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我國商業(yè)銀行規(guī)章制度層級問題探析
我國商業(yè)銀行規(guī)章制度層級問題探析張在禎
【內容提要】本文以商業(yè)銀行“規(guī)章制度”的基本概念為起點，以中國銀行業(yè)特別是商業(yè)銀行的組織形式在改革開放進程中的變遷為基礎，從完善商業(yè)銀行公司治理結構、明確公司內部職責分工、實施層級管理的角度，提出我國商業(yè)銀行規(guī)章制度的層級劃分與界定問題，瀏覽了目前商業(yè)銀行規(guī)章制度層級界定的概況，探析了商業(yè)銀行規(guī)章制度層級劃分的基本原理，分析了商業(yè)銀行公司章程地位的特殊性，探尋了商業(yè)銀行規(guī)章層級劃分的法律依據(jù)，對商業(yè)銀行三級規(guī)章的界定要素進行了比較分析，介紹了三個層級劃分制度具體運用的案例。筆者認為，科學合理地劃分商業(yè)銀行公司規(guī)章制度的層級，界定每個層級規(guī)章所調整的事項，有利于從完善商業(yè)銀行規(guī)章制度體系建設的角度，促進商業(yè)銀行的公司治理，防范金融風險。
一、關于商業(yè)銀行規(guī)章制度的基本概念
在商業(yè)銀行的日常經(jīng)營管理活動中，我們經(jīng)常將“規(guī)章”與“制度”不加區(qū)別地統(tǒng)稱為銀行的“規(guī)章制度”，或簡稱為“制度”而使用。如在很多場合可以聽到“我行的信貸規(guī)章制度”，或“我行的信貸制度”等提法。但仔細分析，“規(guī)章”與“制度”是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個概念。
就一般意義而言，“制度”是要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動準則。可見，“制度”的內涵雖小但外延非常廣泛，毫無疑問，“制度”包括了“規(guī)章”。而“規(guī)章”只是“制度”的一種特殊表現(xiàn)形式，是指在調整內容、制定部門、審議機構、發(fā)布形式、效力等級等方面具有特定要求的狹義上的“制度”。從表現(xiàn)形式來說，制度的名稱可以是“綱要、政策、框架、通則、規(guī)定、辦法、細則、標準、準則、規(guī)則、指引、指導意見、實施意見、流程、規(guī)程、通知”等等。其中，最常見的制度名稱是“通知”，除“通知”之外的上述其他名稱，往往是作為“規(guī)章”的標題名稱使用的。最常用的規(guī)章的名稱是“辦法”。同時，我們又會發(fā)現(xiàn)任何一部“規(guī)章”里面往往又規(guī)定了一系列更加具體的小“制度”。如《上海銀行信貸違規(guī)行為處理規(guī)程》這部規(guī)章，又規(guī)定了“立案制度”、“調查制度”、“認定制度”、“處理制度”、“執(zhí)行制度”等一系列的具體制度。
有必要指出，我們在闡明規(guī)章制度層級問題過程中，單獨使用“規(guī)章”一詞時，就是指具有特定形式的“制度”，是從狹義上談“規(guī)章”的；當我們籠統(tǒng)地使用“規(guī)章制度”時，是從廣義上較為隨意使用“制度”一詞的。例如，《上海銀行規(guī)章制度管理辦法》規(guī)定，規(guī)章制度體系框架，主要由“公司章程”、“規(guī)章類制度”、“其他制度”三類規(guī)章制度構成。該辦法所稱“規(guī)章類制度”，是“制度”的一種特殊表現(xiàn)形式，特指在調整內容、制定部門、審議機構、發(fā)布形式、效力等級等方面具有特定要求的狹義上的“制度”。而“其他制度”是指會議紀要、修正案、過渡通知、補充通知、轉發(fā)通知、發(fā)文通知和操作手冊等。
我國的商業(yè)銀行發(fā)展到今天，都自覺或不自覺的重視規(guī)章制度建設工作。更何況銀行素有“鐵賬本、鐵算盤、鐵規(guī)章”的“三鐵”之稱�？梢哉f，商業(yè)銀行規(guī)章制度建設的體系、規(guī)劃、計劃、體例、立項、起草、討論、征詢、審查、審議、簽發(fā)、報批、備案、解讀、培訓、檢查、評價、修改、解釋、清理、選編、匯編、編纂等各個環(huán)節(jié)，都日趨完善，甚至有些商業(yè)銀行的規(guī)章制度系統(tǒng)化工作也取得了令人矚目的成果。但是，筆者認為，我國商業(yè)銀行在“規(guī)章制度的層級界定”問題上，有待于深入研究，依法合規(guī)，科學界定，具體應用，逐步完善。
二、商業(yè)銀行規(guī)章制度層級問題的提出
自1978年我國實行改革開放30多年以來，中國銀行業(yè)經(jīng)歷了生機蓬勃的發(fā)展階段。1948年中國人民銀行成立后，在相當長的時期內，實行“大一統(tǒng)”的銀行體制，中國人民銀行既從事政策制定和實施，又辦理具體銀行業(yè)務。1984年國務院作出中國人民銀行專門行使中央銀行職能、建立四大專業(yè)銀行的決定。特別是1995年頒布的《中華人民共和國商業(yè)銀行法》規(guī)定，該法所稱的商業(yè)銀行是指依照該法和《公司法》設立的吸收公眾存款、發(fā)放貸款、辦理結算等業(yè)務的企業(yè)法人。1993年國務院作出關于金融體制改革的決定，建立政策性金融與商業(yè)性金融分離，以國有商業(yè)銀行為主體、多種金融機構并存的金融組織體系。伴隨著近年來我國改革開放進程的逐步深入，以商業(yè)銀行為代表的中國金融業(yè)的企業(yè)組織形式發(fā)生了根本性的變化。除了新設立的金融機構實行股份制以外，國有獨資銀行紛紛改制為國有控股股份公司制企業(yè)。特別是全國性股份商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行從無到有，迅猛發(fā)展。值得關注的是最近國家開發(fā)銀行也正在轉制為商業(yè)銀行、上市、引進境外戰(zhàn)略投資者。商業(yè)銀行最本質的變遷，就是從無到有、從非企業(yè)到企業(yè)法人，從非公司制企業(yè)到公司制企業(yè)、從有限責任公司到股份有限公司。我國商業(yè)銀行的組織形式進程的變遷，是商業(yè)銀行規(guī)章制度層級界定的組織基礎。
從商業(yè)銀行內部來看，商業(yè)銀行的公司治理機制建設雖然取得了一定成果，同時還不同程度地存在著公司治理架構不健全、決策執(zhí)行體系架構不合理、監(jiān)督機制有效性不足等問題。歷史上的公司治理討論中，商業(yè)銀行只是作為一般公司治理的企業(yè)頻頻被人們關注，但從1997年東南亞金融危機以來，特別是由此次正在蔓延的次貸危機引發(fā)的愈演愈烈的全球性金融風暴中，許多銀行倒閉或遭受重大損失，進一步驗證了良好公司治理的重要性，商業(yè)銀行內部的公司治理問題進一步得到了更多關注。如何在組織制度上最大程度地保證公司的行為理性，避免或減少獨斷專行的決策給商業(yè)銀行帶來的損失，實現(xiàn)經(jīng)濟利益的最大化，應當引起金融界和法律界人士的高度關注。筆者認為，科學合理地劃分公司規(guī)章制度的層級，界定每個層級的規(guī)章所調整的事項，不僅是公司規(guī)章制度建設中的核心問題，也是公司治理結構和經(jīng)營管理機制的外在表現(xiàn)。
所謂“規(guī)章制度層級”，即規(guī)章制度的層次級別，是指根據(jù)有關法律、法規(guī)和規(guī)章，結合商業(yè)銀行公司治理架構的具體情況，按照規(guī)章制度的制定部門、調整事項、法律效力、審議機構等界定要素所確定的商業(yè)銀行規(guī)章制度的層次級別。本文正是基于商業(yè)銀行發(fā)展到實行公司法人治理的階段，對我國商業(yè)銀行規(guī)章制度建設中的規(guī)章制度層級問題進行初步探析，從完善公司規(guī)章制度體系建設的角度，促進商業(yè)銀行的公司治理，防范金融風險。
三、商業(yè)銀行規(guī)章制度層級問題的概況
盡管我國銀行業(yè)監(jiān)管機構并沒有強制性規(guī)定，要求商業(yè)銀行必須制定諸如《XXXX銀行規(guī)章制度管理辦法》之類的規(guī)章制度，實際上大部分商業(yè)銀行都制定了有關規(guī)章制度制定管理方面的規(guī)章制度，但是，在此類規(guī)章制度中明確劃分界定規(guī)章層級的并不多。
關于商業(yè)銀行規(guī)章制度的層級問題，比較有代表性的表述為“構建了以《章程》為母法，涵蓋基本管理制度、重要規(guī)章制度、具體規(guī)章制度等多層次的制度體系”。據(jù)此觀點，是將規(guī)章制度劃分為基本規(guī)章制度、重要規(guī)章制度、具體規(guī)章制度三個主要層級，另外，還有公司《章程》和其他規(guī)章制度。即使有些銀行的有關部門或行領導有過這樣表述和提法，實際上對不同層級的規(guī)章制度的概念、規(guī)劃、職權、立項、起草、審查、審議、簽發(fā)、發(fā)布、文號、解釋等因素做出明確的區(qū)別與界定的少之又少。也有商業(yè)銀行在其規(guī)章制度管理辦法中明確規(guī)定了規(guī)章制度層級的其他分類，如《上海銀行規(guī)章制度管理辦法（2006版）》，就將規(guī)章劃分為基本規(guī)章、具體規(guī)章和操作規(guī)章三個層級。
據(jù)筆者了解，各商業(yè)銀行在規(guī)章制度的審議這個關鍵性環(huán)節(jié)上，不管是自發(fā)還是自覺地正逐步走向規(guī)范化。許多重要規(guī)章除經(jīng)分管行領導審核外，還根據(jù)規(guī)章所調整的內容分別報經(jīng)行長辦公會及其下設專門委員會、董事會及其下設專門委員會、監(jiān)事會及其下設專門委員會審議通過。
根據(jù)《黨章》規(guī)定，保證監(jiān)督黨和國家的方針政策在商業(yè)銀行貫徹執(zhí)行，參與企業(yè)重大問題的決策，是行黨委的重要職責。因此，凡是提交股東大會、董事會審議決定的涉及公司重大問題的規(guī)章制度，應當上報黨委會或黨政領導班子聯(lián)席會研究討論同意；另外，《公司法》規(guī)定，公司研究決定改制以及經(jīng)營方面的重大問題、制定重要的規(guī)章制度時，應當聽取公司工會的意見，并通過職工代表大會或者其他形式聽取職工的意見和建議。
根據(jù)《工會法》、《勞動法》和《勞動合同法》規(guī)定，商業(yè)銀行作為用人單位在制定、修改或者決定有關勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛(wèi)生、保險福利、職工培訓、勞動紀律以及勞動定額管理等直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項時，應當經(jīng)職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見。
當然，如果商業(yè)銀行沒有全面、系統(tǒng)、明確、書面的關于規(guī)章層級方面的規(guī)定，在規(guī)章的審議方面也就不可避免地帶有一定的隨意性。
四、商業(yè)銀行規(guī)章制度層級劃分的原理
對商業(yè)銀行規(guī)章制度的層級進行劃分與界定，不是為劃分層級而作表面文章，是要從規(guī)范商業(yè)銀行規(guī)章制度體系建設的角度，進一步理清商業(yè)銀行的決策、經(jīng)營、操作的層次，從而完善公司法人治理結構。作為股份制公司的商業(yè)銀行，根據(jù)公司治理結構，其經(jīng)營管理應當是分層次的，而作為經(jīng)營管理重要工具的公司規(guī)章也必然是有層級之分的。
其實，任何組織（包括國家在內）的管理都是分層次進行的。例如，作為國家機關管理工具的國家法規(guī)，有“上位法”與“下位法”之分。我國現(xiàn)行法規(guī)的基本層級為：憲法（即母法）、法律（可分為基本法律和其他法律）、法規(guī)（又分為行政法規(guī)、軍事法規(guī)和地方法規(guī)）、規(guī)章（分為國務院部門規(guī)章、軍事規(guī)章和政府規(guī)章）、國際法（分為國際公約、國家條約和國際慣例）等等。再如，我們黨內法規(guī)制度也有層級劃分，一般認為，《中國共產(chǎn)黨章程》是根本的，是一級法規(guī)；準則是二級法規(guī)，概括性比較強，比如《關于黨內政治生活的若干準則》等；條例是三級法規(guī)，一般規(guī)定某一方面的工作，比如《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等；規(guī)定、辦法、細則是四級法規(guī)，一般規(guī)定某一方面的工作。
雖然我國銀行業(yè)監(jiān)管機構并未對商業(yè)銀行規(guī)章制度的層級劃分與界定作出明確要求，但是在有關監(jiān)管規(guī)章中卻含有大量的層級管理規(guī)定，例如《股份制商業(yè)銀行公司治理指引》規(guī)定，董事會應當制定內容完備的股東大會議事規(guī)則，由股東大會審議通過后執(zhí)行�！渡虡I(yè)銀行內部控制指引》規(guī)定，董事會負責保證商業(yè)銀行建立并實施充分而有效的內部控制體系，高級管理層負責制定內部控制政策�！渡虡I(yè)銀行合規(guī)風險管理指引》規(guī)定，董事會應審議批準商業(yè)銀行的合規(guī)政策�！渡虡I(yè)銀行市場風險管理指引》規(guī)定，董事會負責審批市場風險管理的戰(zhàn)略、政策和程序，高級管理層負責制定、定期審查和監(jiān)督執(zhí)行市場風險管理的政策、程序以及具體的操作規(guī)程�！渡虡I(yè)銀行操作風險管理指引》規(guī)定，董事會應制定與本行戰(zhàn)略目標相一致且適用于全行的操作風險管理戰(zhàn)略和總體政策，高級管理層根據(jù)董事會制定的操作風險管理戰(zhàn)略及總體政策，負責制定、定期審查和監(jiān)督執(zhí)行操作風險管理的政策、程序和具體的操作規(guī)程。財政部《金融企業(yè)財務規(guī)則》規(guī)定，金融企業(yè)對經(jīng)營者、核心技術人員和核心管理人員實行與其他職工不同的薪酬辦法，應由股東（大）會或者董事會決議。諸如此類的層級管理規(guī)定很多，也正因如此，商業(yè)銀行的規(guī)章層級也不是隨意劃分的，其劃分標準應當做到依法合規(guī)、符合行情、兼顧慣例、尊重規(guī)律、便于施行。
五、關于公司《章程》層級的特殊地位
研究公司規(guī)章制度的層級問題，不可避免地要涉及公司《章程》在公司規(guī)章制度體系中的性質和地位問題。我國《公司法》規(guī)定，設立公司必須依法制定公司章程。公司章程對公司、股東、董事、監(jiān)事、高級管理人員（包括公司的經(jīng)理、副經(jīng)理、財務負責人，上市公司董事會秘書和公司章程規(guī)定的其他人員）均具有約束力。
關于公司章程的法律性質問題，我國法學界從來就有爭議。一般認為，公司章程是關于公司的組織規(guī)則和行為準則的基本法律文件，俗稱公司的“憲法”。股份有限公司章程規(guī)定公司的名稱、住所、經(jīng)營范圍、設立方式、資本構成、發(fā)起人情況、組織機構、法定代表人、議事規(guī)則、利潤分配、公司變更終止以及對內對外關系的行為準則。公司章程是公司股東意思自治的產(chǎn)物，實質上是一種特殊的契約，具有契約屬性。但又不同于合同法意義上的契約，即章程的制定和修改必須按照一定的形式和程序，通過多數(shù)表決方式。
《公司法》規(guī)定，股份有限公司發(fā)起人制訂公司章程，采用募集方式的經(jīng)創(chuàng)立大會通過；股東大會做出修改章程的決議，必須經(jīng)出席會議的股東所持表決權的三分之二以上通過。公司章程內容包括了公司登記的全部事項，辦理工商登記時公司章程是應當提交的重要文件之一。公司章程修改也應向原公司登記機關備案。有些行業(yè)的公司章程還須經(jīng)監(jiān)管部門核準方可生效，如商業(yè)銀行的章程自銀行業(yè)監(jiān)管機構核準之日起生效。
可見，從制定依據(jù)、制訂主體、規(guī)定內容、審議通過、約束對象、登記備案、核準生效等方面看，公司章程不同于一般的公司規(guī)章，宜單獨作為特殊類規(guī)章，位居公司所有規(guī)章制度之上，可以視為公司的“憲章”。所以，《上海銀行規(guī)章制度管理辦法》雖然將“公司章程”納入該行的“規(guī)章制度體系框架”，但同時規(guī)定“不適用該規(guī)章制度管理辦法”。
六、商業(yè)銀行規(guī)章層級劃分的法律依據(jù)
我國法律和法規(guī)，對國務院部門規(guī)章、軍事規(guī)章、地方政府規(guī)章有明確系統(tǒng)地規(guī)定，但是，對公司規(guī)章的規(guī)定非常簡單，對公司規(guī)章的層級問題更沒有明確界定。不過，我們還是可以從《公司法》的規(guī)定中找出比較明確的線索�！豆痉ā芬�(guī)定，股份有限公司董事會制定公司的“基本管理制度”；股份有限公司經(jīng)理擬訂公司的基本管理制度、制定公司的“具體規(guī)章”。相比之下，《商業(yè)銀行法》的規(guī)定更加籠統(tǒng)，商業(yè)銀行應當按照有關規(guī)定，制定本行的業(yè)務規(guī)則，建立健全本行的風險管理和內部控制制度。
據(jù)此，我們可以得出以下結論：一是“具體規(guī)章”的提法，具有明確的法律依據(jù)，而且屬于經(jīng)理（在商業(yè)銀行內部即為行長）的職權；二是《公司法》使用了“基本管理制度”的概念，而沒有“基本規(guī)章”的概念。我們認為《公司法》之所以這樣規(guī)定，是考慮到董事會主要決策重大事項，不宜涉及具體問題。這并沒有限制我們將董事會制定的有關公司基本管理制度方面的規(guī)章，稱為“基本規(guī)章”，或者說為體現(xiàn)公司基本管理制度的規(guī)章應當是公司的“基本規(guī)章”。其實，任何規(guī)章的內容沒有具體字數(shù)限制，國家法律也是如此，例如《中華人民共和國外國中央銀行財產(chǎn)司法強制措施豁免法》全文共4條，計343個字，誰也沒有懷疑此部法律的效力；三是基本規(guī)章與具體規(guī)章的關系。我們認為，董事會制定的基本管理制度，事前往往由行長擬訂；事后要通過行長制定的具體規(guī)章予以落實。因此，具體規(guī)章是為實施基本規(guī)章中的某項管理制度而制定的專門性規(guī)定。除了《公司法》間接或直接規(guī)定的“基本規(guī)章”和“具體規(guī)章”之外，我們認為還應存在一種“操作規(guī)章”，即為落實具體規(guī)章而制定的關于某項具體工作、某個具體產(chǎn)品、某個具體崗位的操作標準。
綜上所述，除公司《章程》作為商業(yè)銀行原始性“母規(guī)章”外，我國商業(yè)銀行的“規(guī)章”，基本上可分為“基本規(guī)章”、“具體規(guī)章”和“操作規(guī)章”三個層級，是具有基本法律依據(jù)的，筆者認同這種劃分方法。當然，非要將“公司章程”作為一個規(guī)章層級，將商業(yè)銀行的規(guī)章層級界定為“公司章程”、“基本規(guī)章”、“具體規(guī)章”和“操作規(guī)章”四個層級，也未嘗不可，也沒有違反什么規(guī)定。但是，應當提請注意的是，根據(jù)我國商業(yè)銀行的運營實踐，在商業(yè)銀行的經(jīng)營管理活動中，“操作規(guī)章”這一層級，確有存在之必要。
七、商業(yè)銀行三級規(guī)章界定要素的比較
�。ㄒ唬┗疽�(guī)章，是涉及全行重大的、具有戰(zhàn)略意義的基本管理事項的規(guī)章或公司章程規(guī)定應由董（監(jiān)）事會審議通過的規(guī)章，屬于最重要規(guī)章一類。應由董（監(jiān)）事會辦公室組織主要職能部室起草，實際上往往由總行一個或幾個職能部室共同起草，或者由行長或行長辦公會指定某部室起草，經(jīng)行長辦公會初審后，再報董（監(jiān)）事會會議審議通過。名稱一般使用“綱要”、“政策”、“通則”、“框架”、“規(guī)劃”、“規(guī)定”、“辦法”、“規(guī)則”、“規(guī)程”等。
（二）具體規(guī)章，是指為落實基本規(guī)章規(guī)定的某項管理制度而制定的涉及全行經(jīng)營管理活動的某一類工作、某一類產(chǎn)品、某一類崗位工作的規(guī)范性文件，屬于重要規(guī)章一類。應由總行辦公室組織職能部室起草，實際上往往由總行主管部室起草，分管行長初審后，報行長辦公會議審議通過。名稱一般使用“辦法”、“準則”、“標準”、“指引”、“規(guī)則”、“規(guī)程”等。
�。ㄈ┎僮饕�(guī)章，是指為落實具體規(guī)章而制定的關于某項具體工作、某個具體產(chǎn)品、某個具體崗位操作標準的規(guī)范性文件，屬于一般規(guī)章之類。這類規(guī)章的級別效力雖然不高，但操作性、實用性很強，是全體員工履行崗位職責的操作指南，是目前商業(yè)銀行規(guī)章制度建設的重中之重。一般由主管業(yè)務的職能部室起草，由分管行領導審批或報行長專題辦公會議審議通過。名稱一般使用“實施細則”、“實施意見”、“指導意見”、“操作規(guī)程”、“操作指引”、“業(yè)務流程”等。
八、三個層級劃分理論的實踐運用
筆者所供職的上海銀行股份有限公司在修訂1999年發(fā)布的《上海銀行規(guī)章制度管理辦法》（試行）的基礎上，推出了《上海銀行規(guī)章制度管理辦法》（2006版）。該辦法系統(tǒng)地構建了規(guī)章制度的體系框架并界定了規(guī)章類制度的層級。該辦法規(guī)定，規(guī)章制度體系框架，主要由公司章程類制度、規(guī)章類制度和其他制度三類規(guī)章制度構成；為完善公司治理結構，明確職責分工，實施層級管理，規(guī)章類制度分為基本規(guī)章、具體規(guī)章、操作規(guī)章三個層級；對每個層級規(guī)章的標題名稱、規(guī)章內容、職權部門、議案提出、起草部門、合規(guī)審查、審議部門、特別程序、備案報批、簽發(fā)人員、發(fā)布文號和解釋部門等作了基本規(guī)定（詳見附件《商業(yè)銀行三級規(guī)章界定要素對比表》）。
當然，鑒于我們上海銀行是一家規(guī)模不大的商業(yè)銀行，為提高規(guī)章制度的制定效率，便于規(guī)章制度的執(zhí)行使用，規(guī)章制度管理辦法規(guī)定，可以將有關基本規(guī)章和具體規(guī)章進行合并制定，遇此情況，該規(guī)章草案應當先經(jīng)行長辦公會議審議，再報董（監(jiān)）事會會議審議，此類規(guī)章的層級應定為基本規(guī)章；(www.htc668.com)同理，也可將具體規(guī)章和操作規(guī)章進行合并制定，此類規(guī)章的層級應定為具體規(guī)章。
自1999年至2008年，就現(xiàn)行有效的規(guī)章制度而言，上海銀行制定了36部基本規(guī)章、64部具體規(guī)章、677部操作規(guī)章，其余大量存在的是會議紀要、修正案、業(yè)務章程、過渡通知、補充通知、轉發(fā)通知、發(fā)文通知等“其他制度”。應當說，上海銀行規(guī)章層級劃分與界定制度及其推行，有效地推動和保障了銀行內部公司治理和經(jīng)營管理活動依法合規(guī)運行。另外，需要說明的是，根據(jù)我國銀行業(yè)監(jiān)管要求，有些規(guī)章在董（監(jiān)）事會或行長辦公會議審議通過后，應當上報行黨委甚至金融黨工委批準，方可生效實施；有些規(guī)章可能是先經(jīng)行黨委會同意后再由董（監(jiān)）事會或行長辦公會議審議通過，還有許多規(guī)章須報有關監(jiān)管機構批準或備案。
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