且難以制止呢，大部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)歸根于征收土地過程中土地審批及實(shí)施的違法，對(duì)此筆者持不完全同意的態(tài)度。大部分地區(qū)在征收土地過程中確實(shí)存在很多的違法情節(jié)，如征收土地知情確認(rèn)程序沒有認(rèn)真履行在報(bào)批中呈報(bào)材料一書四方案過于的簡(jiǎn)單不符合要求；土地征收后沒有依法公告和履行登記程序；沒有按照國(guó)土資源聽證規(guī)定召開聽證會(huì)聽取群眾的意見；打著公共利益的旗號(hào)肆意征收集體土地；截留征地補(bǔ)償款；或者未批先占、少批多占等等，嚴(yán)重的損害了法律的權(quán)威侵害了失地農(nóng)民的利益。但是最近在國(guó)土資源部一直嚴(yán)格規(guī)范土地征收審批程序， 在百日行動(dòng)之后地方政府征收土地呈報(bào)的程序不敢嚴(yán)重、明顯的違法，特別是截留農(nóng)民征地補(bǔ)償款這一行為已經(jīng)大幅度的減少了，一般情況地方政府都會(huì)制定征收集體土地補(bǔ)償安置的辦法和征收土地補(bǔ)償?shù)膮^(qū)片最低價(jià)格，由于法律制度的逐步健全，截留補(bǔ)償款的問題已經(jīng)很少發(fā)生了，可以說很多地方征收農(nóng)民土地進(jìn)行的補(bǔ)償是基本符合土地管理法的規(guī)定，但是土地問題根本沒有得到解決，原因何在？
筆者認(rèn)為地方政府在呈報(bào)和審批過程中存在違法性，對(duì)于農(nóng)民屬于來講屬于程序上的問題，并不是關(guān)系農(nóng)民的切身利益的問題。引發(fā)農(nóng)村土地糾紛的根本原因征收土地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即土地被征收后農(nóng)民能夠得到多少的補(bǔ)償，失去土地依靠什么來維持生活的問題。
關(guān)于現(xiàn)行的征地補(bǔ)償依據(jù)是《中華人民土地管理法》第四十七條，該條對(duì)于征地補(bǔ)償是這樣規(guī)定的：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。 征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。 依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)�！�
關(guān)于征地補(bǔ)償如何分配，對(duì)于地上附著物和青苗補(bǔ)償、安置補(bǔ)助費(fèi)在法律和實(shí)際操作中沒有爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)屬于失地農(nóng)民。但是對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)我國(guó)現(xiàn)行法律有著不同的規(guī)定，《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督。” 國(guó)土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)的分配。按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級(jí)人民政府制定。土地被全部征收，同時(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織撤銷建制的，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置�！�
集體土地被征收其土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這是沒有問題的，土地管理法規(guī)定歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有也是按照土地所有權(quán)進(jìn)行規(guī)定的，但是就集體財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)如何分配并不是集體經(jīng)濟(jì)組織自由支配，而是必須按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則進(jìn)行分配，各地省政府基本上都制定了具體的分配辦法，一般情況下分配比例為8/2，即80%分配給被征地農(nóng)戶，20%分配給集體經(jīng)濟(jì)組織由其依據(jù)村規(guī)等依據(jù)進(jìn)行支配。
從法律的規(guī)定和征地實(shí)踐來看，這種征地補(bǔ)償制度并不是按照土地的市場(chǎng)價(jià)格對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，而僅僅是對(duì)征收土地給農(nóng)民造成的直接損失進(jìn)行的補(bǔ)償，這樣的補(bǔ)償制度對(duì)于農(nóng)民失去土地而間接產(chǎn)生的一切經(jīng)濟(jì)損失是不予補(bǔ)償?shù)模诜▽W(xué)界這種補(bǔ)償?shù)脑瓌t被稱之為不完全補(bǔ)償原則，這種不完全的補(bǔ)償制度對(duì)于農(nóng)民而言極具不公平。按照憲法和法律的規(guī)定，征地是指為了公共利益依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有的土地征收為國(guó)家所有，這就決定了我國(guó)征收土地的行為屬于國(guó)家征收行為，而不是一種市場(chǎng)交易行為，不會(huì)按照標(biāo)的物具有的價(jià)值來進(jìn)行補(bǔ)償?shù)�，即法律授�?quán)政府可以低于正常價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)將農(nóng)民集體所有的土地變成國(guó)有，將農(nóng)民正合法享有的土地使用權(quán)終止并轉(zhuǎn)讓到他人手中。
該原則從強(qiáng)調(diào)“所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)性”觀念出發(fā)，認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)因負(fù)有社會(huì)義務(wù)而不具有絕對(duì)性，可以基于公共利益的需要而依法加以限制。但征收土地是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，它已超越了財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的范圍。因此基于公共利益需要，可以地依法準(zhǔn)許財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，使財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障成為一紙空文。
�。ㄒ唬⒌胤秸恋刎�(cái)政現(xiàn)象嚴(yán)重。
在法律授權(quán)為了公共利益需要，可以地依法征收集體土地的同時(shí)。我國(guó)土地管理法第五十五條“以出讓等有償使用方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，百分之三十上繳中央財(cái)政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府，都專項(xiàng)用于耕地開發(fā)�！奔丛谕恋爻鲎尳鸢俜种呤畬儆诘胤秸�(cái)政，在發(fā)達(dá)地區(qū)，土地出讓金數(shù)額巨大，成為地方政府財(cái)政預(yù)算外收入的最主要來源。土地收入除了增加政府預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入，各個(gè)部門 可以借此征收土地規(guī)費(fèi)，也提高了部門的積極性。 很多地方政府已經(jīng)將賣地作為自己的主要財(cái)政收入，我們稱之為“賣地財(cái)政”。陳錫文在接受鳳凰衛(wèi)視采訪時(shí)披露“每年可以向農(nóng)民征收多少土地是由國(guó)家根據(jù)發(fā)展規(guī)劃來確定的，比如在金融危機(jī)暴發(fā)以前，正常年景下，國(guó)務(wù)院審批的對(duì)各省可以使用的建設(shè)用地大約是400萬畝，其中有280萬畝是要征用農(nóng)民的土地。今年由于情況特殊，應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，保增長(zhǎng)，各地的建設(shè)規(guī)模就比較大，所以今年針對(duì)這樣的情況，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地總量是630萬畝，其中315萬畝是要征用農(nóng)地的�！�。其實(shí)在國(guó)家控制指標(biāo)外很多地方政府為了增加財(cái)政收入大量的超標(biāo)占地，未批先占的行為時(shí)大量存在的，而少批多占的行為則更為嚴(yán)重。
并且對(duì)于土地出讓金這種不穩(wěn)定的財(cái)政收入也不會(huì)納入財(cái)政預(yù)算，這一定程度上增長(zhǎng)了腐敗現(xiàn)象。為追求業(yè)績(jī)地方政府依靠賣地的收入大搞形象工程建設(shè)， 導(dǎo)致一些地方政府為搞形象 工程大肆揮霍，甚至土地違法、腐敗等現(xiàn)象滋長(zhǎng) ，對(duì)于這些行為農(nóng)民是非常反感和憤怒的。
�。ǘ�、征地補(bǔ)償款與國(guó)家土地出讓金相差太大，集體土地的價(jià)值不能平等交換。
以耕地年產(chǎn)值來確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能正確的實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值，且集體土地的使用受到了極大的限制，可以集體土地所有權(quán)是一種受限的所有權(quán)，農(nóng)民集體自己無權(quán)對(duì)其進(jìn)行處分，只有作為非所有人的國(guó)家才有權(quán)進(jìn)行處分，這一規(guī)定一方面維護(hù)了我國(guó)集體土地的穩(wěn)定，但同時(shí)也限制了集體土地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，將集體土地大量限制在農(nóng)用地范圍上時(shí)，以用途來確定征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上不符合平等公平的原則。農(nóng)民在土地被征收時(shí)其得到的補(bǔ)償一般在2—5萬元人民幣以內(nèi)，但當(dāng)這些土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地進(jìn)行出讓時(shí)其價(jià)格達(dá)到了幾十萬甚至幾百萬， 這樣的明顯的差價(jià)使農(nóng)民難以接受。
�。ㄈ�、地方政府在征地過程中的行為與法律不一致，法律對(duì)地方政府沒有產(chǎn)生限制作用，這進(jìn)一步刺激了地方政府的占地的欲望。
物權(quán)法規(guī)定因公共利益的需要可以征收 ，但在現(xiàn)實(shí)中大量被征收的土地是用于房地產(chǎn)等商業(yè)用地，商業(yè)開發(fā)當(dāng)然不能歸類公共利益。而且在實(shí)施征地方案時(shí)地方政府對(duì)于農(nóng)民的反抗往往沒有足夠的耐心來協(xié)調(diào)和解決。在有些地方常常會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民因土地糾紛采取上訪、阻工等措施來抗議而受到了行政處罰甚至刑罰，公檢法等專政機(jī)關(guān)成為處理人民內(nèi)部矛盾的工具，在一定程度上使土地糾紛更加顯得嚴(yán)重。
一方面地方政府大搞土地財(cái)政、一方面征地補(bǔ)償不合理，同時(shí)有些地方在征地過程中采取強(qiáng)制征收的措施，對(duì)群眾思想和民生問題沒有足夠的重視，使土地問題越來越顯得嚴(yán)重。
對(duì)我國(guó)土地糾紛的處理問題，溫家寶總理曾發(fā)表過觀點(diǎn)。溫家寶在承諾農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)永遠(yuǎn)不變的同時(shí)指出，必須對(duì)那些被占用土地的農(nóng)民給予應(yīng)有補(bǔ)償，其中“土地出讓金主要應(yīng)給予農(nóng)民”。昨日，他在十屆人大四次會(huì)議結(jié)束后舉行的記者招待會(huì)上，作出如上表述。溫家寶簡(jiǎn)明扼要地陳述了“堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革開放”的觀點(diǎn)。他稱，中國(guó)政府面對(duì)新的任務(wù)，需要更加清醒、更加堅(jiān)定、更加努力。他進(jìn)一步解釋，更加堅(jiān)定是指“要堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革開放，走有中國(guó)特色社會(huì)主義道路。”他表示，前進(jìn)中盡管有困難，但不能停頓，“倒退沒有出路”。英國(guó)金融時(shí)報(bào)一位記者問道，如何讓中國(guó)農(nóng)民更好地實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值，抵御非法侵占。溫家寶表示，中國(guó)農(nóng)民問題的核心是土地問題，中國(guó)農(nóng)村實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)，土地屬于集體，但生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于農(nóng)民。對(duì)此，他認(rèn)為，“這是一大特點(diǎn)，也是一大優(yōu)勢(shì)”。隨后，他論述了如何保障農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)此，他使用了一組排比句：必須實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，必須保護(hù)農(nóng)民對(duì)土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)，占用農(nóng)民土地必須給予應(yīng)有的補(bǔ)償。(www.htc668.com)土地出讓金主要應(yīng)該給予農(nóng)民。必須依法嚴(yán)懲那些違背法律、強(qiáng)占亂占農(nóng)民土地的人。
總理客簡(jiǎn)明的話語，其實(shí)已經(jīng)客觀的為我國(guó)土地問題解決指明了方向。 結(jié)合總理的觀點(diǎn)和當(dāng)前土地問題產(chǎn)生的根源，筆者以為解決土地問題應(yīng)從以下三個(gè)方面著手。
一、提高失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改變以往以耕地年產(chǎn)值來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的原則，在征地補(bǔ)償中要充分農(nóng)民集體對(duì)集體土地的所有權(quán)。
二、限制征收土地的條件，建設(shè)項(xiàng)目使用土地的應(yīng)通過政府主導(dǎo)和監(jiān)督下與農(nóng)民協(xié)商的方式處理，在協(xié)商難以解決時(shí)方可采取征收這種國(guó)家強(qiáng)制手段。
三、對(duì)地方政府征地進(jìn)行有效的監(jiān)管，嚴(yán)格履行征收土地審批制度，對(duì)征收集體土地的理由是否屬于公共利益作為審批的重要條件。
四、土地出讓金應(yīng)上繳國(guó)家財(cái)政，以減少地方搞土地財(cái)政的源頭，由國(guó)家建立各地失地農(nóng)民保障基金，征收集體土地所得到的土地土地出讓金應(yīng)全部用于失地農(nóng)民。
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