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論土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善
楊向暉
眾所周知，我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，因此加強農(nóng)業(yè)的基礎地位，穩(wěn)定和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟具有重要的戰(zhàn)略意義。農(nóng)村經(jīng)濟的穩(wěn)定與發(fā)展的核心是土地問題，沒有良好的土地制度的支撐，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展也就無從談起。構(gòu)建我國良好農(nóng)村土地制度的一個重要方面就是要建立科學合理的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)機制，以此來促進農(nóng)村土地要素在法律范圍內(nèi)的合理流動，從而達到土地資源的合理配置，提高土地資源的開發(fā)利用率，發(fā)展我國農(nóng)村經(jīng)濟。但由于相關法律制度的極不完善，加上規(guī)范的農(nóng)村土地市場尚未形成，導致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)很多問題，不利于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)健康有序地流轉(zhuǎn)，也不利于農(nóng)村經(jīng)濟的穩(wěn)定與發(fā)展，因此必須盡快完善我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度。我國理論界對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度給予了充分的關注和研究，紛紛從不同的立場和視角提出各自的看法和建議，有力促進了我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)理論的豐富和發(fā)展。但是，由于農(nóng)村土地權(quán)利本身的復雜性，以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作為較為新生的社會現(xiàn)象，進入人們研究的視野的時間不是很長，也由于其他社會因素的制約，目前，我國理論界關于農(nóng)村土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的研究成果較為有限，未形成深入系統(tǒng)的學術(shù)專著，其理論研究的深度和廣度有待加強。本人在借鑒和吸收他人的研究成果的基礎上，對我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進行了深入思考，提出了一些自己的看法和建議，以求對完善我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的有所裨益。由于本人的學識有限，錯誤紕漏之處在所難免，敬請指正。
一、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的概念及特點
�。ㄒ唬┩恋爻邪�(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的概念
我國法律雖然對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)作了一些相關規(guī)定，但是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在立法上仍未有一個準確的定義，理論界對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)也理解不一。有人認為“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是指在農(nóng)村土地承包期內(nèi)，承包方以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、互換等方式將承包土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)移給第三方從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)濟現(xiàn)象”[1]；還有人認為“農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)就是指在保持集體土地所有權(quán)主體不變、確保家庭承包經(jīng)營制度長期穩(wěn)定的前提下，土地使用權(quán)在不同市場主體之間的轉(zhuǎn)移與交易”。筆者認為，所謂的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是指在土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)得以確定的前提下，在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)及土地的農(nóng)業(yè)用途的基礎上，土地承包經(jīng)營權(quán)人依法自愿將取得的土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股、抵押或其他方式轉(zhuǎn)移給他人的行為。這一定義需從以下幾個方面進行理解：
第一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是一種用益物權(quán)變動的行為。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)首先在立法上應將其界定為一種物權(quán)，這是構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的基礎。我國新頒布的《物權(quán)法》明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)的相關內(nèi)容，這是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性的有力明證，從土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容來看，它是一種排他性的支配權(quán)，這也完全符合物權(quán)的特點。此外，將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐操作及權(quán)利受到侵害后的司法保護具有積極意義。因此土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是用益物權(quán)的變動行為。
第二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)未改變農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不管以何種方式進行，農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)始終不變，其性質(zhì)仍然是農(nóng)村集體所有。“土地承包經(jīng)營權(quán)只是一種新型的用益物權(quán)，而不是完整的所有權(quán)。承包人只享有土地的占有、使用、收益和部分的處分權(quán)，不包括最終的處分權(quán)，因此承包人對土地的掌控是有限的”[2]，這就決定了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中土地集體所有的性質(zhì)不會改變。
第三、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不改變土地農(nóng)業(yè)用途性質(zhì)。土地是極其寶貴的資源，我國的基本國情是人多地少，耕地面積有限。為保護我國日益減少的耕地資源，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》都明確規(guī)定：受讓方應按照法律法規(guī)的規(guī)定，不得改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途。因此，對于流轉(zhuǎn)后的土地必須用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，絕不能挪作他用。所以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是一種不改變土地農(nóng)業(yè)用途的權(quán)利轉(zhuǎn)移。
�。ǘ┩恋爻邪�(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的特點
根據(jù)調(diào)查，當前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)如下特點：
1、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大，速度加快
自我國加入WTO以來，增加農(nóng)民收入，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)成為農(nóng)村工作的重點，不少地方政府和有關部門高度重視農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)問題，并采取有效措施大力促進土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。在政府部門的大力倡導之下，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模擴大，速度加快。
2、土地流轉(zhuǎn)區(qū)域不斷擴張
過去農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達，農(nóng)民非農(nóng)收入較高且穩(wěn)定的沿海發(fā)達地區(qū)以及大中城市的郊區(qū)和郊縣，非發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民因為就業(yè)途徑較少，家庭收入對土地依賴度高，土地流轉(zhuǎn)情況很少發(fā)生。但隨著社會的發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的深入，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村剩余勞動力的流動，現(xiàn)在發(fā)生土地流轉(zhuǎn)的地域擴展到四川、湖北、湖南、江西、安徽、黑龍江、河北等內(nèi)陸省份。
３、土地流轉(zhuǎn)形式多樣化
目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有多種形式，大致有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、繼承、入股、抵押、反租倒包等形式。對于上述方式，我國法律明確規(guī)定的有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租和互換四種，其他方式雖未被法律明確規(guī)定，但在我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實踐中客觀存在。筆者認為，既然法律將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為一種用益物權(quán)，其以何種方式流轉(zhuǎn)應充分尊重權(quán)利人的意愿，只要不違背法律的基本原則及相關法律規(guī)定，權(quán)利人可按照自己的實際需要靈活地選擇各種方式進行流轉(zhuǎn)，因此，當前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具有多樣化特點。
4、土地流轉(zhuǎn)的利益分配的多樣性
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的利益分配正從過去“先有集體統(tǒng)一收入，再分配補償給流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶”的單一形式，發(fā)展為集體統(tǒng)收統(tǒng)分、農(nóng)戶直接轉(zhuǎn)包獲取土地流轉(zhuǎn)收入、農(nóng)戶入股合作經(jīng)營、集體與農(nóng)戶共同入股參與分紅等多種形式共存。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的利益分配呈現(xiàn)多樣性[3]。
二、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度所存在的問題
我國法律雖然已允許土地承包經(jīng)營權(quán)以一定的方式進行流轉(zhuǎn)，但“法律對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定過于籠統(tǒng)而簡單，未形成完備的法律體系，其系統(tǒng)性、針對性、可操作性不強，其缺陷和不足顯而易見”[4]。但我國法律在缺位的同時又給土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作了一些不必要的限制，如對流轉(zhuǎn)主體資格、流轉(zhuǎn)范圍和方式等進行過于嚴格的限制。由于缺乏完善的法律制度的保護和支撐，加之現(xiàn)實中不利因素的影響，如土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場極不成熟、相關配套制度缺失等，導致土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中面臨各種障礙、出現(xiàn)各種問題，如農(nóng)民利益受損、非法改變土地用途、流轉(zhuǎn)程序混亂、流轉(zhuǎn)糾紛增多、土地資源的效益未能充分發(fā)揮等等。這些問題的存在嚴重制約著土地承包經(jīng)營權(quán)合理有序地流轉(zhuǎn)，使得土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不僅不能達到預期的社會效益，反而產(chǎn)生負面效應，從而影響農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展。因此必須將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的問題逐一進行深入分析，然后找出相應的對策和措施，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制。筆者現(xiàn)從土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度在立法方面的缺陷以及在現(xiàn)實中所存在的問題這兩方面來進行分析。
�。ㄒ唬┩恋爻邪�(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的立法缺陷
1、土地產(chǎn)權(quán)規(guī)定不明確
土地產(chǎn)權(quán)是市場交易的基礎，產(chǎn)權(quán)關系明晰是市場經(jīng)濟的客觀要求，也是農(nóng)村土地市場健康運行的基礎，而我國現(xiàn)行法律并未對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進行明晰界定，導致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關系極不明確�！锻恋毓芾矸ā芬�(guī)定，農(nóng)村集體土地屬農(nóng)村集體所有，然而，我國存在三級農(nóng)民集體，土地所有權(quán)分別為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體、村民委員會和村民小組掌握，因此農(nóng)村土地所有權(quán)的代表不明確。此外，農(nóng)村集體同時扮演著土地所有者和經(jīng)營管理者的雙重角色，其職責規(guī)定不明確。由于土地產(chǎn)權(quán)關系混亂，導致各方的權(quán)責利不明確，使得各利益主體行為極不規(guī)范、利益分配也不合理，因此土地制度難以形成有效的激勵和約束。這種模糊不清的產(chǎn)權(quán)關系不利于土地資源的優(yōu)化配置，從而直接阻礙了土地承包經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)[5]。
2、流轉(zhuǎn)方式規(guī)定不明確
《土地承包法》第32條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其它方式流轉(zhuǎn)”。我國法律對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定，筆者認為存在如下缺陷：
第一、“其他方式”規(guī)定不明確�！捌渌绞健钡降资呛畏N方式，是否可以任意創(chuàng)造，不得而知。而且，也不能從任何其他規(guī)定中看到相關的說明。新頒布的《物權(quán)法》也沿襲這種提法。筆者認為不妥，雖然法律規(guī)定的兜底條款既有靈活性的一面，適應與時俱進的需要，但對廣大農(nóng)戶而言，如果沒有法律和政策上的明確指引，必然會影響其對土地流轉(zhuǎn)可能性的判斷，從而影響土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的順利進行。
第二、關于抵押方式規(guī)定不明確�！掇r(nóng)村土地承包法》第49條規(guī)定，通過家庭承包以外的其它方式如招標、拍賣、公開協(xié)商等承包“四荒”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）農(nóng)村土地所取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，而家庭承包取得土地承包經(jīng)營權(quán)則未允許抵押。此種規(guī)定很不合理，隨著社會的發(fā)展，一些動產(chǎn)、不動產(chǎn)所蘊含的動態(tài)經(jīng)濟潛能已經(jīng)大大超過其靜態(tài)價值。這些財產(chǎn)被過多限制或不能抵押，其經(jīng)濟效用就不能得到最大程度的發(fā)揮，從而阻礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展[6]。 既然我國法律已允許以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，就應該允許其可以進行抵押，這也符合擔保法的原理。從新頒布的《物權(quán)法》依然不認同抵押的流轉(zhuǎn)方式來看，筆者認為立法者的價值取向還沒有改變，仍然覺得抵押風險性太大。這種想法，低估了農(nóng)民的經(jīng)營能力和對風險的估測能力，事實上“農(nóng)民是理性的，他們并不保守，也不反對現(xiàn)代化。他們對價格有足夠的反應，他們在行為努力上具有與其它社會階層同樣的人性，即追求自身效用的最大化”[7]。因此，我國的現(xiàn)實情況不是農(nóng)民的市場和經(jīng)營意識有無達到立法和政策層面的問題，而是農(nóng)民手中沒有足夠的流動資金，無法擴大生產(chǎn)，進行集中經(jīng)營。行之有效的辦法就是允許農(nóng)民以手中的土地承包經(jīng)營權(quán)進行融資，從而促進農(nóng)業(yè)資源的合理利用。所以，筆者認為我國法律應認同抵押這一流轉(zhuǎn)方式。
第三、關于繼承的方式表述不明確。我國現(xiàn)行法律在土地承包經(jīng)營權(quán)繼承問題上沒有使用“繼承”這一概念，而是變通地表述為“由繼承人繼續(xù)承包”。而新頒布的《物權(quán)法》則對繼承沒有做出任何規(guī)定。筆者認為，這是立法上的失誤，既然林地能夠繼承，為什么草地、耕地就不能繼承？同一權(quán)利因客體不同而賦予不同的法律后果，容易造成法律適用上的混亂；而且，禁止耕地、草地的經(jīng)營權(quán)繼承，會嚴重影響農(nóng)民對土地的長期規(guī)劃，不利于發(fā)揮其積極性。因此，從立法的同一性和著重保護農(nóng)民利益的角度出發(fā)，法律應允許土地承包經(jīng)營權(quán)以繼承的方式流轉(zhuǎn)。
3、流轉(zhuǎn)存在嚴格的限制性規(guī)定
我國現(xiàn)行法律對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體和范圍進行嚴格限制。如《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的必須經(jīng)過村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準”；《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)管理辦法》第九條規(guī)定：“受讓方應當具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”；互換則要求是在同一集體經(jīng)濟組織的承包方之間進行；轉(zhuǎn)讓要求受讓方只能是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶且轉(zhuǎn)讓方必須有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源；入股則限定在承包方之間；轉(zhuǎn)包則限定在本集體組織內(nèi)部等。這些限制性的規(guī)定使得“農(nóng)民退出土地的成本非常高”[8]，導致一些缺乏經(jīng)營能力而又想退出的農(nóng)民可能被禁錮在土地上，而一些富有管理經(jīng)驗、擁有先進技術(shù)設備的經(jīng)營組織和承包個人則無法進入農(nóng)地從事生產(chǎn)經(jīng)營，從而使得土地的利用率和農(nóng)戶的種地積極性受到極大影響，農(nóng)業(yè)的市場化和規(guī)�；M展緩慢。同時，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包人同意的規(guī)定也極不合理，我國法律并未對同意的條件做出明確的界定，如發(fā)包人不同意，即使能產(chǎn)生高效益的轉(zhuǎn)讓亦屬無效，這項規(guī)定極大束縛了土地承包經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。
�。ǘ┩恋爻邪�(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)實問題
由于立法的缺陷和現(xiàn)實中各種不利因素的制約，我國現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制在土地流轉(zhuǎn)實踐中運行不暢，面臨諸多問題，現(xiàn)分述如下：
1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場極不成熟
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要成熟的土地市場的支撐，健全的土地市場能為土地流轉(zhuǎn)提供規(guī)范的交易場所，從而促進農(nóng)村土地快捷有效地流轉(zhuǎn)。但現(xiàn)實當中，我國的農(nóng)村土地市場還只是初具雛形，極不成熟，其主要體現(xiàn)在：第一、農(nóng)村土地市場沒有完備的地價評估體系，土地承包經(jīng)營權(quán)價格的估算缺乏相應的參考標準。第二、缺乏完善的市場運行機制，農(nóng)村土地市場的供求機制、價格機制、競爭機制尚未形成，土地流轉(zhuǎn)受地方政府的控制較大，土地產(chǎn)權(quán)還不能實現(xiàn)跨區(qū)域流動。第三、缺乏完善的中介機構(gòu)的服務，當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏完備的中介服務機構(gòu)，如資產(chǎn)評估機構(gòu)、委托代理機構(gòu)、法律咨詢機構(gòu)、土地保險機構(gòu)和土地融資機構(gòu)等。由于缺乏完善的市場服務體系和有效的市場運行機制，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場極不成熟，導致土地供求信息受阻，信息輻射面狹小，從而導致土地市場供求失衡；同時使得農(nóng)村土地的商品化程度偏低，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的資產(chǎn)價值不能充分體現(xiàn)，市場化操作相當困難，因而嚴重阻礙了土地承包經(jīng)營權(quán)合理有序的流轉(zhuǎn)。
2、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中侵權(quán)現(xiàn)象嚴重
近年來，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民權(quán)益受到嚴重侵害的問題較為突出，主要體現(xiàn)在：一是以權(quán)力剝奪農(nóng)戶的自主決策權(quán)，有些地方違背農(nóng)民意愿，隨意改變土地承包關系，搞強制性的土地流轉(zhuǎn)，把土地流轉(zhuǎn)作為增加地方收入和福利的手段，抑或作為政府決策者“政績”的形象工程；有些地方為了降低開發(fā)成本和便于招商引資，借土地流轉(zhuǎn)為名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強迫農(nóng)民長期地價出讓土地承包經(jīng)營權(quán)，這些強制性的土地流轉(zhuǎn)，勢必損害農(nóng)民的切身利益；二是隨意調(diào)整承包地，分出所謂的“口糧田”、“機動田”，在本已分到各戶的承包地中切出機動田，由集體甚至村干部個人掌握；三是在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中與民爭利。這些行為嚴重侵犯了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，影響了農(nóng)民的正常生產(chǎn)生活。
3、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范
農(nóng)戶之間的土地轉(zhuǎn)包、互換等土地流轉(zhuǎn)，多是自發(fā)性的流轉(zhuǎn)，相互之間只是口頭協(xié)議，沒有簽訂書面的文字合同或契約來規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務，這就造成土地承包關系的混亂，致使土地流轉(zhuǎn)工作無序進行。有的農(nóng)戶之間雖簽有協(xié)議，但協(xié)議內(nèi)容簡單，標的物不明確，權(quán)利義務規(guī)定不清楚，違約責任不祥，易引發(fā)合同糾紛。此外，農(nóng)戶之間自發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的期限較短而且極不穩(wěn)定，流轉(zhuǎn)雙方大多約定為一年一變，使得受讓方?jīng)]有長期保障，不肯對土地作較多投入，只維持現(xiàn)狀，生怕資金無法收回，從而造成土地資源的浪費。這都不利于土地承包經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。
4、農(nóng)村社會保障體系的缺失
我國農(nóng)村并沒有建立完備的社會保障體系，農(nóng)民只能牢牢地依附于土地，將土地作為最基本的社會保障，以化解失業(yè)、疾病等風險，“均等地占用土地并盡可能多地擁有土地資源是一種最有效的社會保障，中國農(nóng)村現(xiàn)行票據(jù)分配土地的制度安排是一種最典型的土地型社會保障制度”[9]。因此，在我國農(nóng)村社會，土地依然承擔著主要的社會保障功能。由于土地的最低社會保障功能沒有一個替代物，因此大多數(shù)農(nóng)民仍把土地看作是“活命田”，寧可粗放經(jīng)營，甚至荒蕪棄耕，也不輕易流轉(zhuǎn)土地。由于不能使農(nóng)民和土地有效分離，這就極大地限制了土地的流轉(zhuǎn)，導致土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)效率低下。
5、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機制的缺失
《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，因土地承包經(jīng)營或流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛的，可請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等協(xié)調(diào)解決，也可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，或直接向人民法院起訴。而當前的現(xiàn)實情況是，一方面，大多數(shù)地方政府或法院有關機構(gòu)尚未形成處理土地糾紛的規(guī)范化制度，也缺乏相關的法律條文與仲裁根據(jù)，另一方面，現(xiàn)在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍和規(guī)模卻越來越大，許多程序不規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)導致了越來越多的糾紛，這二者的矛盾使得農(nóng)村中許多土地流轉(zhuǎn)糾紛無法得到及時合理的解決，從而阻礙了土地承包經(jīng)營權(quán)的順利流轉(zhuǎn)，也影響了農(nóng)村的穩(wěn)定。
三、完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的對策及建議
如前文所述，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度極不完善，既有立法上的缺陷，也有現(xiàn)實中的問題，從而制約了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)健康有序地流轉(zhuǎn)，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。因此我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度亟待完善，這就要求：一方面要從立法上完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關規(guī)定，使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度具有針對性、系統(tǒng)性和可操作性；另一方面又要加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的建設與發(fā)展，加快相關配套措施的建立與完善。同時，政府要切實履行自身的職責，采取有效措施，加強對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的服務引導與規(guī)范管理，這樣才能促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)合理有序地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的社會效益。筆者現(xiàn)具體從以下幾個方面來進行集中論述。
�。ㄒ唬┩恋爻邪�(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的立法完善
1、建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，明確土地產(chǎn)權(quán)主體
土地產(chǎn)權(quán)明確是交易的前提，沒有明晰的產(chǎn)權(quán)制度，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中就會導致相關物質(zhì)利益關系的混亂，農(nóng)民的合法權(quán)益易受到侵害。明確土地產(chǎn)權(quán)，就是要明確土地所有權(quán)的主體代表，其關鍵問題是要統(tǒng)一集體所有權(quán)的主體，取消鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村以及村民小組三級所有的分化現(xiàn)象。具體做法是明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體是村集體，按照我國有關法律法規(guī)和農(nóng)村實際情況，應當確立村民委員會作為集體土地所有權(quán)主體的代表。因為村民委員會是農(nóng)民民主選舉產(chǎn)生的基層組織，具有較高的威信，能夠代表農(nóng)民的共同意愿獨立行使權(quán)利，承擔民事責任，最適宜充當農(nóng)村土地所有權(quán)的代表，法律應賦予其相應的權(quán)利義務，使其很好地行使土地所有權(quán)人的職責并承擔相應的義務。其他組織因缺乏相應的資質(zhì)和條件，不便充當農(nóng)村土地的所有權(quán)的代表。鑒于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的重要性，筆者強烈建議立法機關根據(jù)當前我國農(nóng)村的實際情況，制定頒布《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)法》來確立合理的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，進一步穩(wěn)定和明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關系，以加強對農(nóng)民土地權(quán)利的保護。
2、修改法律關于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理規(guī)制
如前文所述，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)設置了許多不合理的限制規(guī)定。法律對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理限制與土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性不相吻合，其實質(zhì)是對農(nóng)民行使土地權(quán)利的一種干預，我國新頒布的《物權(quán)法》既然已經(jīng)把土地承包經(jīng)營權(quán)明確界定為物權(quán)，就應該賦予農(nóng)民相應的支配權(quán)，“所謂物權(quán)之直接支配性，指物權(quán)人得依自己的意思，無須他人意思或行為之介入，對標的物即得為管領處分，實現(xiàn)其權(quán)利內(nèi)容之特性”[10]。立法對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進行限制的本意是考慮到農(nóng)村保障制度并未健全，土地依然是農(nóng)民的生活保障，盲目轉(zhuǎn)讓土地的風險性太高，容易造成農(nóng)村社會的不穩(wěn)定，其實這種擔心是多余的，既低估農(nóng)民的經(jīng)營能力，也不符合社會實際，農(nóng)民是理性的，他會根據(jù)自身利益的需求來決定是否處分其土地承包經(jīng)營權(quán)。同時，在現(xiàn)實生活中，隨著農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及市場經(jīng)濟的建立與完善，農(nóng)民的就業(yè)途徑更為廣闊，收入來源也日益多樣化。農(nóng)民與土地的關系也日趨松散，依賴土地而生存的現(xiàn)象將越來越少。因此，法律對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)做如此嚴格的限制完全沒有必要，只會造成土地流轉(zhuǎn)的成本過高，導致土地的閑置，阻礙土地流轉(zhuǎn)和土地效益的發(fā)揮，進而阻礙農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。因此，筆者建議取消對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理限制，尤其是廢除土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包人同意的規(guī)定，從而為土地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)創(chuàng)造一個良好的法律環(huán)境，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。
3、完善土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式
�。�1） 要賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營者的農(nóng)地抵押權(quán)。我國法律對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押基本持否定態(tài)度，這與物權(quán)屬性不相吻合。農(nóng)地如果不能作為抵押物進入市場，既不利于土地資源的優(yōu)化配置，也不利于農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更延緩了農(nóng)村信用市場的發(fā)展，也與市場經(jīng)濟條件下農(nóng)業(yè)發(fā)展對融資的極大需求不相適應。此外，土地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)，物權(quán)人對其權(quán)利在效力上具有可處分性。因此，我國法律要賦予土地承包經(jīng)營權(quán)人的抵押權(quán)。
（2） 要允許土地承包經(jīng)營權(quán)以繼承的方式進行流轉(zhuǎn)。從保護耕地、鼓勵承包人對土地持續(xù)投入以及促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的角度，允許其繼承人繼續(xù)承包利大于弊�？紤]到社會公平，為平衡農(nóng)戶間的利益及農(nóng)村集體的利益，可以采取繼承人與發(fā)包人簽訂新的合同方式，適當增加新承包人的義務。在具體設計時，可作如下規(guī)定：第一，在發(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)繼承時，應當首先遵守《繼承法》的基本原則，其次，還要遵守《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等有關農(nóng)地管理的規(guī)定。第二，可借鑒臺灣地區(qū)的立法，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的繼承人可優(yōu)先于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的繼承人分得農(nóng)地使用權(quán)，對于非務農(nóng)的繼承人，可以繼承其他財產(chǎn)。如其他財產(chǎn)不足其繼承份額，可以進行金錢補償，由在村繼承人耕作利用土地。第三，如果繼承人均為非務農(nóng)人口，除非該繼承人自此從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，否則應在規(guī)定時間內(nèi)，將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的其他人[11]。第四，不得將同一塊土地使用權(quán)進行登記上的分割，否則會導致農(nóng)地的零碎化。如果繼承人有兩人以上，并且被繼承人擁有多個農(nóng)地使用權(quán)，則在保證使用權(quán)完整的前提下公平分配；如不足分配，則對未分得的繼承人折價補償，對于多余的地塊或無法分配的情形，則由繼承人共有，或?qū)⑼恋爻邪?jīng)營權(quán)變賣或折價。因此，無論是在理論上，還是在實踐中，土地承包經(jīng)營權(quán)完全可以以繼承的方式流轉(zhuǎn)。
�。�3） 其他流轉(zhuǎn)方式可予以一定的明確，同時，我國法律還應鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)人采取多種方式流轉(zhuǎn)，如入股、出典、委托轉(zhuǎn)包、家庭聯(lián)產(chǎn)承包合作經(jīng)營、交付土地承包經(jīng)營權(quán)由他人代耕代種等等。
�。ǘ� 加強政府在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的作用
1、加強政府的服務與管理職責
在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，作為直接管理的政府部門應當發(fā)揮積極作用，切實履行其對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的指導、服務與管理職責。筆者建議設置專門的職能機構(gòu)如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心或管理委員會等，負責農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理工作。其具體職能可設定為：在堅持農(nóng)民自愿有償?shù)那疤嵯�，積極引導符合流轉(zhuǎn)條件的農(nóng)民實行土地流轉(zhuǎn)；規(guī)范操作程序，指導農(nóng)民依法簽訂好土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的書面合同，并建立健全土地流轉(zhuǎn)檔案，詳細登記流轉(zhuǎn)農(nóng)地的面積、位置、質(zhì)量、等級、價格與期限；仲裁處理土地流轉(zhuǎn)糾紛；監(jiān)督流轉(zhuǎn)后土地的利用，防止非法改變土地用途的行為發(fā)生等；為農(nóng)民提供法律、金融、市場、信息等方面的服務，幫助農(nóng)民解決在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中遇到的實際困難[12]。
2、規(guī)制政府行政權(quán)力、保障農(nóng)民權(quán)益
在明確政府指導和監(jiān)督管理的職責的同時，對于政府部門的行政權(quán)力也必須予以一定的規(guī)制，以防止其權(quán)力的濫用，避免對農(nóng)民合法權(quán)益的損害。因此，必須通過嚴密的監(jiān)督和制約體系將政府部門的行政權(quán)力納入法制的框架下，使其做到依法行政。為了更好地督促、規(guī)范和方便政府部門行使職權(quán)，保障農(nóng)民的合法權(quán)益、促進土地承包經(jīng)營權(quán)健康合理地流轉(zhuǎn)。筆者建議各地方立法機構(gòu)，可按照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，制定符合地區(qū)實際的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)和實施細則，使政府部門的指導、服務與管理工作落到實處，從而促使土地承包經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。
（三）完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的配套措施
1、培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場
如前所述，我國當前的農(nóng)村土地市場極不成熟，其市場功能還不能很好的發(fā)揮和體現(xiàn)，那么如何培育我國農(nóng)村土地市場呢？筆者認為，除了要建立規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)制度，明確農(nóng)戶是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的直接交易主體之外，現(xiàn)階段必須作到如下幾點：
首先，要著手研究建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的運行機制，重點是土地承包經(jīng)營權(quán)的價格機制、土地承包經(jīng)營權(quán)交易的中介機制、土地承包經(jīng)營權(quán)收益分配機制的建設。就農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的價格機制而言，要實行公平地價制度，運用科學的方法確定與國有土地使用權(quán)價格相協(xié)調(diào)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的基準地價，由土地管理部門定期公布；就土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的中介機制而言，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展需要配套的市場中介服務體系，要建立包括咨詢、地價評估代理、仲裁等機構(gòu)及相關制度，并做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的保險等工作；就農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配制度而言，應當使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益在交易當事人之間合理分配，以保護各方的合法權(quán)利。
其次，要建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格評估制度，即由具有地價評估資格的地價評估單位和評估師評估地價，并報請土地管理部門審定。
最后，要使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的交易活動公開化、契約化、貨幣化，提高農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的透明度。建立健全法律法規(guī)約束、金融約束、產(chǎn)權(quán)約束、內(nèi)部責任義務約束等。
2、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序
鑒于我國目前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序極不規(guī)范，流轉(zhuǎn)糾紛日益增多，為促進土地承包經(jīng)營權(quán)健康有序地流轉(zhuǎn)，穩(wěn)定和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，必須建立相應的機制來規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)程序。針對農(nóng)村社會土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，筆者建議采取如下具體措施：
第一，修改合同法的相關內(nèi)容，在合同法里邊增設有關農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的有名合同，明確規(guī)定流轉(zhuǎn)主體的權(quán)利義務關系，使雙方權(quán)利義務法定化，對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要合同條款予以明確規(guī)定，以供當事人在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時予以借鑒，同時法律應強制規(guī)定當事人在進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時必須簽訂書面合同，把書面合同作為合同生效的要件之一。第二，設立合同備案程序，即當事人簽訂土地流轉(zhuǎn)合同后必須報專門的職能機構(gòu)備案，如果合同內(nèi)容不符合法律規(guī)定或有不適當?shù)牡胤�，職能機構(gòu)可以建議當事人對其進行補充和修改。第三，在合同履行過程中，設立監(jiān)督程序，即由土地管理機構(gòu)對當事人履行合同的情形進行合法監(jiān)督，以保證土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同依法有序地履行。
3、加快農(nóng)村社會保障體系的建設
一是要創(chuàng)造必要的條件，對流轉(zhuǎn)出土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶統(tǒng)籌安排，重新就業(yè)，以減輕市場經(jīng)濟競爭對部分農(nóng)戶的沖擊；二是建立多層次的相互聯(lián)系的農(nóng)村保險基金，發(fā)展農(nóng)村保險事業(yè)，形成涵蓋整個農(nóng)村的災害補償體系，保障農(nóng)戶具有再生產(chǎn)經(jīng)營的能力；(www.htc668.com)三是逐步建立以集體和農(nóng)戶自我保障為基礎，政府予以一定扶持的社會保障機制，并大力發(fā)展多種形式的社會保障基金，村社合作醫(yī)療和經(jīng)濟互助會等群眾急需的互助保障組織，促進農(nóng)民醫(yī)療、養(yǎng)老、互助等農(nóng)村社會保險體系的發(fā)展；四是對殘疾人、五保戶、貧困戶等特殊人群進行多層次的扶持，創(chuàng)造條件為他們提供必要的生活保障，從根本上解決他們將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓之后的后顧之憂[13]。
4、建立多元的糾紛解決機制
如前文所述，我國目前在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機制非常欠缺。因此，必須進一步完善土地流轉(zhuǎn)糾紛處理機制，為保障農(nóng)民土地權(quán)利提供有效解決的法律途徑。首先，建議在縣城成立專門法律援助機構(gòu)，為農(nóng)民免費提供有關土地流轉(zhuǎn)權(quán)利保障及解決糾紛的咨詢和代理。其次，土地部門應建立一套受理、審查、調(diào)查農(nóng)民投訴狀的機制。目前，許多地方的農(nóng)民在處理土地糾紛時由于缺少對法律的了解，很少訴諸法院，而是采取告狀的形式向有關部門反映情況，以求取得公正處理，但我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的政府機構(gòu)對告狀的處理和審查尚未形成規(guī)范性的制度，因而常使這些糾紛得不到及時解決，積累了不少矛盾。因此，建議在土地管理部門形成專門接受和處理農(nóng)民土地投訴的程序和制度，并在農(nóng)村基層設立便于農(nóng)民反映和傳遞意見的簡便渠道，同時，設立群眾公開監(jiān)督制度，督促和提高處理糾紛的效率。最后，必須進一步制定仲裁土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的相關法律法規(guī)，完善相關的爭端處理機制。
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