論我國土地征收糾紛產(chǎn)生的根源

　　論我國土地征收糾紛產(chǎn)生的根源
　　
　　王衛(wèi)洲
　　
　　摘要：筆者作為一名專門辦理土地案件的律師，從法律角度對土地問題解決提出自己的觀點，由于種種客觀原因及主觀思考能力的限制，期間有不足和粗陋之處，望讀者能幫忙指正，不甚感謝。
　　
　　希望本文對我國愈演愈烈的土地糾紛得以根治，能夠有所幫助。
　　
　　隨著我國城市建設(shè)的發(fā)展，農(nóng)村土地問題非常多，成為社會關(guān)注的熱點，也是國土資源管理工作的重點和難點。而且這類問題往往人數(shù)眾多、涉及面廣稍有不慎就會引發(fā)群體性事件，各地土地征收中的農(nóng)民阻工、集體上訪、與政府打官司、甚至與開發(fā)商直接發(fā)生武力沖突，定州事件、嘉禾事件、豐城事件、甕安事件這一系列土地問題引發(fā)的群體性事件相信大家還沒有忘記吧，其折射出的恐怖已經(jīng)遠遠超過了事件本身帶來的危害，它深刻的反映著農(nóng)村土地問題已經(jīng)成為影響我國社會穩(wěn)定的重大問題。
　　
　　一、我國土地問題的現(xiàn)狀概述。
　　
　　為防止土地問題的大量出現(xiàn)國家采取了很多措施來保障農(nóng)民權(quán)益的實現(xiàn)，如建立征地補償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)裁決機制，征收土地確保農(nóng)民之請確認(rèn)、開展百日行動查處違法占地、健全嚴(yán)格征地審查報批程序、制定土地區(qū)片最低價等，這些措施使農(nóng)民權(quán)利保障得到進一步的深化細化，但是并沒有減少土地糾紛的發(fā)生，相反在農(nóng)民土地維權(quán)行為反而比以前增加，不少地方政府解決這類問題的靠的是“公檢法”，這種方法不但沒有解決問題反而使矛盾更加的激烈。
　　
　　土地問題為何愈演愈烈而且難以制止呢，大部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)歸根于征收土地過程中土地審批及實施的違法，對此筆者持不完全同意的態(tài)度。大部分地區(qū)在征收土地過程中確實存在很多的違法情節(jié)，如征收土地知情確認(rèn)程序沒有認(rèn)真履行在報批中呈報材料一書四方案過于的簡單不符合要求；土地征收后沒有依法公告和履行登記程序；沒有按照國土資源聽證規(guī)定召開聽證會聽取群眾的意見；打著公共利益的旗號肆意征收集體土地；截留征地補償款；或者未批先占、少批多占等等，嚴(yán)重的損害了法律的權(quán)威侵害了失地農(nóng)民的利益。但是最近在國土資源部一直嚴(yán)格規(guī)范土地征收審批程序， 在百日行動之后地方政府征收土地呈報的程序不敢嚴(yán)重、明顯的違法，特別是截留農(nóng)民征地補償款這一行為已經(jīng)大幅度的減少了，一般情況地方政府都會制定征收集體土地補償安置的辦法和征收土地補償?shù)膮^(qū)片最低價格，由于法律制度的逐步健全，截留補償款的問題已經(jīng)很少發(fā)生了，可以說很多地方征收農(nóng)民土地進行的補償是基本符合土地管理法的規(guī)定，但是土地問題根本沒有得到解決，原因何在？
　　
　　筆者認(rèn)為地方政府在呈報和審批過程中存在違法性，對于農(nóng)民屬于來講屬于程序上的問題，并不是關(guān)系農(nóng)民的切身利益的問題。引發(fā)農(nóng)村土地糾紛的根本原因征收土地對農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)，即土地被征收后農(nóng)民能夠得到多少的補償，失去土地依靠什么來維持生活的問題。
　　
　　二、我國現(xiàn)有的征地補償制度。
　　
　　關(guān)于現(xiàn)行的征地補償依據(jù)是《中華人民土地管理法》第四十七條，該條對于征地補償是這樣規(guī)定的：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。 征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。 依照本條第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)�！�
　　
　　關(guān)于征地補償如何分配，對于地上附著物和青苗補償、安置補助費在法律和實際操作中沒有爭議，應(yīng)當(dāng)屬于失地農(nóng)民。但是對于土地補償費我國現(xiàn)行法律有著不同的規(guī)定，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條規(guī)定“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須�？顚Ｓ�，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強對安置補助費使用情況的監(jiān)督�！� 國土資源部《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定“土地補償費的分配。按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補償費應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。土地被全部征收，同時農(nóng)村集體經(jīng)濟組織撤銷建制的，土地補償費應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置�！�
　　
　　集體土地被征收其土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這是沒有問題的，土地管理法規(guī)定歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有也是按照土地所有權(quán)進行規(guī)定的，但是就集體財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)如何分配并不是集體經(jīng)濟組織自由支配，而是必須按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則進行分配，各地省政府基本上都制定了具體的分配辦法，一般情況下分配比例為8/2，即80%分配給被征地農(nóng)戶，20%分配給集體經(jīng)濟組織由其依據(jù)村規(guī)等依據(jù)進行支配。
　　
　　三、土地糾紛產(chǎn)生的根本原因。
　　
　　從法律的規(guī)定和征地實踐來看，這種征地補償制度并不是按照土地的市場價格對農(nóng)民進行補償，而僅僅是對征收土地給農(nóng)民造成的直接損失進行的補償，這樣的補償制度對于農(nóng)民失去土地而間接產(chǎn)生的一切經(jīng)濟損失是不予補償?shù)�，在法學(xué)界這種補償?shù)脑瓌t被稱之為不完全補償原則，這種不完全的補償制度對于農(nóng)民而言極具不公平。按照憲法和法律的規(guī)定，征地是指為了公共利益依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有的土地征收為國家所有，這就決定了我國征收土地的行為屬于國家征收行為，而不是一種市場交易行為，不會按照標(biāo)的物具有的價值來進行補償?shù)�，即法律授�?quán)政府可以低于正常價值的標(biāo)準(zhǔn)將農(nóng)民集體所有的土地變成國有，將農(nóng)民正合法享有的土地使用權(quán)終止并轉(zhuǎn)讓到他人手中。
　　
　　該原則從強調(diào)“所有權(quán)的社會義務(wù)性”觀念出發(fā)，認(rèn)為財產(chǎn)權(quán)因負(fù)有社會義務(wù)而不具有絕對性，可以基于公共利益的需要而依法加以限制。但征收土地是對財產(chǎn)權(quán)的剝奪，它已超越了財產(chǎn)權(quán)限制的范圍。因此基于公共利益需要，可以地依法準(zhǔn)許財產(chǎn)權(quán)的剝奪，使財產(chǎn)權(quán)的保障成為一紙空文。
　　
　�。ㄒ唬�、地方政府土地財政現(xiàn)象嚴(yán)重。
　　
　　在法律授權(quán)為了公共利益需要，可以地依法征收集體土地的同時。我國土地管理法第五十五條“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建設(shè)用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府，都專項用于耕地開發(fā)。”即在土地出讓金百分之七十屬于地方政府財政，在發(fā)達地區(qū)，土地出讓金數(shù)額巨大，成為地方政府財政預(yù)算外收入的最主要來源。土地收入除了增加政府預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入，各個部門 可以借此征收土地規(guī)費，也提高了部門的積極性。 很多地方政府已經(jīng)將賣地作為自己的主要財政收入，我們稱之為“賣地財政”。陳錫文在接受鳳凰衛(wèi)視采訪時披露“每年可以向農(nóng)民征收多少土地是由國家根據(jù)發(fā)展規(guī)劃來確定的，比如在金融危機暴發(fā)以前，正常年景下，國務(wù)院審批的對各省可以使用的建設(shè)用地大約是400萬畝，其中有280萬畝是要征用農(nóng)民的土地。今年由于情況特殊，應(yīng)對金融危機，保增長，各地的建設(shè)規(guī)模就比較大，所以今年針對這樣的情況，國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地總量是630萬畝，其中315萬畝是要征用農(nóng)地的�！�。其實在國家控制指標(biāo)外很多地方政府為了增加財政收入大量的超標(biāo)占地，未批先占的行為時大量存在的，而少批多占的行為則更為嚴(yán)重。
　　
　　并且對于土地出讓金這種不穩(wěn)定的財政收入也不會納入財政預(yù)算，這一定程度上增長了腐敗現(xiàn)象。為追求業(yè)績地方政府依靠賣地的收入大搞形象工程建設(shè)， 導(dǎo)致一些地方政府為搞形象 工程大肆揮霍，甚至土地違法、腐敗等現(xiàn)象滋長 ，對于這些行為農(nóng)民是非常反感和憤怒的。
　　
　　（二）、征地補償款與國家土地出讓金相差太大，集體土地的價值不能平等交換。
　　
　　以耕地年產(chǎn)值來確定的補償標(biāo)準(zhǔn)不能正確的實現(xiàn)土地的價值，且集體土地的使用受到了極大的限制，可以集體土地所有權(quán)是一種受限的所有權(quán)，農(nóng)民集體自己無權(quán)對其進行處分，只有作為非所有人的國家才有權(quán)進行處分，這一規(guī)定一方面維護了我國集體土地的穩(wěn)定，但同時也限制了集體土地價值的實現(xiàn)，將集體土地大量限制在農(nóng)用地范圍上時，以用途來確定征收土地的補償標(biāo)準(zhǔn)實際上不符合平等公平的原則。農(nóng)民在土地被征收時其得到的補償一般在2—5萬元人民幣以內(nèi)，但當(dāng)這些土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲�有土地進行出讓時其價格達到了幾十萬甚至幾百萬， 這樣的明顯的差價使農(nóng)民難以接受。
　　
　�。ㄈ�）、地方政府在征地過程中的行為與法律不一致，法律對地方政府沒有產(chǎn)生限制作用，這進一步刺激了地方政府的占地的欲望。
　　
　　物權(quán)法規(guī)定因公共利益的需要可以征收 ，但在現(xiàn)實中大量被征收的土地是用于房地產(chǎn)等商業(yè)用地，商業(yè)開發(fā)當(dāng)然不能歸類公共利益。而且在實施征地方案時地方政府對于農(nóng)民的反抗往往沒有足夠的耐心來協(xié)調(diào)和解決。在有些地方常常會出現(xiàn)農(nóng)民因土地糾紛采取上訪、阻工等措施來抗議而受到了行政處罰甚至刑罰，公檢法等專政機關(guān)成為處理人民內(nèi)部矛盾的工具，在一定程度上使土地糾紛更加顯得嚴(yán)重。
　　
　　一方面地方政府大搞土地財政、一方面征地補償不合理，同時有些地方在征地過程中采取強制征收的措施，對群眾思想和民生問題沒有足夠的重視，使土地問題越來越顯得嚴(yán)重。
　　
　　四、對于處理土地糾紛的建議。
　　
　　對我國土地糾紛的處理問題，溫家寶總理曾發(fā)表過觀點。溫家寶在承諾農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)永遠不變的同時指出，必須對那些被占用土地的農(nóng)民給予應(yīng)有補償，其中“土地出讓金主要應(yīng)給予農(nóng)民”。昨日，他在十屆人大四次會議結(jié)束后舉行的記者招待會上，作出如上表述。溫家寶簡明扼要地陳述了“堅定不移地推進改革開放”的觀點。他稱，中國政府面對新的任務(wù)，需要更加清醒、更加堅定、更加努力。他進一步解釋，更加堅定是指“要堅定不移地推進改革開放，走有中國特色社會主義道路。”他表示，前進中盡管有困難，但不能停頓，“倒退沒有出路”。英國金融時報一位記者問道，如何讓中國農(nóng)民更好地實現(xiàn)土地價值，抵御非法侵占。溫家寶表示，中國農(nóng)民問題的核心是土地問題，中國農(nóng)村實行家庭承包經(jīng)營，土地屬于集體，但生產(chǎn)和經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民。對此，他認(rèn)為，“這是一大特點，也是一大優(yōu)勢”。隨后，他論述了如何保障農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)。對此，他使用了一組排比句：必須實行最嚴(yán)格的耕地保護制度，必須保護農(nóng)民對土地生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)，占用農(nóng)民土地必須給予應(yīng)有的補償。土地出讓金主要應(yīng)該給予農(nóng)民。必須依法嚴(yán)懲那些違背法律、強占亂占農(nóng)民土地的人。
　　
　　總理客簡明的話語，其實已經(jīng)客觀的為我國土地問題解決指明了方向。 (www.htc668.com)結(jié)合總理的觀點和當(dāng)前土地問題產(chǎn)生的根源，筆者以為解決土地問題應(yīng)從以下三個方面著手。
　　
　　一、提高失地農(nóng)民的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，改變以往以耕地年產(chǎn)值來確定補償標(biāo)準(zhǔn)的原則，在征地補償中要充分農(nóng)民集體對集體土地的所有權(quán)。
　　
　　二、限制征收土地的條件，建設(shè)項目使用土地的應(yīng)通過政府主導(dǎo)和監(jiān)督下與農(nóng)民協(xié)商的方式處理，在協(xié)商難以解決時方可采取征收這種國家強制手段。
　　
　　三、對地方政府征地進行有效的監(jiān)管，嚴(yán)格履行征收土地審批制度，對征收集體土地的理由是否屬于公共利益作為審批的重要條件。
　　
　　四、土地出讓金應(yīng)上繳國家財政，以減少地方搞土地財政的源頭，由國家建立各地失地農(nóng)民保障基金，征收集體土地所得到的土地土地出讓金應(yīng)全部用于失地農(nóng)民。
　　
　　筆者作為一名專門辦理土地案件的律師，從法律角度對土地問題解決提出自己的觀點，由于種種客觀原因及主觀思考能力的限制，期間有不足和粗陋之處，望讀者能幫忙指正，不甚感謝。
　　
　　希望本文對我國愈演愈烈的土地糾紛得以根治，能夠有所幫助。

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