提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題探析

　　提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題探析
　　
　　呂國(guó)華
　　
　　隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)各地政府經(jīng)常以公共利益為名提前收回已經(jīng)出讓的國(guó)有土地使用權(quán)。出讓期限屆滿之前收回國(guó)有土地使用權(quán)的，是否需要對(duì)土地使用權(quán)人予以補(bǔ)償？如何對(duì)土地使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償，成為一個(gè)無(wú)法回避的法律課題。然而，我國(guó)土地市場(chǎng)法律體系仍然處于逐步完善的過(guò)程之中，現(xiàn)有法律對(duì)提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范，但規(guī)范得比較籠統(tǒng)，缺乏可操作性，甚至法律規(guī)范之間相互沖突，致使出讓人和受讓人要么無(wú)所適從，要么矛盾不斷，難以取得一致意見(jiàn)。各地政府在土地補(bǔ)償問(wèn)題上態(tài)度各異，亂象叢生，既不利于維護(hù)我國(guó)土地法治的統(tǒng)一建設(shè)，也不利于土地市場(chǎng)的科學(xué)發(fā)展。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入進(jìn)行，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入了新一輪發(fā)展周期，在這一過(guò)程中，勢(shì)必將有更多出讓的國(guó)有土地使用權(quán)被以公共利益之名提前收回。如何在提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題上平衡各方利益，既保障法律得到正確貫徹實(shí)施，又有利于土地市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展，筆者試圖在解決這一問(wèn)題上進(jìn)行有益地探索。
　　
　　一從一個(gè)案例說(shuō)起
　　
　　2008年10月，筆者接受江蘇某市市民陶先生的委托，代理其與該市國(guó)土資源局關(guān)于提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題的法律事務(wù)。陶先生受讓的土地上有上千平方米的建筑物，提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)涉及地上物拆遷。隸屬于該市國(guó)土資源局的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在給予陶先生房屋補(bǔ)償款時(shí)明示不包含土地補(bǔ)償款項(xiàng)，有關(guān)出讓土地補(bǔ)償問(wèn)題另行解決。該市國(guó)土資源局提前收回出讓給陶先生的國(guó)有土地使用權(quán)，卻拒絕給予陶先生任何土地補(bǔ)償，認(rèn)為房屋補(bǔ)償款已經(jīng)包含了土地補(bǔ)償。在陶先生據(jù)理力爭(zhēng)并委托律師進(jìn)行交涉的情況下，該市國(guó)土資源局雖然同意給予土地補(bǔ)償，但是只同意給予剩余年限的土地出讓金，并說(shuō)自己是嚴(yán)格依據(jù)我國(guó)物權(quán)法的規(guī)定給予補(bǔ)償?shù)摹?br />　　
　　二走出補(bǔ)償問(wèn)題的誤區(qū)
　　
　　提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，究竟是否需要補(bǔ)償？如何補(bǔ)償？在這一問(wèn)題上，眾說(shuō)紛紜。我國(guó)各地政府在收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償實(shí)踐上也是亂象叢生。有的地方只對(duì)土地使用權(quán)人的房屋給予補(bǔ)償，拒絕對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償。有的地方同意對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，但是認(rèn)為土地使用權(quán)補(bǔ)償已經(jīng)包含在被征收房屋補(bǔ)償中。有的地方同意對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，但以退還剩余年限的土地出讓金為限。有的地方同意在退還剩余年限的土地出讓金的同時(shí)，給予同期銀行利息。有的地方對(duì)剩余年限的出讓土地使用權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)價(jià)評(píng)估，根據(jù)評(píng)估價(jià)給予補(bǔ)償。有的地方根據(jù)土地使用權(quán)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)給予適當(dāng)補(bǔ)償。有的地方將土地使用權(quán)補(bǔ)償納入房屋補(bǔ)償中，認(rèn)為所謂的土地使用權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題就是被拆遷房屋市場(chǎng)評(píng)估時(shí)考慮的“區(qū)位”因素。有的地方缺乏這方面的統(tǒng)一規(guī)定，是否給予補(bǔ)償，給予多少補(bǔ)償，因人而異，因事而異，完全由出讓人單方面決定。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，筆者認(rèn)為，為了公共利益提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。補(bǔ)償數(shù)額應(yīng)當(dāng)根據(jù)剩余年限的土地使用權(quán)的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。提前收回的出讓國(guó)有土地使用權(quán)涉及房屋拆遷的，土地使用權(quán)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)包含在被拆遷房屋補(bǔ)償中，作為被拆遷房屋補(bǔ)償?shù)囊徊糠帧３鲎屓嗽诰屯恋厥褂脵?quán)對(duì)土地使用權(quán)人依法補(bǔ)償?shù)幕�礎(chǔ)上，向土地使用權(quán)人退還剩余年限的土地出讓金。
　　
　　三法律規(guī)范之間的沖突
　　
　　我國(guó)多部法律對(duì)提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題都作出了規(guī)定。但是這些規(guī)定有的相互一致，有的卻彼此沖突，成為我國(guó)收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償方面矛盾頻發(fā)的制度誘因之一�！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百四十八條規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十二條的規(guī)定對(duì)該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)給予補(bǔ)償，并退還相應(yīng)的出讓金�！蔽覈�(guó)物權(quán)法將退還相應(yīng)的出讓金和補(bǔ)償問(wèn)題作出了區(qū)別性規(guī)定，退還出讓金不等同于依法補(bǔ)償，而是在依法補(bǔ)償?shù)幕�礎(chǔ)上再退還出讓金。但是，我國(guó)不少地方政府對(duì)之作出了錯(cuò)誤理解，作出了不少和物權(quán)法相沖突的地方性規(guī)定，認(rèn)為提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，只需要退還相應(yīng)的出讓金即可，不需要再進(jìn)行補(bǔ)償。這顯然大錯(cuò)特錯(cuò)。我國(guó)物權(quán)法規(guī)定出讓人需要退還出讓金給受讓人，同時(shí)規(guī)定了對(duì)受讓人在土地使用權(quán)之上的不動(dòng)產(chǎn)也要依法補(bǔ)償，而對(duì)不動(dòng)產(chǎn)補(bǔ)償本身應(yīng)當(dāng)依法包括對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償。由此可見(jiàn)，提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，土地使用權(quán)人至少享有三個(gè)方面的權(quán)益：一是對(duì)地上不動(dòng)產(chǎn)的補(bǔ)償，二是對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償，三是要求退還相應(yīng)的出讓金。只不過(guò)，按照我國(guó)法律規(guī)定，對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償和對(duì)地上不動(dòng)產(chǎn)的補(bǔ)償統(tǒng)一以對(duì)地上不動(dòng)產(chǎn)補(bǔ)償?shù)男问匠霈F(xiàn)。如此以來(lái)，土地使用權(quán)人的權(quán)益就表現(xiàn)在兩個(gè)方面，對(duì)地上不動(dòng)產(chǎn)的補(bǔ)償和退還相應(yīng)的出讓金。分析到這里，我們就不難理解，為什么對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償不是指退還相應(yīng)的出讓金，也不是可有可無(wú)，而是隱含于地上不動(dòng)產(chǎn)補(bǔ)償之中真實(shí)存在著。至于被拆遷房屋補(bǔ)償估價(jià)應(yīng)當(dāng)包含土地使用權(quán)補(bǔ)償估價(jià)，被拆遷房屋貨幣補(bǔ)償款應(yīng)當(dāng)包含對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償，《中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》和《對(duì)北京市人民政府法制辦公室〈關(guān)于城市私有房屋拆遷補(bǔ)償適用法律問(wèn)題的請(qǐng)示〉的答復(fù)》（國(guó)法秘函【2002】15號(hào)）均對(duì)之作出了明確規(guī)定。我們來(lái)看看它們是如何規(guī)定的�！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》規(guī)定：“依法以有償出讓、轉(zhuǎn)讓方式取得的土地使用權(quán)，根據(jù)社會(huì)公共利益需要拆遷其地上房屋時(shí)，對(duì)該土地使用權(quán)如果視為提前收回處理，則應(yīng)在拆遷補(bǔ)償估價(jià)中包括土地使用權(quán)的補(bǔ)償估價(jià)。此種土地使用權(quán)補(bǔ)償估價(jià)，應(yīng)根據(jù)該土地使用權(quán)的剩余年限所對(duì)應(yīng)的正常市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行�！薄秾�(duì)北京市人民政府法制辦公室〈關(guān)于城市私有房屋拆遷補(bǔ)償適用法律問(wèn)題的請(qǐng)示〉的答復(fù)》（國(guó)法秘函【2002】15號(hào)）規(guī)定：“2001年11月1日起施行的現(xiàn)行《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二十四條規(guī)定：‘貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定�！�根據(jù)上述規(guī)定，2001年11月1日以后實(shí)施的拆遷，貨幣補(bǔ)償款中包括對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償。今后，對(duì)被拆除房屋的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)按照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定執(zhí)行�！奔热槐徊疬w房屋評(píng)估價(jià)應(yīng)當(dāng)包含土地使用權(quán)的評(píng)估價(jià)，而被拆遷房屋又必須依法根據(jù)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)確定（《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第24條規(guī)定：“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定�！保�，那么土地使用權(quán)的評(píng)估價(jià)顯然也是市場(chǎng)評(píng)估價(jià)，土地使用權(quán)的補(bǔ)償也就必須根據(jù)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)確定�！吨腥A人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二十條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開(kāi)發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償�！备鶕�(jù)我國(guó)城市房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，為公共利益提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)的，在確定土地使用權(quán)補(bǔ)償時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮兩個(gè)因素：一是土地使用者使用土地的實(shí)際年限，二是土地使用者開(kāi)發(fā)土地的實(shí)際情況。而且，根據(jù)我國(guó)城市房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，出讓人只需要給予土地使用權(quán)人相應(yīng)的補(bǔ)償，如何認(rèn)定這里的“相應(yīng)”？如何理解“土地使用者開(kāi)發(fā)土地的實(shí)際情況”？這顯然與我國(guó)物權(quán)法規(guī)定的土地使用權(quán)補(bǔ)償根據(jù)剩余年期土地使用權(quán)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)確定不相一致。我國(guó)土地管理法的規(guī)定與物權(quán)法、城市房地產(chǎn)法的規(guī)定也不一致�！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第58條規(guī)定：“有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門(mén)報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的；（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國(guó)有土地的；（五）公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的。依照前款第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)的規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償�！比绾卫斫膺@里的“適當(dāng)補(bǔ)償”？補(bǔ)償多少才“適當(dāng)”？給予適當(dāng)補(bǔ)償參考的因素是哪些？是否需要參考土地使用者使用土地的實(shí)際年限，開(kāi)發(fā)土地的實(shí)際情況或者土地使用權(quán)的評(píng)估價(jià)？剩余年限的土地出讓金如何處理？提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)和收回劃撥的國(guó)有土地使用權(quán)在補(bǔ)償方面有何區(qū)別？我國(guó)土地管理法沒(méi)有給出這些問(wèn)題的答案。實(shí)際上，我國(guó)土地管理法關(guān)于收回國(guó)有土地使用權(quán)的粗線條的描述，不但使其規(guī)定不具有可操作性，而且其和物權(quán)法、城市房地產(chǎn)法規(guī)定的不一致，導(dǎo)致了我國(guó)土地補(bǔ)償秩序的嚴(yán)重混亂。實(shí)踐中，出讓人和受讓人在補(bǔ)償方面出現(xiàn)分歧，往往“各說(shuō)各的理”，一方引用物權(quán)法的規(guī)定，另一方就引用土地管理法的規(guī)定。這些互相沖突的規(guī)定也經(jīng)常為仲裁庭上和法庭上的律師提供了唇槍舌戰(zhàn)的“機(jī)會(huì)”，給法官和仲裁員審理案件適用法律增加了難度。
　　
　　四兩種情形下的補(bǔ)償方法
　　
　　實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分兩種情形下的土地使用權(quán)補(bǔ)償方法。一是不涉及地上物的提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償情形，二是涉及地上物的提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償情形。二者在補(bǔ)償主體、補(bǔ)償程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上有著重大區(qū)別。
　　
　　提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)不涉及地上物的，如何補(bǔ)償？根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，市、縣人民政府是出讓國(guó)有土地使用權(quán)的法定主體，也是收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)的法定主體，市、縣人民政府的土地行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)具體的收回實(shí)施工作。提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)不涉及地上物的，由出讓人依法收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，與土地使用權(quán)人簽訂收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償協(xié)議。出讓人按照剩余年限的土地使用權(quán)的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)向土地使用權(quán)人支付土地使用權(quán)補(bǔ)償，另外退還剩余年限的土地出讓金。
　　
　　提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)涉及地上物的，如何補(bǔ)償？根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，市、縣人民政府是提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)的法定主體，具體收回工作由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)具體實(shí)施。但是，由于土地使用權(quán)補(bǔ)償包含在被拆遷房屋補(bǔ)償中，而被拆遷房屋補(bǔ)償依法由拆遷人向被拆遷人（土地使用權(quán)人）支付，因此，土地使用權(quán)的補(bǔ)償也隨被拆遷房屋補(bǔ)償由拆遷人向被拆遷人（土地使用權(quán)人）支付。在這種情況下，出讓人即市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)不再與土地使用權(quán)人簽訂收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償協(xié)議。與土地使用權(quán)人簽訂補(bǔ)償協(xié)議的是市、縣人民政府房屋拆遷管理部門(mén)許可的拆遷人。簽訂的補(bǔ)償協(xié)議也不再是收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償協(xié)議，而是被拆遷房屋補(bǔ)償協(xié)議。對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償成為被拆遷房屋補(bǔ)償?shù)囊徊糠帧２疬w人按照估價(jià)單位對(duì)被拆遷房屋及土地使用權(quán)的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)向被拆遷人（土地使用權(quán)人）支付補(bǔ)償。
　　
　　另外，我國(guó)有些地方采取房屋和土地分開(kāi)評(píng)估、分別補(bǔ)償?shù)霓k法，這種情況下，支付土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)當(dāng)是當(dāng)?shù)氐耐恋匦姓�主管部門(mén)呢，還是房屋拆遷管理部門(mén)許可的拆遷人呢？到底應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)和土地使用權(quán)人簽訂收回土地使用權(quán)補(bǔ)償協(xié)議呢？在這種情況下，不僅使用權(quán)人迷惑，即便國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員也會(huì)困惑。拆遷人和出讓人往往相互推諉責(zé)任，都認(rèn)為對(duì)方才應(yīng)當(dāng)向土地使用權(quán)人支付補(bǔ)償。受害的最終是土地使用權(quán)人。
　　
　　實(shí)踐中還有一種情況，就是市、縣人民政府為了公共利益提前收回國(guó)有土地使用權(quán)，將收回的土地納入土地儲(chǔ)備。市、縣人民政府一般依法將收回國(guó)有土地使用權(quán)的工作交給隸屬于市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施。如果收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)不涉及地上物拆遷的，市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)委托土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)補(bǔ)償協(xié)議。如果收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)涉及地上物拆遷的，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法申領(lǐng)房屋拆遷許可證，取得房屋拆遷許可后，參照城市房屋拆遷的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。也就是說(shuō)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為拆遷人應(yīng)當(dāng)和土地使用權(quán)人就其地上物簽訂補(bǔ)償協(xié)議，有關(guān)土地使用權(quán)的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)包含在地上物補(bǔ)償之中。
　　
　　五良善土地補(bǔ)償制度的建構(gòu)
　　
　　提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，是否需要補(bǔ)償？應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)支付補(bǔ)償？如何補(bǔ)償？根據(jù)我國(guó)法律的現(xiàn)有規(guī)定，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情況，分別處理。但是這對(duì)于法律知識(shí)相對(duì)薄弱的土地使用權(quán)人來(lái)說(shuō)，不是一件容易的事情。實(shí)踐中，當(dāng)土地使用權(quán)人面臨其受讓的土地被提前收回時(shí)，往往不知道如何要求土地使用權(quán)的補(bǔ)償。我國(guó)各個(gè)法律規(guī)范之間的沖突以及理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)之理解的偏頗，導(dǎo)致在這個(gè)領(lǐng)域“眾說(shuō)紛紜”，土地使用權(quán)人往往無(wú)所適從。即使對(duì)于地方人民政府土地行政主管部門(mén)的工作人員來(lái)說(shuō)，雖然土地管理是他們的專業(yè)工作，但是對(duì)于提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題的理解，他們中的不少人也往往要么“霧里看花，不得要領(lǐng)”，要么“理解偏狹，出現(xiàn)誤區(qū)”，給提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)工作造成許多不必要的困難。在辦理收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償案件的過(guò)程中，各地國(guó)土資源管理部門(mén)經(jīng)常詢問(wèn)筆者的問(wèn)題是：“既然土地使用權(quán)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)包含在被拆遷房屋的補(bǔ)償中，為什么還要我們支付土地使用權(quán)的補(bǔ)償？”“既然物權(quán)法要求的只是退還出讓金，為何還要我們支付土地使用權(quán)的補(bǔ)償？”土地使用權(quán)人經(jīng)常詢問(wèn)筆者的問(wèn)題是：“我該向誰(shuí)要土地使用權(quán)補(bǔ)償？按理說(shuō)應(yīng)該是誰(shuí)收走了土地，誰(shuí)支付補(bǔ)償才對(duì)呀；既然收走土地的是政府，就應(yīng)該由政府補(bǔ)償。為何律師建議我向拆遷人要求土地使用權(quán)的補(bǔ)償？”問(wèn)題究竟出在哪里？又是什么原因造成的？我想法律規(guī)范的制定者或者大學(xué)的大師們可能很少想到這么實(shí)際的問(wèn)題，很少想到當(dāng)初他們制定或者參與制定的幾個(gè)法條會(huì)制造出這么多層出不窮的“問(wèn)題”來(lái)。既然如此，我想，如果他們不深入實(shí)踐，估計(jì)也很難想出解決問(wèn)題的辦法來(lái)。作為經(jīng)常接觸此類案件、經(jīng)常對(duì)這些問(wèn)題有所思、有所想的實(shí)務(wù)界的律師來(lái)說(shuō)，為解決這些問(wèn)題進(jìn)行探索，爭(zhēng)取提供一些好的路徑，也許就責(zé)無(wú)旁貸了。
　　
　　講到這里，我們必須先闡明現(xiàn)有制度的幾個(gè)缺陷，如此才能為我們完善現(xiàn)有制度提供動(dòng)力和方向。
　　
　　缺陷一：土地使用權(quán)人受讓土地是基于契約即《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》（國(guó)家為了表明重視這個(gè)問(wèn)題，國(guó)土資源部和國(guó)家工商管理總局特別制定了供全國(guó)各地適用的合同范本）。土地使用權(quán)人被收回土地也應(yīng)當(dāng)基于契約。國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同既然對(duì)于為了公共利益收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)情形進(jìn)行了約定，出讓人和受讓人就應(yīng)當(dāng)遵守這個(gè)約定。根據(jù)合同的相對(duì)性原則，有關(guān)土地使用權(quán)的補(bǔ)償屬于出讓合同雙方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不應(yīng)當(dāng)涉及第三人。根據(jù)權(quán)利義務(wù)的相一致原則，誰(shuí)收回，就應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)補(bǔ)償。顯然，有關(guān)土地使用權(quán)的補(bǔ)償不應(yīng)當(dāng)由房屋拆遷管理部門(mén)許可的拆遷人承擔(dān)。而我國(guó)現(xiàn)有法律制度中，對(duì)于收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)涉及地上物拆遷的，規(guī)定由拆遷人支付包含土地使用權(quán)補(bǔ)償在內(nèi)的被拆遷房屋的補(bǔ)償，顯然不妥。
　　
　　缺陷二：拆遷人有些情況下也是新的土地使用權(quán)人，其使用土地需要和政府部門(mén)簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同。如果對(duì)原土地使用權(quán)人就土地使用權(quán)的補(bǔ)償需要由新的土地使用權(quán)人支付，那么無(wú)異增加了新的土地使用權(quán)人的負(fù)擔(dān)。這意味著新的土地使用權(quán)人使用土地需要支付兩個(gè)對(duì)價(jià)：一是國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同約定的出讓金，二是對(duì)原土地使用權(quán)人就收回土地使用權(quán)要求的補(bǔ)償。這不符合權(quán)利義務(wù)的對(duì)等原則。
　　
　　缺陷三：如果把退還剩余年限的土地出讓金也作為補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容之一，由誰(shuí)來(lái)退還剩余年限的土地出讓金？如果由出讓人即市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)退還，就形成了同一收回行為存在兩個(gè)支付補(bǔ)償義務(wù)主體的情況。一方面，由出讓人退還剩余年限的土地出讓金；另一方面，由拆遷人支付土地使用權(quán)的補(bǔ)償。如果這樣，法律關(guān)系將更加錯(cuò)綜復(fù)雜。反之，如果由拆遷人退還剩余年限的土地出讓金，缺乏法理支持。首先，拆遷人未曾收取原土地使用權(quán)人繳納的出讓金，談何退還？沒(méi)有權(quán)利就沒(méi)有義務(wù)。拆遷人沒(méi)有享受過(guò)受領(lǐng)出讓金的權(quán)利，卻讓其承擔(dān)退還出讓金的義務(wù)，法理上顯然說(shuō)不通。其次，如果拆遷人受出讓人的委托退還出讓金，也說(shuō)不通。既然是委托，那就是一種代理行為，實(shí)際上支付退還出讓金這種補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)主體還是出讓人，仍然無(wú)法擺脫剛才所述的兩個(gè)補(bǔ)償義務(wù)主體并存的困境。最后，拆遷人取得一塊土地的使用權(quán)，卻需要支付至少兩個(gè)對(duì)價(jià)，一是向出讓人繳納出讓金，二是向原受讓人退還剩余年限的土地出讓金。這樣不但增加了拆遷人的負(fù)擔(dān)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，也不利于我國(guó)土地市場(chǎng)的健康發(fā)展。
　　
　　缺陷四：正如筆者在“法律規(guī)范之間的沖突”中所述，如何理解和正確適用土地管理法規(guī)定的“適當(dāng)補(bǔ)償”原則？城市房地產(chǎn)管理法規(guī)定的“土地使用者使用土地的實(shí)際年限”和“土地使用者開(kāi)發(fā)土地的實(shí)際情況”原則？物權(quán)法規(guī)定的“對(duì)該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)給予補(bǔ)償，并退還相應(yīng)的出讓金”原則？收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，究竟是否需要對(duì)土地使用權(quán)人按照市場(chǎng)評(píng)估價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償？這幾部基本法律顯然作出了不同的回答。建設(shè)部制定的房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范似乎進(jìn)一步佐證了物權(quán)法的規(guī)定凸顯的法律精神，即包含土地使用權(quán)補(bǔ)償在內(nèi)的被拆遷房屋補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)建立在市場(chǎng)評(píng)估的基礎(chǔ)上根據(jù)評(píng)估價(jià)確定。但是這些不盡一致的規(guī)定造成了實(shí)踐中的混亂，嚴(yán)重影響了我國(guó)土地市場(chǎng)秩序，不利于我國(guó)土地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
　　
　　缺陷五：在拆遷人委托評(píng)估公司評(píng)估時(shí)不依法考慮土地因素而只是對(duì)被拆遷房屋進(jìn)行評(píng)估的情況下，如果土地使用權(quán)人和出讓人在出讓合同中對(duì)有關(guān)收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)如何補(bǔ)償進(jìn)行了約定，土地使用權(quán)人應(yīng)該向誰(shuí)要求土地使用權(quán)的補(bǔ)償？出讓人，亦或拆遷人？現(xiàn)有的法律制度沒(méi)有給出明確的答案，導(dǎo)致土地使用權(quán)人無(wú)所適從。
　　
　　缺陷六：在出讓人和拆遷人都不支付土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)那闆r下，土地使用權(quán)人的權(quán)利如何救濟(jì)？土地使用權(quán)人起訴拆遷人，如果拆遷人以收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)屬于土地出讓合同終止的一種情形，有關(guān)土地使用權(quán)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)按照出讓合同的約定處理，自己不屬于出讓合同的主體，不應(yīng)當(dāng)為政府部門(mén)的收回行為承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)進(jìn)行抗辯，土地使用權(quán)人怎么辦？土地使用權(quán)人起訴出讓人，如果出讓人以被拆遷房屋補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)包含土地使用權(quán)補(bǔ)償，拆遷人委托評(píng)估單位評(píng)估不考慮土地因素是評(píng)估單位的責(zé)任，拆遷人不給予土地使用權(quán)補(bǔ)償是拆遷人的責(zé)任，與自己無(wú)關(guān)進(jìn)行抗辯，土地使用權(quán)人又該如何救濟(jì)自己的權(quán)利？
　　
　　缺陷七：收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)是一種由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)行使職權(quán)的土地管理行為。如果土地使用權(quán)人和拆遷人或者出讓人就土地使用權(quán)的補(bǔ)償無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)，土地使用權(quán)人拒絕交出土地（事實(shí)上也意味著拒絕交出房屋），在這種情況下，市、縣人民政府房屋拆遷管理部門(mén)是否有權(quán)作出行政裁決？有無(wú)法律依據(jù)？顯然，對(duì)于收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償分歧，屬于行政機(jī)關(guān)和公民、法人或者其它組織之間的分歧，如果該爭(zhēng)議不屬于民事?tīng)?zhēng)議（注意：法律至今沒(méi)有對(duì)這一爭(zhēng)議的性質(zhì)作出回答），我們認(rèn)為作為另外一個(gè)行政機(jī)關(guān)的房屋拆遷管理部門(mén)就無(wú)權(quán)對(duì)此作出行政裁決。行政裁決只適用于民事?tīng)?zhēng)議。在我國(guó)法律沒(méi)有就國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的性質(zhì)以及提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)性質(zhì)進(jìn)行明確規(guī)范的情況下（國(guó)土資源部《關(guān)于認(rèn)定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見(jiàn)》認(rèn)為：“在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，人民政府或者土地管理部門(mén)依照法律程序提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，屬于行政處理決定�！保�，房屋拆遷管理部門(mén)作出裁決也沒(méi)有法律依據(jù)。
　　
　　缺陷八：法律規(guī)范過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。以物權(quán)法為例，該法規(guī)定在依法對(duì)地上不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)退還相應(yīng)的出讓金。如何理解這里的依法補(bǔ)償？依法補(bǔ)償是否包括對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償？?jī)H僅通過(guò)物權(quán)法是難以澄清這些疑惑的，為了更準(zhǔn)確地理解這些問(wèn)題，甚至還必須結(jié)合建設(shè)部的規(guī)章和國(guó)務(wù)院法制辦的批復(fù)解釋等等。由于建設(shè)部的規(guī)章和國(guó)務(wù)院法制辦的批復(fù)解釋嚴(yán)格來(lái)說(shuō)并不具有法律效力。因此，地方政府部門(mén)的工作人員和法官往往在理解物權(quán)法上將部門(mén)規(guī)章或者國(guó)務(wù)院法制辦的批復(fù)解釋拋在一邊。對(duì)物權(quán)法的錯(cuò)誤理解造成了一種危險(xiǎn)的傾向：只對(duì)地上不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)土地使用權(quán)不予補(bǔ)償或者雖然補(bǔ)償，但是限于退還相應(yīng)出讓金。這種危險(xiǎn)的傾向勢(shì)必嚴(yán)重破壞我國(guó)脆弱的土地市場(chǎng)秩序。如果在確定土地使用權(quán)補(bǔ)償時(shí)，不考慮土地開(kāi)發(fā)的實(shí)際情況，“土地開(kāi)發(fā)好壞一個(gè)樣”“土地開(kāi)發(fā)與不開(kāi)發(fā)一個(gè)樣”，在提前收回時(shí)都以“退還相應(yīng)的出讓金”了事，“獎(jiǎng)惰罰勤”，誰(shuí)還愿意在土地上進(jìn)行投資？其結(jié)果勢(shì)必影響我國(guó)土地經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。尤其是在我國(guó)目前缺乏“公共利益”認(rèn)定程序規(guī)范的情況下，以退還剩余年限的出讓金作為收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)的對(duì)價(jià)，勢(shì)必進(jìn)一步打擊面臨隨時(shí)被低成本收回土地風(fēng)險(xiǎn)的土地投資者的信心，進(jìn)一步助長(zhǎng)地方政府的違法“圈地運(yùn)動(dòng)”，進(jìn)一步膨脹“土地財(cái)政”，不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。
　　
　　我國(guó)有關(guān)提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償法律制度存在著嚴(yán)重的缺陷。如何構(gòu)建良善的土地使用權(quán)補(bǔ)償制度，穩(wěn)定我國(guó)土地市場(chǎng)秩序，實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)的科學(xué)發(fā)展，筆者認(rèn)為，從法律層面上，我們應(yīng)當(dāng)在以下幾個(gè)方面作出努力。
　　
　　首先，統(tǒng)一收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償義務(wù)主體。由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)作為簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的法定主體。將提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)作為出讓合同終止的一種法定情形。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和合同約定，以提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)形式終止出讓合同的，由出讓人向土地使用權(quán)人統(tǒng)一支付土地使用權(quán)補(bǔ)償。
　　
　　其次，制定嚴(yán)格的收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償程序。提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，無(wú)論是否涉及地上物拆遷，一律由出讓人支付土地使用權(quán)補(bǔ)償，出讓人是支付土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)姆ǘ�義務(wù)主體。涉及地上物拆遷的，由出讓人委托拆遷人就土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，拆遷人就土地使用權(quán)補(bǔ)償所為行為由出讓人承擔(dān)法律后果。
　　
　　再次，實(shí)現(xiàn)收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償法律規(guī)范的一致。我國(guó)法律應(yīng)當(dāng)就有關(guān)提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償作出統(tǒng)一規(guī)定，即為公共利益提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)的，出讓人應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地使用權(quán)評(píng)估價(jià)予以補(bǔ)償，并退還剩余年限的土地出讓金。涉及地上物拆遷的，出讓人應(yīng)當(dāng)委托拆遷人根據(jù)土地使用權(quán)評(píng)估價(jià)格予以補(bǔ)償，并退還剩余年限的土地出讓金。對(duì)土地使用權(quán)評(píng)估的，由出讓人和土地使用權(quán)人共同協(xié)商確定評(píng)估單位；評(píng)估單位原則上由雙方共同委托，協(xié)商一致的，也可以由其中的任何一方委托。
　　
　　最后，完善土地使用權(quán)人的補(bǔ)償權(quán)利救濟(jì)制度。我國(guó)法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)的，土地使用權(quán)人有根據(jù)約定申請(qǐng)仲裁或者進(jìn)行訴訟的權(quán)利。法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同是民事合同，為公共利益提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)作為不可抗力，是該民事合同終止的一種法定情形。出讓人或者其委托的拆遷人不履行支付土地使用權(quán)補(bǔ)償法定義務(wù)的，土地使用權(quán)人根據(jù)國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的約定和法律規(guī)定，可以申請(qǐng)仲裁或者訴訟。土地使用權(quán)人提起訴訟要求出讓人支付土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)模�法院�?yīng)當(dāng)作為民事案件受理。提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)涉及地上物拆遷的，由出讓人委托拆遷人支付土地使用權(quán)補(bǔ)償，拆遷人所為行為由出讓人承擔(dān)法律后果。(www.htc668.com)拆遷人與土地使用權(quán)人因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)補(bǔ)償分歧不能簽訂補(bǔ)償協(xié)議，拆遷人向市、縣人民政府房屋拆遷管理部門(mén)申請(qǐng)裁決的，市、縣人民政府房屋拆遷管理部門(mén)不予受理；拆遷人以其它理由申請(qǐng)裁決的，市、縣人民政府房屋拆遷管理部門(mén)受理裁決申請(qǐng)后經(jīng)查實(shí)發(fā)現(xiàn)拆遷人與土地使用權(quán)人就土地使用權(quán)補(bǔ)償有爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)中止裁決，待土地使用權(quán)人和出讓人及其委托的拆遷人就土地使用權(quán)補(bǔ)償申請(qǐng)仲裁或者進(jìn)行訴訟案件結(jié)果出來(lái)后，根據(jù)案件結(jié)果決定是否作出裁決，房屋拆遷管理部門(mén)的裁決應(yīng)當(dāng)以仲裁委員會(huì)裁決或者法院裁判的土地使用權(quán)補(bǔ)償結(jié)果為依據(jù)。
　　
　　【結(jié)語(yǔ)】
　　
　　建立良善的提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償制度，“任重”卻不能“道遠(yuǎn)”。近年來(lái)，提前收回出讓土地引發(fā)的矛盾有增多的趨勢(shì)，逐漸成為影響社會(huì)穩(wěn)定的一大隱患，對(duì)建設(shè)和諧社會(huì)構(gòu)成了重大威脅。我們必須加大此方面的研究力度，以期盡快改善現(xiàn)有制度規(guī)定中的不合理成分。筆者拋磚引玉，希冀引起學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)這一問(wèn)題的關(guān)注。

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