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論公立高校銀行貸款的政策性特征
論公立高校銀行貸款的政策性特征
李文江
政策性銀行為什么能夠成為支持公立高校健康發(fā)展的主要力量，或者說公立高校政策性銀行貸款的合法性、可行性，筆者試圖加以論證。
一、政策性銀行和公立高校同系公法人
�。ㄒ唬⿲ㄈ说恼J(rèn)識
所謂公法人，與私法人相對，是法人制度不斷發(fā)展的產(chǎn)物。在古代羅馬法中，法人的團(tuán)體形態(tài)有三種：一種是成員顯現(xiàn)型，指由一定數(shù)量成員（社員）構(gòu)成的團(tuán)體，如各種協(xié)會，其成員的地位和作用得到最大程度的顯現(xiàn)。羅馬法中有人的集合體（UniversitasPersonarum）的概念，它成為以后社團(tuán)法人的起源。第二種是成員隱現(xiàn)型團(tuán)體，它是物的集合體（Universitastrerum），如中世紀(jì)時的教會團(tuán)體，其成員的地位和作用不甚明顯，但財產(chǎn)卻顯示得很充分。它以后發(fā)展成為現(xiàn)代民法中的財團(tuán)法人。第三種就是成員不現(xiàn)型團(tuán)體，如古代羅馬法中的國庫（國家）和市府（地方自治團(tuán)體），它們擁有獨立的財產(chǎn)并可以獨自享受權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)，既是公法主體，具有獨立的公法上的法律人格，同時又是市民社會中具有獨立人格的私法主體。他們的成員不能顯現(xiàn)，和作為“人的集合體”與“物的集合體”的法人不同，它們以后發(fā)展成為公法人。
公法人的概念主要見于大陸法系國家，目的是為了區(qū)分國家與私法人的不同。這種不同乃在于公法人是由公法設(shè)立的；其存在的目的主要不是為了從事民事活動，享受民事權(quán)利、履行民事義務(wù)、承擔(dān)民事責(zé)任，而是要為公共利益行使行政權(quán)力或提供服務(wù)，因而其所享有的權(quán)利也主要是公法所規(guī)定的行政權(quán)力。十九世紀(jì)中葉以后，公法人的概念迅速擴(kuò)充，除國家以外，公法社團(tuán)、公法財團(tuán)、公共營造物等也被納入公法人的概念之中，也就是本文下面所指的公法人中的特別法人。但公法人概念雖系繼受民法概念而來，但在發(fā)展過程中，卻因公法的獨特性，而形成不同的概念。如民法上的法人，系指自然人以外，由法律所創(chuàng)設(shè)的，可以享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)的抽象組織體，因而只要具有權(quán)利能力，就是法人，很少有例外。但公法上卻存在著完全權(quán)利能力、部分權(quán)利能力及不具權(quán)利能力的區(qū)分，而公法人只是其中具有完全權(quán)利能力的主體。也就是說，公法人不僅可以以自己的名義行使權(quán)利與義務(wù)，而且可以獨立地承擔(dān)責(zé)任，不僅可以對抗第三人，而且可以對抗設(shè)立它的國家或地方自治團(tuán)體。
主張區(qū)分公法人與私法人者對如何進(jìn)行區(qū)分并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而是存在多種學(xué)說：
一是目的說。即以公共利益為目的而設(shè)立的法人為公法人，以私人利益為目的而設(shè)立的法人為私法人。
二是設(shè)立依據(jù)說。即依公法而設(shè)立的法人為公法人，依私法而設(shè)立的法人為私法人。
三是設(shè)立者說。即由國家或公共團(tuán)體設(shè)立的法人為公法人，由私人設(shè)立的法人為私法人。
四是法律關(guān)系說。即對國家有特別利害關(guān)系并受國家特別保護(hù)的法人為公法人，反之則為私法人。
五是權(quán)力說。即凡行使或分擔(dān)國家權(quán)力或政府職能的法人為公法人，反之則為私法人。
六是一般社會觀念說。即依當(dāng)時的社會觀念認(rèn)為是公法人者即為公法人，認(rèn)為是私法人者則為私法人，并沒有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)。
筆者認(rèn)為，上述學(xué)說都只從某一方面而不是完整地描述了區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)。筆者主張應(yīng)采目的說與設(shè)立者說，即由國家或公共團(tuán)體以公共利益為目的而設(shè)立的法人為公法人。
公私法人的劃分是建立在公私法劃分的基礎(chǔ)上的，是西方學(xué)者把法律分為公私法的產(chǎn)物。前蘇聯(lián)和東歐國家由于摒棄公法與私法的劃分故不承認(rèn)公法人與私法人的區(qū)分。我國法學(xué)理論由于受前蘇聯(lián)理論的影響，在一個相當(dāng)長的時期，將我國一切法律均視為公法，而否認(rèn)有私法之存在。這一理論產(chǎn)生于、也適應(yīng)了以前權(quán)力高度集中的行政經(jīng)濟(jì)體制的要求。而在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，特別是在加入世貿(mào)組織后，這種理論顯然已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實的需要�；谑袌鼋�(jīng)濟(jì)本身的性質(zhì)，在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)公私法的區(qū)分，具有重大的理論意義和實踐意義。有學(xué)者主張，區(qū)分公法與私法是建立市場經(jīng)濟(jì)法律制度的前提，力主應(yīng)區(qū)分公法與私法。筆者同意這一主張，并認(rèn)為，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，只要承認(rèn)公法與私法的劃分，便存在公法人和私法人劃分的重要價值和意義。我國已有學(xué)者肯定這種劃分的法律意義。筆者認(rèn)為，隨著改革的進(jìn)一步深入，將會出現(xiàn)更多的、舊的法人分類方法所不能包容的新型法人，如存款保險公司、公證機(jī)構(gòu)等等，只能以公法人與私法人的分類方法來劃分。
（二）我國政策性銀行屬于公法人
我國民法對法人的分類并不能囊括政策性銀行這類新出現(xiàn)的法人。我國現(xiàn)行《民法通則》將法人分為企業(yè)法人與機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體法人兩大類。筆者認(rèn)為，這種分類并不能將我國的政策性銀行這類新出現(xiàn)的法人包括進(jìn)去。這是因為：
第一，政策性銀行不是企業(yè)法人。企業(yè)法人是指以營利為目的的、獨立從事商品生產(chǎn)經(jīng)營活動的法人；其中以營利為目的、具有獨立經(jīng)濟(jì)利益是其重要的法律特征。而政策性銀行區(qū)別于其他商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的主要特征便是不以營利為目的，專門貫徹、配合政府社會經(jīng)濟(jì)政策或意圖，以追求社會整體效益為依歸；它具有一定的獨立經(jīng)濟(jì)利益，也要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)核算，爭取保本微利，但它并不象商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)那樣非常強(qiáng)調(diào)自己的獨立經(jīng)濟(jì)利益。從另一個角度看，如果政策性銀行為企業(yè)法人，那么它們就與商業(yè)銀行毫無二致，其設(shè)立與運(yùn)作也必須適用《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，而這顯然是有違《商業(yè)銀行法》的規(guī)定和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定的。因而，我國的政策性銀行不是企業(yè)法人。有人認(rèn)為，我國政策性銀行是國有企業(yè)法人，并沒有充足的理由�！秶议_發(fā)銀行財務(wù)管理暫行辦法》第3條提到，國家開發(fā)銀行要辦理工商登記。依筆者理解，這實際上是在把國家開發(fā)銀行作為企業(yè)對待，因為在我國，只有企業(yè)才需要到工商行政管理機(jī)關(guān)辦理工商登記。
第二，政策性銀行不是機(jī)關(guān)法人。機(jī)關(guān)法人是指依照國家法律和行政命令組建的、以從事國家管理活動為主的各級國家機(jī)關(guān)。它們是代表國家從事管理活動的組織。從不以營利為目的這一特征來看，政策性銀行和機(jī)關(guān)法人是一樣的；但機(jī)關(guān)法人另外具有的代表國家從事管理活動、依法享有、行使國家賦予的公權(quán)力的特征卻是政策性銀行所根本不具備的。雖然政策性銀行充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會進(jìn)步、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理的工具，但政策性銀行本身并不是政府的組成部門，不是國家機(jī)關(guān)。因此，政策性銀行不是機(jī)關(guān)法人。
第三，政策性銀行不是事業(yè)單位法人。事業(yè)單位法人是指從事非營利性的社會各項公益事業(yè)的各類法人，包括從事新聞、出版、廣播、電視、電影、教育、文藝等事業(yè)的法人，是社會主義精神文明的重要內(nèi)容。這些法人組織不以營利為目的，一般不參與商品生產(chǎn)和經(jīng)營活動，雖然有時也能取得一定收益，但屬于輔助性質(zhì)。在不以營利為目的這一點上，政策性銀行與事業(yè)單位法人是一致的；但如前所述，事業(yè)單位法人的活動僅限于文化、教育、衛(wèi)生、體育、新聞、出版等方面的社會公益事業(yè)，雖與商品經(jīng)濟(jì)活動不能截然分開，但并不是主要的經(jīng)濟(jì)活動參與者。而政策性銀行的業(yè)務(wù)活動則主要包括農(nóng)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的支持、進(jìn)出口貿(mào)易促進(jìn)等我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展的重要領(lǐng)域，是為專門貫徹、配合政府的社會經(jīng)濟(jì)政策或意圖而開展活動的，以促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)健康、協(xié)調(diào)發(fā)展，追求社會整體效益為已任，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)活動的重要參與者。可見，政策性銀行不屬于事業(yè)單位法人。有人認(rèn)為，政策性銀行是根據(jù)政府宏觀決策和法規(guī)行事，注重實現(xiàn)政府的政策意圖和社會效益，因而政策性銀行應(yīng)屬于公益法人，而且獨出心裁地稱為“公益（事業(yè)）法人”，意在指其為公益性的事業(yè)單位法人，不免有些牽強(qiáng)附會，令人費(fèi)解。
政策性銀行應(yīng)是公法人。既然我國法律體系在傳統(tǒng)上屬于大陸法，而我國現(xiàn)行民法對法人的分類又不能涵蓋政策性銀行這類新型法人，筆者認(rèn)為，不妨從公法人與私法人劃分的角度來分析一下政策性銀行的法律性質(zhì)。筆者認(rèn)為，政策性銀行應(yīng)屬于公法人，其理由如下：
第一，政策性銀行的目的和宗旨是服務(wù)于公共利益的。政策性銀行不以營利為目的，而應(yīng)追求社會整體效益，服務(wù)于公共目的。之所以如此，是因為政策性金融業(yè)務(wù)與逐利的經(jīng)營性業(yè)務(wù)常常是矛盾的，也就是說，政策性業(yè)務(wù)是非營利的或低盈利的。比如，一國落后地區(qū)的開發(fā)，對該國經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展、社會安定與進(jìn)步有很大意義。然而，在經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化過程中，若以營利為指向，則相對缺乏的資金不僅不會流向落后地區(qū)，而且會出現(xiàn)從落后地區(qū)漏出，流向資金盈利率較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。在此情況下，對商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)而言，追逐營利的理性行為與宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)是相悖的。這樣，只有由政府創(chuàng)設(shè)的政策性銀行，不以營利為目的，而是服從宏觀經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的要求，才能向落后地區(qū)輸送資金，對于由此而產(chǎn)生的虧損，由政府給予補(bǔ)貼，或擔(dān)保其債務(wù)。但這并非意味著政策性銀行忽視經(jīng)營活動的收益，就必然發(fā)生虧損。
第二，政策性銀行由國家設(shè)立或控制。與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不同，政策性銀行絕大多數(shù)是由政府直接出全資或部分出資創(chuàng)立，如日本“二行九庫”、韓國的政策性銀行、美國進(jìn)出口銀行、我國三家政策性銀行均是由國家出全資創(chuàng)立的；或是由國家作保證而設(shè)立。而不論政策性銀行如何設(shè)立，它們都是以國家作為后盾，其組織與活動由國家控制和掌握，并與國家、政府保持極其密切的聯(lián)系，服從和服務(wù)于國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體利益的需要，并為貫徹、配合政府社會經(jīng)濟(jì)政策和意圖服務(wù)。
第三，一些同屬于大陸法系傳統(tǒng)的國家，如日本、法國，其政策性銀行立法中均規(guī)定政策性銀行為公法人。有學(xué)者認(rèn)為，政策性銀行屬于公益（事業(yè)）法人；事實上，公益法人屬于社團(tuán)法人之一種，而社團(tuán)法人又屬于私法人之一種，因而，這些學(xué)者實際上是主張政策性銀行屬于私法人的一種。筆者認(rèn)為，這是缺乏充分根據(jù)的，因而也是不能成立的。只要承認(rèn)公私法劃分在中國的有效性，政策性銀行是公法人這一命題便告成立。
政策性銀行公法人的法律地位一經(jīng)確立，就具備了財政性金融的職能，也就從理論上成為支持公立高校的主要力量。
（三）公立高校也屬于公法人
公立高校在依法自主管理學(xué)校內(nèi)部事務(wù)時，具有第三種法律地位，即公法人中的特別法人。這一觀點雖然還沒有在我國的立法中得到明確肯定，但已在學(xué)術(shù)界引起相當(dāng)強(qiáng)烈的反響并得到初步的共識。高校作為公法人中的特別法人包含兩層含義：首先，高校是公法人，而非私法人；其次，高校與國家或國家機(jī)關(guān)等一般公法人不同，而是公法人中的特別法人。
公立高校作為公法人，其意義在于首先它是行政主體，是依公法所設(shè)立，享有公法所規(guī)定的行政權(quán)力、履行行政義務(wù)、承擔(dān)行政責(zé)任的主體，其存在目的也首先不是為了從事民事活動或營利、而是為公共利益的目的、為公眾提供服務(wù)，在行政法上具有完全權(quán)利能力與責(zé)任能力、能以自己名義行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任，而且不僅可以對抗第三人，還可以對抗設(shè)立它的國家或教育部，也就是說可以對它們提起訴訟。
高校作為公法人中的一類特別法人，與國家或國家機(jī)關(guān)等公法人也不完全相同。在西方國家，作為行政主體的公法人，首先包括具有濃厚行政色彩的國家及地方自治團(tuán)體，其次還包括具有一定獨立性、脫離一般行政職能的專門行政機(jī)構(gòu)。這類機(jī)構(gòu)在英國被稱為公法人（Publiccorporation），包括工商企業(yè)公法人，行政事務(wù)公法人，實施管制的公法人，咨詢及和解性質(zhì)公法人四類。在法國被稱為公務(wù)法人（lesetablissemntspublics），包括行政公務(wù)法人，地域公務(wù)法人，科學(xué)文化和職業(yè)公務(wù)法人，工商業(yè)公務(wù)法人四類。在德國，它們是傳來意義的行政承擔(dān)者，是公法法人，包括公法團(tuán)體、公法機(jī)構(gòu)和公法財團(tuán)。在日本，它們屬于其他行政主體，主要包括營造物法人和公共組合。本文為了行文的方便，將其統(tǒng)稱為公法人中的特別法人。
這些法人雖然名稱各異，但具有一些共同的特點：首先，它們是法人，具有一切法人所共同具有的法律地位。如擁有自己獨立的財產(chǎn)，與設(shè)立該法人的國家或地方政府的財產(chǎn)分離，具有獨立的預(yù)算，在業(yè)務(wù)活動中所得到的贏余可以自己儲備，而不是上交給設(shè)立它的國家或地方政府，因而具有財政上的獨立性。又如它可以以自己的名義接受捐贈，簽訂合同，起訴和應(yīng)訴等。其次，它們是依行政法設(shè)立的法人，其設(shè)立、廢除、變更和內(nèi)部組織規(guī)則由行政法規(guī)規(guī)定，不受公司法的拘束。其享有的權(quán)利和負(fù)擔(dān)的義務(wù)、責(zé)任主要是行政法上的，由行政法規(guī)規(guī)定。第三，它們屬于公法人，具有公法人的某些特征，除上述方面外，它們還可以享有公法人的某些特權(quán)，如公用征收，財產(chǎn)不能扣押和強(qiáng)制執(zhí)行，可以簽訂行政合同，制定規(guī)章的行為是行政行為，工作人員可以屬于公職人員等。不過它們之間在享有特權(quán)的范圍和程度上是有差別的。最后也是最重要的是，這些公法人中的特別法人，具有獨立的人格，與國家或地方政府保持一定的獨立性，獨立負(fù)擔(dān)實施公務(wù)所產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，并且較少行政機(jī)關(guān)的官僚風(fēng)氣和繁瑣程序，體現(xiàn)出相當(dāng)?shù)淖灾�、自治特色。高等學(xué)校就是這些特別法人中的一類，不同于國家等其他公法人。
二、政策性銀行和公立高校具有公益目標(biāo)的一致性
�。ㄒ唬┱咝糟y行的公益性目標(biāo)產(chǎn)生的依據(jù)和功能
首先，從政策性銀行產(chǎn)生依據(jù)看。凱恩斯認(rèn)為，社會總需求和總供給要達(dá)到均衡，放任自流是不可能實現(xiàn)的。國家必須對整個經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)行控制和調(diào)節(jié)，才能實現(xiàn)“充分就業(yè)”，才能使全社會的經(jīng)濟(jì)活動正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，國家具有調(diào)節(jié)總需求和總供給達(dá)到均衡的作用，而國家實現(xiàn)這個均衡的手段主要是財政政策和金融政策。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場機(jī)制作用明顯，資金必然流向高收益地區(qū)，相對落后地區(qū)的企業(yè)和項目就難以得到資金支持，勢必出現(xiàn)發(fā)展不均衡和分配不合理。正如美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)》一書中指出：市場是不完美的，單純依靠市場機(jī)制無法達(dá)到資源的最優(yōu)配置，需要政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，間接參與經(jīng)濟(jì)活動。從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究來看，由于交易主體之間存在著信息不對稱，極易產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”。所謂“逆向選擇”是指由于信息不全面，賣者選擇了信譽(yù)或條件不好的買者，如銀行由于調(diào)查不充分，選擇了不合格的借款人發(fā)放貸款。“道德風(fēng)險”則是指買者在取得貨物后不履行義務(wù)，如借款人故意不如期還本付息。為彌補(bǔ)市場缺陷，政策性銀行應(yīng)運(yùn)而生。這一方面彌補(bǔ)法規(guī)、信息不足等造成的信用缺口，另一方面通過“溢出效應(yīng)”帶動和引導(dǎo)資金流向，借助政
府力量減輕信用風(fēng)險。目前，理論界對政策性銀行產(chǎn)生的理論依據(jù)存在如下論點：
一是彌補(bǔ)市場缺陷的需要。市場機(jī)制是最具活力的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，但其完全有效性只有在嚴(yán)格的假設(shè)條件下才能成立。因為市場具有自發(fā)性、盲目性、滯后性，不能保持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理和供求關(guān)系的平衡。所以，單靠市場不能實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，需要利用政府這只“看不見的手”來調(diào)控市場的失靈和缺陷。
二是貫徹國家政策，解決現(xiàn)實問題。一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是前提條件，但這些領(lǐng)域是社會效益好、經(jīng)濟(jì)效益差，商業(yè)銀行不愿涉足，只有依靠政策性銀行。
三是經(jīng)濟(jì)落后國家加速發(fā)展的需要。發(fā)展中國家大多面臨兩大障礙，市場發(fā)育不健全和基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)落后。要解決這兩個問題，單靠市場不夠，需要政府適當(dāng)參與經(jīng)濟(jì)活動。政策性金融是典型的財政投融資，具有準(zhǔn)財政屬性，是財政政策的延伸。政策性金融是有助于彌補(bǔ)體制落后和市場失靈、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)金融安全、增強(qiáng)競爭力的一種金融形式，政策性銀行是由政府設(shè)立的銀行類金融機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)是貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展政策，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)ｉT從事政策性投融資活動，為政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和促進(jìn)社會進(jìn)步服務(wù)，在經(jīng)營上不以盈利為最終目標(biāo)。政策性金融與商業(yè)金融有完全不同的目標(biāo)和范圍。政策性金融就是要把政府信用運(yùn)用于市場，發(fā)揮政府和市場兩個優(yōu)勢；就是要用好用活政府信用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度建設(shè)，將融資優(yōu)勢和政府組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢相結(jié)合，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制建設(shè)和市場建設(shè)。
其次，從政策性銀行的功能看，主要表現(xiàn)在三個方面：第一，公平分配功能。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會實業(yè)資本和商業(yè)信貸資金受投資經(jīng)濟(jì)效益影響，無法公平地分配社會資源。如我國東西差異的解決，就需要政策性銀行把國家的產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策結(jié)合起來，利用政策性投資的乘數(shù)效應(yīng)，彌補(bǔ)中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金缺口，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。第二，示范和誘導(dǎo)功能。政策性金融體現(xiàn)了政府重點扶持意向和長期發(fā)展目標(biāo)，一定程度上降低了投資領(lǐng)域的信貸風(fēng)險。如開發(fā)性金融作為政策性金融的深化和發(fā)展，有助于維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)金融安全、增強(qiáng)競爭力的一種金融形式。開發(fā)性金融為政府擁有、賦權(quán)經(jīng)營，具有國家信用，體現(xiàn)政府意志，把國家信用與市場原理特別是與資本市場原理有機(jī)結(jié)合起來。開發(fā)性金融的活力來自于政府賦權(quán)的法定國家信用，通過把政府信用、政府協(xié)調(diào)與市場原理相結(jié)合，充分運(yùn)用國家信用的高能量，在政府與市場之間架起了橋梁和紐帶，不斷在體制建設(shè)和完善市場方面發(fā)揮獨特作用，防止和抑制尋租行為，彌補(bǔ)市場失靈和缺損。開發(fā)性金融不是商業(yè)金融，一般情況下不會直接進(jìn)入已經(jīng)高度成熟的商業(yè)化領(lǐng)域，而是從不成熟的市場介入，用資金和體制建設(shè)來帶動市場的發(fā)展。開發(fā)性金融的特征是，只要有市場缺損、法人等制度缺損，而又有光明市場前景的投融資領(lǐng)域，能夠進(jìn)行制度建設(shè)的、以整合體制資源取得盈利的，就都是開發(fā)性金融的領(lǐng)域。第三，異向配置資源功能。這一功能在資金運(yùn)用上主要表現(xiàn)兩點：一是彌補(bǔ)性，市場機(jī)制和價值規(guī)律所遺漏的非價格形式和低效益方面往往有著重大的社會效益，政策性銀行的介入可以彌補(bǔ)資源配置的不足；二是調(diào)控性，商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)貼近市場，當(dāng)市場失靈時，就需要政策性銀行參與調(diào)控。這種異向配置資源的功能與政策性銀行的特殊身份是相符的。
（二）公立高校的公益性目標(biāo)
賦予公立高校公法人地位是兩大法系許多國家的共同特點或發(fā)展趨勢。究其原因，正是基于公立高等學(xué)校是依公法設(shè)立，行使一定的公權(quán)力，為公益目的存在，但又具有不同于行政機(jī)關(guān)特征的特殊的行政組織。這種地位，既滿足了國家履行高等教育職能的需要，保證了高校的公益性，又能夠使高等學(xué)校避免一般行政上的官僚習(xí)氣和僵化手續(xù)，保持一定程度的精神自由，也容易得到社會的贊助。同時也有助于司法機(jī)關(guān)對高等學(xué)校進(jìn)行必要的監(jiān)督。我國高校與國外公立高校具有類似的特征：高校由國家舉辦并經(jīng)國家批準(zhǔn)設(shè)立，都具有獨立的管理機(jī)構(gòu)和法律人格，都需要獨立承擔(dān)法律責(zé)任；高校開展活動應(yīng)當(dāng)以公益為目的；高校行使著部分公共權(quán)力；高校又受公共權(quán)力的控制程度較大。
三、公立高校的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)地位成為政策性銀行的主要支持對象
基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)都是政策性銀行的主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域。而我國公立高校很早就被國家確立為重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。江澤民同志在第三次全國教育工作會議上的講話中指出：“切實把教育作為先導(dǎo)性、全局性、基礎(chǔ)性的知識產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施，擺到優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略重點地位�！敝该髁私逃l(fā)展的方向，確立了教育在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要戰(zhàn)略地位，同時也賦予教育新的歷史使命。朱镕基同志也明確指出：“要進(jìn)一步解放思想，發(fā)展教育產(chǎn)業(yè)”。當(dāng)前，盡管關(guān)于“教育產(chǎn)業(yè)化”、“教育市場化"、“教育商品化”等提法遭到非議，但“發(fā)展教育產(chǎn)業(yè)”已為大家所認(rèn)同。
根據(jù)人力資本理論，教育投資可以促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)增長。以往，人們將教育作為消費(fèi)性事業(yè)來發(fā)展，是由政府提供的一種大家都可以消費(fèi)的福利。但是現(xiàn)在人們逐步認(rèn)識到，教育是公益性的事業(yè)，但也是一種產(chǎn)業(yè)，而且不僅只是一種廣義的產(chǎn)業(yè)（廣義的教育產(chǎn)業(yè)，是指根據(jù)1985年國家統(tǒng)計局提出的中國三次產(chǎn)業(yè)劃分的意見，教育屬于第三產(chǎn)業(yè)），教育還是一種實實在在的產(chǎn)業(yè)。所謂教育產(chǎn)業(yè)，是指辦學(xué)既要遵循教育規(guī)律，也要遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，運(yùn)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律來辦教育，發(fā)揮市場作用對教育資源進(jìn)行合理配置；教育的投入要講求經(jīng)濟(jì)效益，要計算教育成本；學(xué)校為社會和個人提供了教育服務(wù)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)獲取合理的報償（指非義務(wù)教育）；教育管理需要加強(qiáng)質(zhì)量、效率、競爭觀念，提高辦學(xué)效益。
從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的觀點看，教育作為一種以高知識技能為特征的產(chǎn)業(yè)，有必要，也有可能進(jìn)入市場。教育產(chǎn)業(yè)雖然與其他產(chǎn)業(yè)相比具有其特殊性，但其產(chǎn)業(yè)屬性仍十分明顯。對于一項產(chǎn)業(yè)來說，其普遍性的特征是生產(chǎn)性、服務(wù)性、經(jīng)營性和效益性。高等教育階段，具備了上述特性。
教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是一個長期的過程，而且資金需要量較大。政策性銀行貸款不同于一般商業(yè)銀行，貸款期限較長，授信額度也較大。高校申請政策性銀行貸款，其還款期限要長于商業(yè)銀行貸款，還本付息壓力也要小于商業(yè)銀行貸款。一直以來，對國家重點扶持的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目發(fā)放貸款是政策性銀行重要的開發(fā)項目。政策性銀行應(yīng)該集中好資金，增加對高等院�；A(chǔ)設(shè)施發(fā)放貸款。一方面，由于財政資金長期滿足不了高校的發(fā)展需要，高校投資欠債較多。因此，政策性銀行在提供基礎(chǔ)設(shè)施貸款時，要考慮的是既有教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金安排，又有改善學(xué)生和教職工生活條件等方面資金的計劃；既有科研方面的風(fēng)險投資需要，又要為校辦企業(yè)和后勤集團(tuán)提供資金保障等等。另一方面，國家開發(fā)銀行在提供資金支持時，也要按照輕重緩急，優(yōu)先選擇制約高校發(fā)展的“瓶頸”項目，如教學(xué)樓、圖書館、學(xué)生宿舍樓改、擴(kuò)建等作為支持對象。解決了這些問題，就會對擴(kuò)大高校的招生規(guī)模起到顯著的乘數(shù)效應(yīng)。在資金投量上，應(yīng)按照國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和高校發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行適度投放。
四、公立高校使用政策性銀行貸款的現(xiàn)實可行性
國家開發(fā)銀行作為我國政府的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，可以依托自身的政府背景、資金實力、項目開發(fā)能力，對高校提供貸款。國家開發(fā)銀行對高校提供貸款將是中國教育、政策性銀行發(fā)展史上的重要事件，它對我國的教育、科技以及經(jīng)濟(jì)等多方面的發(fā)展將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。首先，它能夠緩解和部分消除教育投入不足的狀況。國家開發(fā)銀行可憑借它雄厚的金融實力加大對教育的投資額度，解決高等院校在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面存在的巨大資金缺口，進(jìn)一步發(fā)展高等教育，廣泛提高我國人口素質(zhì)。其次，它有助于我國教育質(zhì)量的提高。國家開發(fā)銀行的資金注入將大大改善學(xué)校的辦學(xué)條件和師資力量，這為實現(xiàn)高等教育大眾化的目標(biāo)提供了必要的條件。其三，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研一體化。長期以來，國家開發(fā)銀行就重視對高科技項目的支持，高等院校又正是我國從事高科技項目研究的主力軍。國家開發(fā)銀行對高等院校的支持將有助于科技開發(fā)并提高科研成果轉(zhuǎn)讓率，避免智力資源和科技資源的浪費(fèi)，真正體現(xiàn)教育對經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用。其四，有利于化解公立高校商業(yè)銀行貸款問題，降低商業(yè)銀行和公立高校的貸款風(fēng)險。
政策性銀行貸款的財政性金融要求，這就使公立高校貸款成為可能。公立高校在商業(yè)銀行貸款的主要障礙是缺少合法擔(dān)保和抵押。(www.htc668.com)因為，商業(yè)銀行遵照擔(dān)保法規(guī)定地方政府和財政部門擔(dān)保無效，公立高校的資產(chǎn)又不在合法抵押物范圍內(nèi)，因此，銀校合作一度面臨困難。政策性銀行本身不創(chuàng)造信用，其融資要依靠國家信用擔(dān)保，因此，在貸款業(yè)務(wù)中也采取了地方信用擔(dān)保的方式，如國家開發(fā)銀行在河南、黑龍江、廣東等省的高校貸款都是有地方政府擔(dān)保的。
國家開發(fā)銀行2006年又提出“政府熱點、雪中送炭、規(guī)劃先行、信用建設(shè)、金融推動”的二十字辦行方針，而且在廣州大學(xué)城建設(shè)中開行已經(jīng)主動提出并置換了20多億的商業(yè)銀行貸款。2005年，國家開發(fā)銀行與黑龍江10所省屬高校簽約，向這些高校提供9.25億元軟貸款，重點用于老工業(yè)基地振興中教育項目的建設(shè)。所謂軟貸款，就是國家開發(fā)銀行作為政策性銀行，可以通過政府或國有公司的融資平臺進(jìn)行貸款，其貸款允許用于國家確定的重點建設(shè)項目的資本金或股本投入，這是軟貸款與商業(yè)銀行硬貸款的最大區(qū)別。它利息低，還款期限長。貸款下?lián)芎�，黑龍江省教育廳將設(shè)立開發(fā)銀行貸款管理辦公室，負(fù)責(zé)對貸款實施管理，確保貸款及時到位發(fā)揮效益并按期償還，貸款學(xué)校也將相應(yīng)成立負(fù)責(zé)本校貸款管理工作的辦公室；出臺《省屬高校銀行貸款管理暫行辦法》《省屬高校銀行貸款審批制度》等相關(guān)文件，對高校貸款實施嚴(yán)格管理；同時，建立高校償貸準(zhǔn)備金專戶，如果學(xué)校不能按期償還貸款，教育廳將會同省財政廳通過年度結(jié)算扣款等方式歸還貸款本息。
公立高校是政府投資為主導(dǎo)，其貸款一定程度上可以說是一種政策性貸款。就我國目前的情況看，政策性銀行的資金是最為理想的高等教育投資資金。在未來的幾年中，應(yīng)當(dāng)通過成立政策性的中國教育銀行，利用其準(zhǔn)財政性資金，加大對高等教育這一準(zhǔn)公共品的提供力度。只要公立高校貸款是在政府科學(xué)控制之下，政策性銀行對公立高校貸款是不存在風(fēng)險的，即使出現(xiàn)風(fēng)險，也不過是高校財政赤字而已。
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