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外來物種入侵及其法律調(diào)控
外來物種入侵及其法律調(diào)控最近幾年的夏天，在山東沿海地區(qū)出現(xiàn)了一種奇怪的蚊子，它跟本地的蚊子有很大不同，體形較大，翅膀和長腿上有白色的斑點，當?shù)厝朔Q“花蚊子”。它白天就出來叮人，而且毒性很大，被叮處奇癢難耐，好多天才會消腫。這些不速之客據(jù)說是從千里迢迢的美國隨進口木材侵入我國的。這是外來物種入侵的一個例子。隨著福壽螺事件、水葫蘆事件被頻頻曝光，外來物種已經(jīng)令人們談虎色變。雖然某些物種的引進豐富了人們的飲食，美化了景觀，然而越來越多的事例和數(shù)據(jù)顯示了外來入侵物種的巨大危害。外來入侵物種不僅危害經(jīng)濟的發(fā)展，還對人體健康和生態(tài)安全造成威脅，國際上已經(jīng)把它列為除棲息地破壞外導致生物多樣性消失的第二大因素。我國的外來物種入侵形勢十分嚴峻，但相關立法卻很薄弱，相應的法律制度亟待建立或完善。本文在闡述外來物種入侵現(xiàn)狀及危害的基礎上，檢討了我國外來物種風險評估制度的不足，并提出了一些粗淺的建議。
一外來物種入侵的含義及現(xiàn)狀
�。ㄒ唬┩鈦砦锓N入侵的含義
1外來物種與外來入侵物種
按照世界自然保護同盟（IUCN）的定義，所謂外來物種，是指那些出現(xiàn)在其過去或現(xiàn)在的自然分布范圍及擴散潛力以外（即在其自然分布范圍以外，在沒有直接或間接引入或人類照顧之下而不能存在）的物種、亞種或以下的分類單元，包括其所有可能存活、繼而繁殖的部分、配子或繁殖體。[1]外來物種在有的文件中也稱之為非本地的（non-native）、非土著的（non-indigenous）、外國的（foreign）或外地的（exotic）物種。
外來入侵物種不同于外來物種，特指的是有害的外來物種，具體是指從自然分布區(qū)通過有意或無意的人類活動而被引入，在當?shù)氐淖匀换虬胱匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)中形成了自我再生能力，并給當?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)或景觀造成明顯損害的物種。
可見，外來物種包含外來入侵物種，只有當外來物種在自然或半自然生態(tài)系統(tǒng)中建立了種群，改變或威脅本地生物多樣性的時候，才成為外來入侵物種。
2外來物種引進與外來物種入侵
外來物種引進是與外來物種入侵聯(lián)系密切的一個概念。任何外來物種總是先形成于某一特定地點，隨后通過引入或遷移，逐漸適應引入地或遷移地的自然生存環(huán)境并擴大其生存范圍，這一過程被稱為外來物種的引進（簡稱引種）。正確的引種會給引入地帶來益處，增加引入地的生物多樣性，豐富人們的物質生活。西漢張騫出使西域后，葡萄、胡蘿卜、石榴、苜蓿等物種便源源不斷地沿著聞名的絲綢之路傳入中原地區(qū)，揭開了我國歷史引入外來物種的一頁。這是引種成功的例子。相反不適當?shù)囊N則會使得缺乏自然天敵的外來物種迅速繁殖，并搶奪其他生物的生存空間，導致生態(tài)失衡及其他本地物種的減少和滅絕，嚴重危及一國的生態(tài)安全，這一過程被稱為“外來物種入侵”。
可見，外來物種入侵不同于外來物種引進，它特指的是入侵種從原生地傳播到入侵地，并損害入侵地的生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)甚至危及人類健康，從而造成經(jīng)濟損失及生存災難的過程。外來物種引進可能會帶來益處，也可能造成危害，但外來物種入侵一定會給引入地造成危害。
�。ǘ┩鈦砦锓N入侵的現(xiàn)狀
隨著交通的日益發(fā)達，國際貿(mào)易往來的頻繁，外來物種入侵的機會大大增加，這使得某地域的物種比過去更容易被有意或無意地攜帶或轉移到另一個地域。外來物種入侵已經(jīng)成為一個愈演愈烈的全球性生態(tài)問題。第55屆聯(lián)合國大會通過201號決議，將2001年“國際生物多樣性日”的主題確定為“生物多樣性與外來入侵物種管理”。[2]可見，外來物種入侵問題已引起了國際社會的廣泛關注。
我國幅員遼闊，氣候帶有五個，各種各樣的生態(tài)系統(tǒng)類型為許多外來物種提供了適宜生存的棲息環(huán)境，為其入侵提供了便利條件。近年來，松線材蟲、濕地松粉蚧、美國白蛾、松干蚧等森林入侵害蟲危害我國的面積每年已達150萬公頃左右，稻水象甲、美洲斑潛蠅、馬鈴薯甲蟲、非洲大蝸牛等農(nóng)業(yè)入侵害蟲每年嚴重發(fā)生的面積達到140萬至160萬公頃。20世紀80年代初，隨木材貿(mào)易從美國入侵的江脂大小蠹1999年在山西省大面積爆發(fā)，使山西省1/3的油松林在數(shù)月間毀滅。入侵我國東北、華北、華東、華中地區(qū)的豚草，入侵西南地區(qū)的紫莖澤蘭和飛機草，入侵廣東的微甘菊，沿海地區(qū)引進的大米草等的蔓延，對本地生物多樣性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了巨大威脅，已經(jīng)達到了難以控制的局面。[3]
據(jù)初步統(tǒng)計，目前我國已知的外來入侵物種至少有400多中，其中包括380種入侵植物，40種入侵動物，23種入侵微生物。在世界自然保護同盟（IUCN）公布的全球100種最具威脅的外來物種中我國就有50種，是全球受外來生物入侵影響最嚴重的國家之一。隨著我國加入世界貿(mào)易組織，日益成為一個貿(mào)易大國，我國遭受外來物種入侵的風險將有增無減。
二外來物種入侵的方式及危害
（一）外來物種入侵的方式
外來物種的入侵大多與人類活動有關，在對外交往中人們有意或無意將外來物種引入了我國�？偟目磥恚鈦砦锓N入侵有以下幾種方式：
1自然侵入
外來物種可通過風力、水流自然傳入，鳥類等動物還可傳播雜草的種子。例如紫莖澤蘭是從中緬、中越邊境自然擴散入我國的。
2人為引入
人為引進又有兩種方式：一是有意引進外來物種，包括用于觀賞、藥用、飼料等目的的引種，用于生物防治、綠化、水土保持等目的的引種。各國為了發(fā)展農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)，往往會有意識引進優(yōu)良的動植物品種，但由于缺乏全面綜合的風險評估制度，世界各國在引進優(yōu)良品種的同時也引進了大量有害生物，如福壽螺、水葫蘆等。這些入侵種由于被改變了生態(tài)環(huán)境和食物鏈，在缺乏天敵制約的情況下泛濫成災，導致了嚴重的生態(tài)后果。二是無意引進外來物種。很多外來生物是隨人類活動而無意傳入的。尤其是近年來隨著國際貿(mào)易的不斷增加、對外交流的不斷擴大、國際旅游的迅速升溫，外來入侵生物借助多種途徑越來越多傳入我國。包括隨航空、陸路、水路運輸工具和壓艙水的引入，隨進出口貨物和包裝材料的引入，旅客無意引入等。如松材線蟲就是我國貿(mào)易商在進口設備時隨著木材制的包裝箱帶進來的；多發(fā)生于鐵路公路兩側的豚草，最初是隨火車從朝鮮傳入的；假高粱是從美洲國家的進口糧食中傳入我國的。
據(jù)國家環(huán)�？偩帜暇┉h(huán)境科學研究所的調(diào)查結果顯示，在被調(diào)查的283種外來入侵物種中，49.3%是無意引進造成的，39.6%是有意引進造成的，自然入侵由于有高山等地理障礙的阻隔，因而所占的比例很少。[4]在外來的植物中有一半左右是作為有用植物引進的。很多單位和個人認為“外來的就一定比本地的好”，在引種時不加分析盲目引種，表現(xiàn)出極大的盲目性和急功近利的傾向，大大增加了外來物種入侵的風險。可見人們認識滯后是造成外來物種入侵的一個重要因素。
�。ㄈ┩鈦砦锓N入侵的危害
外來物種入侵的危害主要表現(xiàn)在三個方面：破壞生態(tài)環(huán)境、威脅人類健康、危害經(jīng)濟發(fā)展。
1對生態(tài)安全的危害
在自然界長期的進化過程中，生物與生物之間相互制約、相互協(xié)調(diào)，將各自的種群限制在一定的環(huán)境和數(shù)量，形成穩(wěn)定的生態(tài)平衡系統(tǒng)。當外來物種入侵后，大肆擴散蔓延，形成大面積單優(yōu)群落，破壞本地動植物相，危及本地瀕危動植物的生存，如競爭占據(jù)本地物種生態(tài)位，使本地物種失去生存空間；與當?shù)匚锓N競爭食物或直接殺死當?shù)匚锓N，影響本地物種生存；分泌釋放化學物質，抑制其他生物生長；大量利用本地土壤水分，不利于水土保持；還會破壞景觀的自然性和完整性。
尤為重要的是，外來入侵物種對環(huán)境的破壞及對生態(tài)系統(tǒng)的威脅是長期的、持久的，當一種外來物種停止傳入一個生態(tài)系統(tǒng)后，已傳入的該物種個體并不會自動消失，而大多會利用了逃脫了原有天敵控制的優(yōu)勢在新的環(huán)境中大肆繁殖和擴散，對其控制和清除往往十分困難，而由于外來物種的排斥、競爭導致滅絕的本地物種則是不可恢復的。
2對人體健康的危害
外來入侵物種不但會影響經(jīng)濟的發(fā)展，破壞一國的生態(tài)安全，還會進一步危及人體健康。如40年前傳入我國的豚草，其花粉導致的“枯草熱”會對人體造成極大危害。每到花粉飄散的7-9月，體質過敏者便會發(fā)生哮喘、打噴嚏、流鼻涕等癥狀，甚至由于其他并發(fā)癥的產(chǎn)生而死亡。福壽螺是人畜共患的寄生蟲病的中間宿主，麝鼠可傳播野兔熱，這些極易給周圍居民帶來健康問題。
3對經(jīng)濟的影響
外來入侵物種可帶來直接或間接的經(jīng)濟損失。IUCN2003年2月5日發(fā)表的研究報告估計，目前外來入侵物種給各國造成的經(jīng)濟損失每年超過4000億美元。據(jù)美國、印度、南非向聯(lián)合國提交的報告顯示，這三國每年受外來物種入侵造成的經(jīng)濟損失分別為1500億美元、1300億美元和800多億美元。[5]外來入侵生物成為直接危害農(nóng)林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的重大有害生物，通過影響生態(tài)系統(tǒng)對旅游業(yè)帶來損失，通過改變生態(tài)系統(tǒng)所帶來的水土氣候等不良影響從而產(chǎn)生間接經(jīng)濟損失。此外在國際貿(mào)易活動中，外來物種常常引起國與國之間的貿(mào)易摩擦，成為貿(mào)易制裁的重要借口和手段。近年來我國出口美國的木制包裝因光肩星天牛問題給我國的對外貿(mào)易帶來了數(shù)以千萬計的經(jīng)濟損失。
中國首次外來入侵物種調(diào)查的結果表明，外來入侵物種每年對國民經(jīng)濟有關行業(yè)造成直接經(jīng)濟損失共計198.59億元。專家根據(jù)間接經(jīng)濟損失評估模型計算的結果表明，外來入侵物種對我國生態(tài)系統(tǒng)、物種多樣性及遺傳資源造成的間接經(jīng)濟損失每年為1000.17億元，兩項相加總的經(jīng)濟損失為每年1198.76億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.36%。[6]
三對我國外來物種風險評估制度的思考
�。ㄒ唬┪覈鈦砦锓N風險評估制度的不足
我國為防治外來物種入侵已頒布了一些法律法規(guī)，但目前還沒有一部專門針對外來物種入侵的法律，其相關法律規(guī)定零散，并且法律效力層次低，無法應對外來物種入侵的嚴峻形勢。此外相關法律制度如外來物種引入許可證制度、綜合治理制度等還不健全，而所有的防范措施都應建立在風險評估的基礎上。要阻止外來物種入侵，首要的工作就是防御，從源頭上控制入侵物種，作到防患于未然。外來物種風險評估制度就是力爭在第一時間將有危害性的生物拒之門外。
風險評估（亦稱風險分析），是指在人類有意識的外來引種實施之前，通過專門機構，按照法定程序，對擬引進的物種可能對人類健康、經(jīng)濟生產(chǎn)的威脅、對當?shù)匾吧锖蜕锒鄻有缘耐{，以及可能引起環(huán)境破壞或導致生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)效益損失的風險進行分析評估，為是否引進該物種提供決策依據(jù)。從其定義可以看出風險評估包括以下幾個方面：健康風險、對經(jīng)濟生產(chǎn)的威脅、對當?shù)匾吧锖蜕锒鄻有缘耐{、引起環(huán)境破壞或導致生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)效益損失的風險。當然并非所有的外來物種都會損害引入地的生態(tài)系統(tǒng)，它的引進是否會造成入侵是與具體的生態(tài)系統(tǒng)相聯(lián)系的，因而在外來物種引進時，不僅要對外來物種的特性進行判斷，而且還要對當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的屬性進行判斷，綜合考慮各方面的因素。為應對外來物種入侵造成的生態(tài)危害，只要風險評估的結論是危險的，就應采取防范措施。
我國目前已經(jīng)開始認識到這一制度的重要性�！度珖鷳B(tài)環(huán)境保護綱要》第十四條明確規(guī)定：“對引進外來物種必須進行風險評估，加強進口檢疫工作，防止國外有害物種進入國內(nèi)�！蹦壳案飨嚓P部門也分別建立了風險評估體系。國家質檢總局自1980年開始開展對有害生物的風險分析（PestRiskAnalysis,PRA），建立了風險分析程序，采用定性和定量的方法，并利用了GIS作為輔助分析的手段，為檢疫決策部門提供技術支持。
國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局分別于2002年10月18日和2002年12月19日發(fā)布了《進境動物和動物產(chǎn)品風險分析管理規(guī)定》（以下簡稱《動物風險分析規(guī)定》）和《進境植物和植物產(chǎn)品風險分析管理規(guī)定》（以下簡稱《植物風險分析規(guī)定》）。這兩部規(guī)章的頒布無疑是我國抵御外來物種入侵的一項重大的制度進步，但我國的風險分析制度依然存在著很多不足。
1立法觀念未轉變
從現(xiàn)有規(guī)定的情況看，風險分析的立法指導觀念尚未統(tǒng)一到“風險預防原則”上面來，仍停留在舊有的“損害預防原則”上。例如《植物風險分析規(guī)定》第5條規(guī)定：“當有關國際標準確定的措施不能達到我國農(nóng)、林業(yè)生產(chǎn)安全或者生態(tài)環(huán)境的必要保護水平時，國家質檢總局根據(jù)科學的風險分析結果可采取高于國際標準、準則和建議的科學措施�！币涝撘�(guī)定，“科學的風險分析結果”將作為采取提高措施的依據(jù)，即要求以確鑿的科學證據(jù)作為采取風險防范措施的依據(jù)。但是，這一規(guī)定實際上并不科學。誠然，在絕大多數(shù)情況下，科學就是代表著“正確”，只有科學證實的損害，法律才能進行防治。但是鑒于外來物種入侵的復雜性與不確定性，現(xiàn)有的科學水平尚無力作出準確的推測，如果沿用“損害預防原則”在很多情況下可能造成無法挽回的后果。
2風險風析工作基本原則不統(tǒng)一
對于開展風險分析工作應遵循的基本原則，《動物風險分析規(guī)定》的規(guī)定是：（1）以科學為依據(jù)；（2）執(zhí)行或者參考有關國際標準、準則和建議；（3）透明、公開和非歧視原則；（4）不對國際貿(mào)易構成變相限制。《植物風險分析規(guī)定》也規(guī)定了四項原則，但除第（1）與第（3）項原則與《動物風險分析規(guī)定》上述原則相同外，另兩項關于對待國際標準、準則和建議及處理國際貿(mào)易與風險分析關系的規(guī)定則存在著明顯分歧，其規(guī)定為：（2）遵照國際植物保護公約組織制定的國際植物或者參考有關國際標準、準則和建議；（4）對貿(mào)易的不利影響降低到最小程度。顯然，風險分析法規(guī)對國際公約的適用以及處理貿(mào)易自由與風險分析沖突的基本原則不統(tǒng)一，這將破壞我國風險風析制度的統(tǒng)一性。
3風險分析專業(yè)機構設置不合理
我國現(xiàn)有從事風險分析的專業(yè)性機構主要由檢驗檢疫局、林業(yè)局等部門自主設立，而非設立跨部門的風險分析專業(yè)機構。從發(fā)達國家來看，在防范外來物種入侵方面有著先進經(jīng)驗的歐美國家，其風險分析機構均為跨部門、綜合性的專業(yè)機構。而由檢驗檢疫局、林業(yè)局在內(nèi)的職能部門設置的專業(yè)機構，由于受視野、職權所限，顯然不能勝任對外來物種入侵危害可能性進行綜合風險分析的要求。
4缺少評估具體指標的規(guī)定
我國的風險評估制度沒有規(guī)定具體指標，僅僅規(guī)定了一些評估時應當考慮的因素，如《動物風險分析規(guī)定》第十六條只規(guī)定了生物學因素、國家因素及商品因素，操作性不強。
上述表明，我國防范外來物種的立法規(guī)定亟待進一步改進。
�。ǘ┪覈鈦砦锓N風險分析制度的完善
1貫徹風險預防原則
生態(tài)系統(tǒng)的復雜和生物物種的龐大，以及外來物種自身傳播途徑、衍生方式的復雜性，使得人們在現(xiàn)有的科技水平條件下無法準確地認識、預測和推斷特定外來物種對生態(tài)可能造成的影響。同時，一旦外來物種的危害發(fā)生，其對生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性的損害將是不可逆轉的。這決定了以確鑿的損害證據(jù)為依據(jù)而采取防治措施的損害預防原則，已經(jīng)無法適應新形勢下防范外來物種入侵的需要。針對外來物種入侵的特性，為彌補損害預防原則的上述缺陷，國際上催生了“風險預防原則”。
《生物多樣性公約》序言中的規(guī)定“為了保護環(huán)境，各國應按照本國的能力，廣泛適用預防措施。遇有嚴重或不可逆轉損害的威脅時，不得以缺乏科學充分確實證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化�！奔慈绻麑δ撤N活動可能導致對自然生態(tài)環(huán)境有害的后果存在著很大的懷疑，最好在該后果發(fā)生之前不太遲的時候采取行動，而不是等到獲得不容置疑的因果關系科學證據(jù)之后再采取行動。之后的《卡塔赫納生物安全議定書》是在《生物多樣性公約》確立的法律框架內(nèi)關于國際生物安全法律保護的專門性國際法律文件，在其序言中，締約國明確表達了在國際法中建立規(guī)范處來物種入侵的國際法律框架的共同意愿，并提出將外來物種入侵生物安全的國際法律保護，建立在風險預防法律原則基礎之上。風險預防原則與損害預防原則的區(qū)別在于避免環(huán)境災難之可能性，它針對的是在科學上尚未獲得確鑿證據(jù)的環(huán)境風險，其要義在于，不應當以尚未獲得確鑿的科學證據(jù)為理由而推遲采取預防環(huán)境風險發(fā)生的措施，因為如果等到獲得環(huán)境風險的確鑿科學證據(jù)后再采取行動，那么環(huán)境風險一旦發(fā)生，將造成重大或者不可逆轉的環(huán)境災難。世界自然保護同盟（IUCN）制定的《防止外來入侵物種所造成的生物多樣性喪失指南》中規(guī)定在考慮外來物種引進的問題時除非有足夠理由認為此項引種是無害的，否則都應被視為可能有害。風險預防原則的確立，是對傳統(tǒng)法律思想的創(chuàng)新和發(fā)展。
筆者認為，我國在風險分析的立法中應當借鑒吸收國際公約的先進立法經(jīng)驗，轉變立法指導思想，將指導思想統(tǒng)一到“風險預防原則”上來。即，在“科學的不確定性”及存在“潛在危險發(fā)生的可能性”的情況下，應以風險評估為決策依據(jù)采取“預防性的措施”，建立起一套預防機制。
2統(tǒng)一風險分析工作基本原則
對于國際標準、準則和建議是否應當完全采納，筆者認為，基于我國國情，同時考慮國際規(guī)則可執(zhí)行性較弱等特點，應當對之作出選擇性規(guī)定，即應當“執(zhí)行或參考”有關國際標準、準則和建議。同時，在處理風險分析與國際貿(mào)易的關系上，筆者認為，《動物風險分析規(guī)定》的規(guī)定較為合理。在處理外來物種入侵與貿(mào)易自由化的關系上，應當優(yōu)先保證當?shù)氐膰疑鷳B(tài)安全。因為我國已處于以可持續(xù)發(fā)展為主題的二十一世紀，環(huán)境保護政策已成為我國的基本國策，因此，任何以損害生態(tài)為代價換取經(jīng)濟的增長的做法，都是違背可持續(xù)發(fā)展原則的，也是違背科學發(fā)展觀的。因此，在處理與國際貿(mào)易的關系上，應以不構成不合理的貿(mào)易壁壘為限。比較而言，《動物風險分析規(guī)定》有關風險分析的原則較為適宜，即以“不對國際貿(mào)易構成變相限制”為原則。
3設立跨部門、多學科、綜合性的專業(yè)評估機構
如前所述，現(xiàn)行的風險分析機構設置已不能適應防范外來物種入侵的需要�；诃h(huán)境的復雜性，我們應當在借鑒其他先進國家經(jīng)驗的基礎上，設立跨部門的風險分析專業(yè)機構。這一機構應當由來自包括國家質檢總局、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、國家環(huán)境保護局、國家海洋局以及各科研機構的專家組成，只有這樣，才能對外來物種的經(jīng)濟影響、環(huán)境（生態(tài)）影響和社會影響做出全面而準確的評估。
4使評估指標具體化
這一點應借鑒澳大利亞的雜草風險評價系統(tǒng)。該評價系統(tǒng)根據(jù)待引進物種的有關信息、生物學特征、繁殖和傳播方式以及氣候參數(shù)等情況，設計49個問題，通過問卷的方式回答每個問題，再對每一問題的回答給出得分，將所有問題的得分相加，根據(jù)最終的得分與標準值的比較來決定是否引進該物種。(www.htc668.com)一般包括三種結果：一是允許該物種進口；二是不允許該物種進口；三是需要對這一植物進行更多評價。[7]筆者認為，我國的外來物種風險評估體系應根據(jù)其遺傳特性、繁殖和擴散能力及其生物學特征及對生態(tài)環(huán)境的影響設置不同的問題，根據(jù)回答問題的得分來量化其風險程度的大小，從而使風險評估工作更加具有針對性和可操作性。
結語
面對我國外來物種入侵的嚴峻形勢，此方面的立法卻十分薄弱，與此相關的法律制度很不健全，尤其是極為重要的風險評估制度還有很多漏洞。如立法觀念還很落后，還停留在舊的損害預防原則上，現(xiàn)有法律對風險分析工作的基本原則規(guī)定不統(tǒng)一，風險分析專業(yè)機構設置不合理，缺少評估具體指標的規(guī)定，因此在以后的立法中應注意轉變立法觀念，建立風險預防原則，統(tǒng)一風險分析工作的基本原則，設立跨部門、多學科、綜合性的專業(yè)評估機構，使評估指標具體化，增強可操作性。在可持續(xù)發(fā)展呼聲日益高漲的今天，更應該保護我國的生態(tài)安全和生物多樣性，防止外來物種入侵對我國造成更大的損失。只有建立更為完善的風險評估制度，才能更好應對我國外來物種入侵的嚴峻形勢。防治外來物種入侵是一項艱巨的任務，尤其是我國的外來物種入侵研究還處于起步階段，“任重而道遠”，我們更應該重視對外來物種入侵的法律調(diào)控。
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