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集體建設(shè)用地使用權(quán)之屬性及其有償流轉(zhuǎn)法律問題探析
集體建設(shè)用地使用權(quán)之屬性及其有償流轉(zhuǎn)法律問題探析
佘衛(wèi)剛
一、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的不和諧因素
近年來，“三農(nóng)”問題一直被稱為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題的重中之重，新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體提出“社會(huì)主義新農(nóng)村”建設(shè)。隨科學(xué)理論思想轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)大的實(shí)踐武器，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)，尤其是農(nóng)村面貌將會(huì)出現(xiàn)巨大的變化。但目前現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，仍存在著嚴(yán)重影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾：
�。ㄒ唬┏鞘谢M(jìn)程加速化與農(nóng)地銳減的矛盾
經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然促進(jìn)城市化進(jìn)程發(fā)展：城市化水平不斷提高，城市數(shù)量不斷增加、城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，又必然需要大量建設(shè)用地。據(jù)報(bào)中國城市化水平1995年為29%，到2000年為35%，而到2010年則為45%左右�？v觀中國建國以來城市發(fā)展與耕地變化簡史，可以看出，從1957年到1997年間，耕地從112百萬公頃下降到95百萬公頃，年減少近1，000，000萬公頃[1]。這嚴(yán)重沖擊保護(hù)耕地的國策。
�。ǘ┺r(nóng)民土地被征獲得極少的補(bǔ)償金與國家土地使用權(quán)出讓而獲得巨額差價(jià)的矛盾
我國土地管理法律體系規(guī)定了農(nóng)地只有被國家征才能進(jìn)入地市，這樣就使得國家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，造成國家對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，無償?shù)娜〉棉r(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后的增值收益，而收益返還用于農(nóng)村建設(shè)的卻是其中極少的一部分。從而政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民間的關(guān)系對(duì)立，矛盾尖銳。
（三）農(nóng)地使用權(quán)之流轉(zhuǎn)趨勢(shì)與國家法律規(guī)范嚴(yán)格限制間的矛盾
以土地管理法為主的法律體系對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是嚴(yán)格禁止、限制的，只有極少數(shù)情況例外，但也有嚴(yán)格的限制條件。但現(xiàn)實(shí)中，這些禁限基本處于失靈狀態(tài)，各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)隱形市場(chǎng)大量存在。隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、戶籍制改革，村民買賣、抵押房屋及宅基地屢見不鮮；名為聯(lián)營實(shí)為土地租賃、甚至買賣的現(xiàn)象也比較嚴(yán)重；在皖粵等省份亦以地方立法形式出臺(tái)了集體建設(shè)用地有償流轉(zhuǎn)等辦法�？梢�，現(xiàn)實(shí)中集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題靠一味的禁止是無法解決的。
綜上所述，農(nóng)村土地，尤其是其流轉(zhuǎn)問題，已經(jīng)成為嚴(yán)重影響農(nóng)村發(fā)展的重要問題。隨中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的確立，建立如何充分體現(xiàn)、發(fā)揮土地使用權(quán)生產(chǎn)要素作用的，使之能正常、合理、高效利用的制度刻不容緩。
二、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)治理現(xiàn)狀與缺陷
集體建設(shè)用地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，而對(duì)于其使用權(quán)及使用權(quán)流轉(zhuǎn)，我國法律如是規(guī)定：《中華人民共和國土地管理法》第43條，建設(shè)用地需使用國有土地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地、村民建房用宅基地、鄉(xiāng)村公益建設(shè)用地等經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有土地除外；該法60條，可以以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同興辦企業(yè)；該法62條，村民出賣、出租房屋后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)；該法63條，農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于集體建設(shè)，但符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外；《中華人民共和國擔(dān)保法》第34、35、36條等規(guī)定，農(nóng)村集體所有土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等不得抵押，但抵押地上建筑物、附著物等的，相應(yīng)土地使用權(quán)同時(shí)抵押。等等。從上述法律法規(guī)的規(guī)定可以看出，我國對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是持否定態(tài)度的，但有兩個(gè)例外：即土地管理法第63條擔(dān)保法第36條的規(guī)定。即便如此，該種情況也只占集體建設(shè)用地中很少的一部分，而且，農(nóng)民集體從中也多不能獲得收益獲收益有限[2]。如此之規(guī)定，已經(jīng)與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)之現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié)，具有明顯的缺陷性：
（一）集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體嚴(yán)重虛位、權(quán)能殘缺不全
按我國目前相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組等所有。但在人民公社解體后，集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組等基本解體，目前農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組等就其本質(zhì)已不同于土地管理法制定時(shí)的那種以自然村為界、以農(nóng)民集體土地為基本財(cái)產(chǎn)、以組織體的方式由農(nóng)民在組織體內(nèi)以土地為基本勞動(dòng)對(duì)象統(tǒng)一經(jīng)營、管理集體所有土地的社會(huì)組織形態(tài)。那是一種具有土地資產(chǎn)合作化特征的集體經(jīng)濟(jì)組織[3]。故現(xiàn)在農(nóng)村集體缺乏行使集體所有權(quán)的有效組織形式和程序，為某些村干部權(quán)力尋租留下空間。
而農(nóng)村土地處分權(quán)能則因國家法律法規(guī)的規(guī)定和政府行政權(quán)力的強(qiáng)行介入，變成政府的征地權(quán)。
故集體土地所有權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種由國家控制、但由集體承受其控制結(jié)果的一種中國農(nóng)村特有的制度安排。集體只是名義上的所有權(quán)而已，真正擁有支配權(quán)的是國家[4]。造成在行政權(quán)力參與下，農(nóng)民集體土地權(quán)利被侵害，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非有增無減，有禁無止。
�。ǘ┘w建設(shè)用地使用權(quán)之用益物權(quán)屬性及其全能之殘缺不全
集體土地使用權(quán)是用益物權(quán)，即以支配物質(zhì)利用價(jià)值為內(nèi)容之物權(quán)。這應(yīng)是集體土地使用權(quán)的基本法律屬性[5]。它是由集體土地所有權(quán)所派生出的一種用益物權(quán)，使所有人以外的權(quán)利主體對(duì)土地而為不侵害所有權(quán)的自由的占有、使用及收益等，從而對(duì)土地利用以實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)目的的權(quán)利。
而我國法律規(guī)定之集體建設(shè)用地使用權(quán)，不僅在用途上僅限于村民自己對(duì)集體土地之于公益、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)及住房用宅基地等之使用，而且在數(shù)量上也嚴(yán)格限制，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)而為收益更是嚴(yán)格控制，使集體集體建設(shè)用益物權(quán)缺失其最為重要的全能——收益全能，土地資源作為生產(chǎn)要素不能得到最優(yōu)配置，作用不能得到很好的發(fā)揮。
（三）農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制管理問題
按我國土地管理法等相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地由村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組等經(jīng)營管理。然而現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)，已經(jīng)因?yàn)檗r(nóng)地由村民占有、使用而為村民享有和行使；而農(nóng)地管理權(quán)行使的一個(gè)最重要的表現(xiàn)就是選擇農(nóng)地使用制度，自主安排農(nóng)地用途。但實(shí)際上農(nóng)村土地使用制度已由國家通過法制的形式統(tǒng)一作出安排，農(nóng)村集體只能執(zhí)行、并不能自主選擇。更何況，如上文所述，如今的村（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組等已經(jīng)并非制度產(chǎn)生之日的集體經(jīng)濟(jì)組織等。如此情形之下，致使村集體土地經(jīng)營管理組織和程序的缺失，加之法律規(guī)定過于原則，缺少可操作性，價(jià)值巨大的外部利益性誘惑，造成現(xiàn)實(shí)中隱形土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)大量存在。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)處于一種違法、不合理、混亂的狀態(tài)，不利于農(nóng)村土地市場(chǎng)的形成。若不及時(shí)引導(dǎo)、規(guī)范將可能對(duì)我國國有土地市場(chǎng)造成嚴(yán)重沖擊。
（四）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的國家法律強(qiáng)制禁止與現(xiàn)實(shí)禁而不止
在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，國家是持謹(jǐn)慎態(tài)度的。集體建設(shè)用地市場(chǎng)的開放，將直接影響到農(nóng)地保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓市場(chǎng)等。但隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)需要土地，村民權(quán)益意識(shí)的提高要求分享農(nóng)地流轉(zhuǎn)之收益，改革試驗(yàn)與農(nóng)民探索為流轉(zhuǎn)工作做了政策儲(chǔ)備，更重要的是農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形市場(chǎng)大量存在。如1990年以來，珠、長江三角洲及一些大中城市市郊，農(nóng)民利用政策和法律空間，自建廠房、倉庫和店鋪等用于出租；或者干脆不顧法律的限制，直接進(jìn)行土地非法出租等。通過隱形市場(chǎng)、改變用途而為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的數(shù)量是巨大、驚人的。但這些流轉(zhuǎn)畢竟在法律、政策上未得到明確認(rèn)同，是在雜亂、無序及隱蔽的狀態(tài)下進(jìn)行的，缺乏合理規(guī)制，從而難免引發(fā)諸多問題，導(dǎo)致糾紛及矛盾沖突，影響農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展[6]。
可見，如果政府一味無視制度的歷史沿革與市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)需求，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的高度管制與禁止，而不是通過疏通和堵漏相結(jié)合的土地制度去變革現(xiàn)行制度中不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)生活的部分，將可能導(dǎo)致因管治過度而引發(fā)的政府失靈，加劇矛盾。
綜上所述，集體建設(shè)用地使用權(quán)可否流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約性因素之一，而現(xiàn)行調(diào)整集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之法律法規(guī)，因其自身的滯后性、局限性以及故能適應(yīng)我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。改革，勢(shì)在必行。
三、通過制度創(chuàng)新使集體建設(shè)用地使用權(quán)合法化、規(guī)范化流轉(zhuǎn)
中國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下強(qiáng)化權(quán)力的制度安排，其最大的弊端在于限制和約束了農(nóng)民自由而全面地發(fā)展。建國以來的多輪土地改革之所以收效甚微，根本原因就在于“始終將政府對(duì)土地的統(tǒng)一管理職能和政府壟斷職能混為一談，而沒有去圍繞土地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的政府與市場(chǎng)關(guān)系的機(jī)制基礎(chǔ)進(jìn)行創(chuàng)新，一直因?yàn)檎约赫{(diào)控自己，政府自己監(jiān)管自己而治標(biāo)不治本。[7]”因?yàn)檗r(nóng)村土地制度的構(gòu)建直接關(guān)系農(nóng)民階層的命運(yùn)，改革不能忽視其愿望與訴求。故新的改革，應(yīng)走出一味強(qiáng)調(diào)政府管制與控制的誤區(qū)，在尊重歷史與現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)需求的基礎(chǔ)上，依靠公有制土地實(shí)現(xiàn)形式的產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新，實(shí)行疏通與堵漏相結(jié)合的靈活的土地制度。
�。ㄒ唬┟鞔_界定集體建設(shè)用地所有權(quán)主體及其代表主體和其享有的農(nóng)地權(quán)利
如前文所述，目前現(xiàn)實(shí)社會(huì)中有些地方根本就不存在所謂村（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織，或者其在性質(zhì)上已不同于土地管理法頒布時(shí)的集體經(jīng)濟(jì)組織，這就使得大多數(shù)情況下，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體由村委會(huì)——這一有準(zhǔn)行政性質(zhì)的基層村民自治組織充當(dāng)，在監(jiān)督機(jī)制缺乏的情況下，也為個(gè)別村干部權(quán)力尋租留下空間。
這種情況下，需合理界定農(nóng)村實(shí)際的土地所有權(quán)主體。其實(shí)，真正的所有權(quán)主體應(yīng)是農(nóng)村全體村民，而非某個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，經(jīng)濟(jì)組織只是占有、經(jīng)營與管理而已。
村集體擁有所有權(quán)，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)擁有完整的占有、使用、收益及處分權(quán)能，而不是目前的收益權(quán)能受限、處分權(quán)能缺乏的所有權(quán)。這將嚴(yán)重影響集體建設(shè)用地使用權(quán)作為一種資源、一種資本在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中作為生產(chǎn)要素功能的發(fā)揮，制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。
故應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)村集體權(quán)能完整的農(nóng)地所有權(quán)，讓在全國普遍存在的具有相對(duì)獨(dú)立主體資格的村民委員會(huì)為集體所有權(quán)代表主體。實(shí)行集體土地所有權(quán)與用益物權(quán)的真正分離，適當(dāng)限制其集體財(cái)產(chǎn)權(quán)及經(jīng)濟(jì)權(quán)能，而加強(qiáng)其公共管理與服務(wù)職能。即由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府根據(jù)市、縣級(jí)政府土地規(guī)劃組織本行政區(qū)劃內(nèi)各村委會(huì)實(shí)際情況對(duì)本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，在計(jì)劃管理、總量控制的前提下實(shí)行集體建設(shè)用地有償使用和流轉(zhuǎn)。由農(nóng)村集體享有建設(shè)用地使用權(quán)的所有權(quán)、使用、收益、處分權(quán)能及流轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)、監(jiān)督等工作。這樣以來，既可使權(quán)利與權(quán)力相互制約，避免權(quán)力尋租，又可充分發(fā)揮土地的生產(chǎn)要素功能，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐。
�。ǘ┘訌�(qiáng)城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃，合理界定集體建設(shè)用益物權(quán)類型、權(quán)能及具體流轉(zhuǎn)制度
在我國農(nóng)村，土地屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)民集體才是土地的所有權(quán)主體，而作為集體成員的村民，只享有對(duì)土地占有、經(jīng)營、使用的權(quán)利。故就作為建設(shè)用地者個(gè)體的村民所享有的使用權(quán)來說，其在本質(zhì)上為他物權(quán)中的用益物權(quán)。
作為他物權(quán)，是對(duì)他人財(cái)產(chǎn)所享有的權(quán)利，內(nèi)容包括占有、使用、收益處分某一方面對(duì)物的支配權(quán)。而用益物權(quán)是對(duì)他人所有之物享有以使用收益為內(nèi)容的物權(quán)，即對(duì)他人之物在一定范圍內(nèi)的占有、使用、收益之權(quán)利。此處的收益不僅表現(xiàn)為對(duì)土地開發(fā)利用之成果直接享有所有權(quán)，還表現(xiàn)為處分某一方面對(duì)土地的支配權(quán)，即通過用益物權(quán)之流轉(zhuǎn)增加收益的行為[8]。
而我國目前村民所享有的集體建設(shè)用地使用權(quán)，不僅在用途上為國家法律所嚴(yán)格限制，而且對(duì)于流轉(zhuǎn)性收益的取得更為法律所禁止。這不僅有悖于用益物權(quán)理論制度，更不符合現(xiàn)實(shí)之需求，不利于土地作為一種稀缺資源只合理配置與利用，從而也導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)地、集體建設(shè)用地使用權(quán)之流轉(zhuǎn)禁而不止、隱形市場(chǎng)大量存在、國家對(duì)集體建設(shè)用的調(diào)控失靈的危險(xiǎn)狀態(tài)。
綜上所述，對(duì)于集體建設(shè)用地市場(chǎng)現(xiàn)狀，國家不應(yīng)一味強(qiáng)調(diào)管制、禁止，而應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上加快法制建設(shè)、政策疏導(dǎo)，在加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同類型的用益物權(quán)具體情況承認(rèn)其流轉(zhuǎn)之合法性，準(zhǔn)予已經(jīng)不負(fù)擔(dān)或所負(fù)擔(dān)的保障功能已極其微弱的集體建設(shè)用益物權(quán)自由流轉(zhuǎn)，明確出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、土地入股等具體流轉(zhuǎn)形式，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)之監(jiān)督指導(dǎo)，嚴(yán)格限制不法、不當(dāng)流轉(zhuǎn)。
所以，在未來的立法中應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村集體建設(shè)用益物權(quán)制度。按用途將其劃分為村民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公共設(shè)施和公益建設(shè)用地及預(yù)留機(jī)動(dòng)用地等類型。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展之需出發(fā)，按合理用地、公平協(xié)調(diào)之原則，編制科學(xué)合理的城鄉(xiāng)建設(shè)用地遠(yuǎn)期、近期規(guī)劃，對(duì)于按照土地利用規(guī)劃確定的各類集體建設(shè)用地，制定具體不同的流轉(zhuǎn)制度。使村民亦可根據(jù)土地利用規(guī)劃，再不改變規(guī)劃及土地用途的前提下，自主選擇土地利用方式。使土地資源得到合理配置、利用。
建設(shè)單位使用集體建設(shè)用地的，除鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公共設(shè)施、公益事業(yè)及村民宅基地依法經(jīng)批準(zhǔn)使用本集體所有土地實(shí)行劃用外，應(yīng)以有償方式取得[9]。
對(duì)于村民宅基地，其主要是村民用于建房，故其權(quán)能應(yīng)包括占有、使用、處分某一方面對(duì)其的支配權(quán)。所以在堅(jiān)持“一戶一宅”的基礎(chǔ)上，對(duì)其流轉(zhuǎn)做一定限制，禁止倒賣等形式的純粹性的宅基地流轉(zhuǎn)，對(duì)于因戶口遷移而致的“地隨房走”的情況則允許其流轉(zhuǎn)。因?yàn)樵谖覈r(nóng)村，宅基地的分配基本上是無償?shù)�，使每個(gè)村民都能受益的付利性制度，這必然要求權(quán)利主體權(quán)利取得的身份性。
對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，其主要用于工商業(yè)建設(shè)，故其權(quán)能應(yīng)包括占有、使用、收益和處分等，其可以自由流轉(zhuǎn)。因?yàn)榧w建設(shè)用地被劃為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地時(shí)，其已不再附有村民社會(huì)保障功能，而成了完完全全的工商業(yè)用地，故其更加具有市場(chǎng)性與經(jīng)濟(jì)性，故立法應(yīng)放松對(duì)其流轉(zhuǎn)之限制，允許相應(yīng)主體在取得該類建設(shè)用地使用權(quán)并進(jìn)行相應(yīng)開發(fā)利用后，可以自由流轉(zhuǎn)，以提高土地資源之利用效率。
對(duì)于公共設(shè)施和公益建設(shè)用地，主要用于鄉(xiāng)村建公共設(shè)施和公益建設(shè)，故其權(quán)能應(yīng)包括占有、使用等。因?yàn)槭玛P(guān)農(nóng)村公共利益，對(duì)其若許可流轉(zhuǎn)，不僅因投入大、建設(shè)周期長，會(huì)造成巨大投資浪費(fèi)，更會(huì)嚴(yán)重影響農(nóng)村的生活、生產(chǎn)。所以，對(duì)鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要嚴(yán)加禁止。
而對(duì)于預(yù)留機(jī)動(dòng)用地，因其具有彌補(bǔ)其他類型用地因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而數(shù)量不足之功能，故對(duì)其流轉(zhuǎn)應(yīng)視情況而定，其流轉(zhuǎn)應(yīng)以更加有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為原則。
�。ㄈ┙⑼恋毓芾砣酥贫�，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)登記及流轉(zhuǎn)實(shí)施工作
目前我國集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)混亂、不規(guī)范的原因，一方面是國家法律調(diào)整的缺乏，另一方面就是其流轉(zhuǎn)中間性管理層的缺位。目前，大多數(shù)地方集體建設(shè)用益物權(quán)不是受政府嚴(yán)格控制、禁止流轉(zhuǎn)，就是政府管理不到位，任村民隨意流轉(zhuǎn)。若一味強(qiáng)調(diào)政府控制而不顧市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之形勢(shì)、現(xiàn)實(shí)之需求，將可能導(dǎo)致政府管理失靈[10]。同樣，如果任其自流，不加干涉、規(guī)范、調(diào)控，又可能因?yàn)橥獠渴找嬖斐蛇^度農(nóng)地集體化問題，集體建設(shè)用地的供給者存在非常強(qiáng)烈的農(nóng)地轉(zhuǎn)用沖動(dòng)。對(duì)此若不能有效控制，其后果必然是大量集體建設(shè)用地?zé)o序進(jìn)入土地市場(chǎng)，嚴(yán)重沖擊現(xiàn)有土地市場(chǎng)、制度。
所以，要解決如上問題，必須加強(qiáng)國家土地宏觀調(diào)控，而非一味地控制、禁止。在廣大農(nóng)村地區(qū)建立由政府、社會(huì)中介、村民參與的，由政府特批的中介性流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)。
在該制度下，堅(jiān)持土地集體所有權(quán)不變、使用權(quán)穩(wěn)定的前提下，按照土地使用權(quán)依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)原則，土地中介管理機(jī)構(gòu)接受土地用益物權(quán)人委托，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請(qǐng)、經(jīng)市縣政府審批，將其擁有的土地用益物權(quán)在一定期限沒內(nèi)移轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人使用。
其中，該過程的實(shí)施，須以產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)義明確為前提。故該土地管理中介機(jī)構(gòu)在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，首先應(yīng)加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)及其上所附的權(quán)利義務(wù)登記工作，并對(duì)這些信息進(jìn)行公布，使外人得以知悉；當(dāng)有需要流轉(zhuǎn)的土地時(shí)，中介管理機(jī)構(gòu)對(duì)流轉(zhuǎn)雙方磋商進(jìn)行協(xié)調(diào)，尤其要對(duì)作為土地使用權(quán)出讓人的村民進(jìn)行指導(dǎo)登記，促成雙方流轉(zhuǎn)成功交易；最后，由該機(jī)構(gòu)對(duì)流轉(zhuǎn)后的情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查、服務(wù)，相關(guān)信息統(tǒng)計(jì)及流轉(zhuǎn)后的糾紛進(jìn)行初步調(diào)解等。
當(dāng)然，該中介機(jī)構(gòu)在其服務(wù)的過程中應(yīng)收取一定的費(fèi)用，用于機(jī)構(gòu)自身運(yùn)轉(zhuǎn)等支出。
�。ㄋ模┙⒔∪w建設(shè)用地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)收費(fèi)制度及資金使用監(jiān)管制度，加快新農(nóng)村建設(shè)
集體建設(shè)用地作為農(nóng)村最為重要的資源、資本，其使用權(quán)在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)移給他人后，村集體就會(huì)對(duì)其暫時(shí)失去支配及再次收益的權(quán)利，為了使移轉(zhuǎn)了土地使用權(quán)后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不至受到影響，應(yīng)對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收費(fèi)制度，對(duì)流轉(zhuǎn)收益進(jìn)行合理的分配。
在流轉(zhuǎn)期間，由土地管理中介機(jī)構(gòu)協(xié)助土地使用權(quán)出讓方與受讓方進(jìn)行協(xié)商、交易，村委會(huì)作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體，在交易時(shí)收取一定的資源費(fèi)，作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之用，以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。(www.htc668.com)建立資金使用公開制度，由村民代表大會(huì)及土地管理中介機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督人，對(duì)資金使用行使監(jiān)督職責(zé)。
�。ㄎ澹┳龊眉w建設(shè)用地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)兩種流轉(zhuǎn)形態(tài)的協(xié)調(diào)
要做到集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)“同地、同價(jià)、同權(quán)”，在國有土地存量日少、價(jià)格日漲的現(xiàn)實(shí)情況下，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致政府與民爭(zhēng)地的現(xiàn)象發(fā)生。因?yàn)橐环矫嬲チ嗽瓉淼霓r(nóng)地轉(zhuǎn)用審批權(quán)、征地權(quán)受到限制等，使其失去了農(nóng)地經(jīng)濟(jì)來源。另一方面農(nóng)地存量相對(duì)于國有土地而言，數(shù)量巨大，故在流轉(zhuǎn)時(shí)價(jià)格可能遠(yuǎn)低于國土，從而農(nóng)地過旺流轉(zhuǎn)嚴(yán)重沖擊國有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。如此一來，政府部門就可能采取一些影響公平競(jìng)爭(zhēng)的措施，例如濫用征地權(quán)，更改土地規(guī)劃及村鎮(zhèn)建設(shè)計(jì)劃等。不僅使法規(guī)政策付諸東流，影響法治威嚴(yán)，更將嚴(yán)重影響農(nóng)村村民權(quán)益。
所以，必須對(duì)兩類土地使用權(quán)兩種流轉(zhuǎn)形態(tài)進(jìn)行合理協(xié)調(diào)。對(duì)此，可以在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地規(guī)劃、合理分配各類用途土地?cái)?shù)量的基礎(chǔ)上，用土地用途管制、土地流轉(zhuǎn)稅收及土地儲(chǔ)備制度等對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)兩種流轉(zhuǎn)形態(tài)協(xié)調(diào)，以確保國家宏觀調(diào)控有效實(shí)現(xiàn)的同時(shí)集體建設(shè)用地使用權(quán)能得以有償、合理、規(guī)范流轉(zhuǎn)。
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