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試析農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法的部門法屬性
試析農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法的部門法屬性朱曉東
一、引言
農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織作為一種改變單個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和大市場(chǎng)之間進(jìn)行不對(duì)等交易狀況的制度安排，正發(fā)揮著一種獨(dú)特經(jīng)濟(jì)組織形式所具有的巨大功能。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和加入WTO，農(nóng)民利益保護(hù)問(wèn)題、農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題和農(nóng)村穩(wěn)定問(wèn)題，日益成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)走向全面小康的關(guān)鍵性問(wèn)題。合作經(jīng)濟(jì)組織則較好順應(yīng)了現(xiàn)實(shí)需要，不斷地?fù)?dān)當(dāng)起破解我國(guó)“三農(nóng)”難題的重要組織主體的角色和使命，已逐漸成為提高農(nóng)民組織化程度、保護(hù)農(nóng)民利益、促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要主體力量，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、建立和諧社會(huì)的重要組織載體。但是由于法律缺位，我國(guó)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期處于不規(guī)范狀態(tài)。目前，我國(guó)還沒(méi)有全國(guó)性的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的法律，也是亞洲唯一沒(méi)有“合作社法”的國(guó)家。因此，黨中央、國(guó)務(wù)院要“積極推進(jìn)有關(guān)農(nóng)民專業(yè)合作組織的立法工作”[1]，要“積極引導(dǎo)和支持農(nóng)民發(fā)展各類專業(yè)合作組織，加快立法進(jìn)程”。[2]
應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)2003年把《農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織法》納入立法規(guī)劃以來(lái)，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織法的立法工作一直在緊鑼密鼓地進(jìn)行著。日前，我國(guó)的《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》已于6月24日提請(qǐng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議進(jìn)行首次審議。[3]但是自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)對(duì)合作經(jīng)濟(jì)和合作經(jīng)濟(jì)組織的研究一直以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)界和政府主管部門研究人員的研究為主導(dǎo)，法學(xué)界對(duì)此問(wèn)題關(guān)注較晚，且投入力量不夠，這就造成了有關(guān)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織立法中諸多法學(xué)基本理論問(wèn)題尚未解決，以至于在理論和實(shí)踐中產(chǎn)生了很多爭(zhēng)議，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法的部門法屬性問(wèn)題就是其中一個(gè)重要問(wèn)題。
總的來(lái)看，在法學(xué)界探討《農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織法》的部門法屬性問(wèn)題的文章較少，而農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)界則由于受其學(xué)科性質(zhì)所限，對(duì)此不置一詞。筆者認(rèn)為，《農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織法》的部門法屬性是法學(xué)上非常重要的基本理論問(wèn)題。這是因?yàn)椋旱谝�、從法學(xué)角度講，一國(guó)的法律體系是由“一國(guó)現(xiàn)行全部法律規(guī)范按照不同的法律部門分類組合而形成的一個(gè)呈體系化的有機(jī)聯(lián)系的同一整體�！逼淅硇曰笫恰伴T類齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)在協(xié)調(diào)�！盵4]因此，明確一部法律的部門法屬性有利于我們國(guó)家法律體系的邏輯嚴(yán)謹(jǐn)和結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)。第二、在立法時(shí)，確定所立法律的部門法歸屬可以正確地把握所立法律的特征，可以確定相應(yīng)原則和構(gòu)筑具體法律制度提供法理支撐，可以更好地梳理所立法律與其他部門法和所屬部門法中其他法的相互關(guān)系，防止立法沖突和重疊，提高立法質(zhì)量，完善法律體系的結(jié)構(gòu)，從而最終促進(jìn)法在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)施。因此，在法學(xué)中對(duì)所立法律的部門法屬性的探討和研究是非常必要的。
二、《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法》屬于產(chǎn)業(yè)組織法
那么，《農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織法》屬于哪一部門法呢？有學(xué)者提出“屬于經(jīng)濟(jì)法中經(jīng)濟(jì)主體法子部門法下的經(jīng)濟(jì)主體法”，[5]提出從農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織法的基本特征來(lái)看，該法只能是要么屬于民商法，要么屬于經(jīng)濟(jì)法，并通過(guò)對(duì)《農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織法》調(diào)整對(duì)象和主體、組織制度、調(diào)整方法，規(guī)范內(nèi)容，規(guī)范類型、價(jià)值取向幾個(gè)方面的分析，得出了其屬于經(jīng)濟(jì)法部門的結(jié)論。對(duì)于《農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織法》屬于經(jīng)濟(jì)法的觀點(diǎn)，筆者極為贊同，在此不加贅述。但對(duì)于其結(jié)論“屬于經(jīng)濟(jì)法中經(jīng)濟(jì)主體法子部門法下的經(jīng)濟(jì)主體法”，筆者不敢茍同。本文認(rèn)為《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法》屬于經(jīng)濟(jì)法子部門法下產(chǎn)業(yè)組織法，其理由如下：
首先，從合作社立法進(jìn)程來(lái)看，《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法》屬于產(chǎn)業(yè)組織法。合作社立法進(jìn)程在我國(guó)可以追溯到劉少奇主持制定的《中華人民共和國(guó)合作社法草案》，[6]在1995年以后重新為合作社立法的呼聲越來(lái)越高，且不少學(xué)者主張綜合性的合作社立法，以同時(shí)規(guī)范和促進(jìn)農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)的合作社發(fā)展。正如有學(xué)者提出的“正是由于不同類型合作社既存在共性的一面，又有其自身的特殊性。在進(jìn)行合作社經(jīng)濟(jì)立法時(shí)，不必針對(duì)各不同類型合作社單獨(dú)制定法律以免重復(fù)內(nèi)容，無(wú)謂增大立法工作量”。[7]但是國(guó)家一直沒(méi)有將合作社立法納入到立法規(guī)劃中來(lái)，而是選擇了對(duì)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織立法，這本身就體現(xiàn)了國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策。因此可以說(shuō)從經(jīng)濟(jì)法學(xué)角度看，如果合作社立法是為新的經(jīng)濟(jì)主體或市場(chǎng)主體立法，那么《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法》則是為農(nóng)業(yè)這一產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)組織立法。
第二，從其立法背景來(lái)看，《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法》屬于產(chǎn)業(yè)組織法。本次農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織立法是在我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)所面臨的市場(chǎng)格局發(fā)生了不可逆轉(zhuǎn)變化和“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”的經(jīng)濟(jì)背景下納入立法規(guī)劃并加快立法步伐的。
從市場(chǎng)來(lái)看，近幾年來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)所面臨的市場(chǎng)格局發(fā)生了不可逆轉(zhuǎn)的變化，農(nóng)產(chǎn)品供給相對(duì)過(guò)剩，農(nóng)產(chǎn)品買方市場(chǎng)的特征越加明顯，農(nóng)業(yè)發(fā)展己從單純的受自然資源的約束向受自然資源與市場(chǎng)需求的雙重約束轉(zhuǎn)移，而市場(chǎng)約束己越來(lái)越成為矛盾的主要方面。再考慮到加入WTO正逐步帶來(lái)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的整體開(kāi)放，有理由認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基本矛盾是小農(nóng)與市場(chǎng)之間的矛盾。而事實(shí)證明，緩解這一農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基本矛盾的成功途徑就是大力發(fā)展農(nóng)民自己的合作組織，從而把家庭經(jīng)營(yíng)與合作經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)有效地結(jié)合起來(lái)。
從政府來(lái)看，2005年我國(guó)明確提出建設(shè)“社會(huì)主義新農(nóng)村”。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村要加大財(cái)政對(duì)我國(guó)農(nóng)村公共品的投入，讓農(nóng)村也逐漸享受到“公共財(cái)政陽(yáng)光普照”的溫暖，這對(duì)于緩解“三農(nóng)”困境中農(nóng)民最迫切的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等困難具有關(guān)鍵作用。但是，我國(guó)現(xiàn)在有2.4億農(nóng)戶，國(guó)家資金難以滿足大量小農(nóng)戶的分散需求，因此只有在農(nóng)村形成必要的承接投資的組織載體的條件下才能把國(guó)家的支農(nóng)資金落到實(shí)處。因此，發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造條件，才能落實(shí)中央建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求。
第三，從《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法》的立法目的來(lái)看，《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法》屬于產(chǎn)業(yè)組織法。
本世紀(jì)八十年代初，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營(yíng)體制的確立，解放了我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。此后，在以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為取向的改革開(kāi)放進(jìn)程中，中國(guó)農(nóng)民作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體直接面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)。小規(guī)模的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)如何實(shí)現(xiàn)與國(guó)內(nèi)、國(guó)際大市場(chǎng)的對(duì)接，是億萬(wàn)農(nóng)民和廣大農(nóng)村工作者面臨的重要課題。[8]這就是說(shuō)，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，單一的“小規(guī)模的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)”體制已與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不適應(yīng)，特別是進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)加入WTO，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步完善，“小規(guī)模的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)”體制不能發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效益，不能形成有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織是提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化的有效手段，在現(xiàn)行的法律體制下卻沒(méi)有其法律地位。
因此，本次立法的目的是：其一，賦予農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)有的法律地位，改變農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制單一、弱小的現(xiàn)狀；其二，通過(guò)發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效益，形成有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。而產(chǎn)業(yè)組織法的目的是“處理規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競(jìng)爭(zhēng)效益之間的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系問(wèn)題及中小企業(yè)的發(fā)展問(wèn)題，相應(yīng)還存在著生產(chǎn)規(guī)模與管理體制和水平相互適應(yīng)、作用的問(wèn)題�！盵9]所以說(shuō)從《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法》的立法目的來(lái)看其不僅是一部“組織法”而且是一部“促進(jìn)法”，符合產(chǎn)業(yè)組織法的立法目的。
第四，從《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法》的調(diào)整范圍來(lái)看，《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法》屬于產(chǎn)業(yè)組織法�！稗r(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織法的調(diào)整范圍，目前的考慮是不包括社區(qū)性集體經(jīng)濟(jì)組織，因?yàn)檫@個(gè)問(wèn)題十分復(fù)雜。社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)關(guān)系的界定，需要在制定物權(quán)法時(shí)認(rèn)真研究。在此之前，將社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織納入立法的條件和時(shí)機(jī)還不成熟。農(nóng)村合作金融也不在本法的調(diào)整范圍之中，因?yàn)榻鹑谑翘厥庑袠I(yè)，要由專門的法律來(lái)規(guī)范。特別是我國(guó)的農(nóng)村合作金融還在改革之中，改革的成效還要靠實(shí)踐檢驗(yàn)。農(nóng)村的各種協(xié)會(huì)或?qū)I(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)，要具體問(wèn)題具體分析，符合合作經(jīng)濟(jì)組織定義、原則和價(jià)值取向的，則應(yīng)在調(diào)整范圍之中，不符合的，應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定。農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織立法之后，一些協(xié)會(huì)會(huì)逐漸轉(zhuǎn)軌，按照農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的原則改造自己。”[10]這就是說(shuō)，其一，雖然是“農(nóng)民”專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法，但其著眼點(diǎn)是農(nóng)業(yè)，或者說(shuō)這里的“農(nóng)民”是“職業(yè)”意義上的“農(nóng)民”而不是戶籍意義上的農(nóng)民，強(qiáng)調(diào)的還是農(nóng)業(yè)；其二，該法調(diào)整范圍不包括在改革開(kāi)放前在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生的所謂的合作經(jīng)濟(jì)組織，而是指改革開(kāi)放后，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生的“新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織”。而“產(chǎn)業(yè)組織法是調(diào)整屬于同一市場(chǎng)上（產(chǎn)業(yè)內(nèi)）的企業(yè)之間的資源配置狀況及企業(yè)間的關(guān)聯(lián)狀態(tài)的法律”，[11]二者比較可以看出，從《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法》的調(diào)整范圍與產(chǎn)業(yè)組織法一致。
第五，從其內(nèi)容來(lái)看，《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法》屬于產(chǎn)業(yè)組織法。從本次立法規(guī)范內(nèi)容來(lái)看，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織法不僅要規(guī)范農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織成立條件和程序、組織機(jī)構(gòu)、分配制度、清算制度等內(nèi)容，而且要包括政府扶持政策如財(cái)政、稅收、信貸等內(nèi)容，政府扶持政策的法律化是本次立法的重要內(nèi)容。
首先，在本次立法草案審議以前，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的重要作用已被政府所認(rèn)識(shí)，相繼出臺(tái)了優(yōu)惠政策，扶持其健康發(fā)展。從地方來(lái)看，浙江等農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展較好的省市均出臺(tái)了相關(guān)扶持政策，各地政府也在探索適合當(dāng)?shù)厍闆r的扶持政策。如四川省制定了《關(guān)與大力發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的意見(jiàn)》，明確了發(fā)展原則、登記辦法、扶持措施等，省民政、工商、地稅等職能部門和各市縣還根據(jù)這一《意見(jiàn)》制定了具體措施，為農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展?fàn)I造了良好的政策環(huán)境。從中央來(lái)看，農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、民政部等相關(guān)部委也陸續(xù)出臺(tái)了有關(guān)扶持農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的政策。(www.htc668.com)比如，民政部2004年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村專業(yè)合作組織指導(dǎo)意見(jiàn)》，該意見(jiàn)在《社團(tuán)法》的基礎(chǔ)上加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)民合作組織的支持。
其次，從本次草案來(lái)看，明確國(guó)家扶持的基本政策是一項(xiàng)重要內(nèi)容�！盀榱嗣鞔_國(guó)家扶持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的基本政策，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，草案規(guī)定，‘國(guó)家通過(guò)財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠、金融扶持以及產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)、科技和人才支撐等措施，促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展’。草案專門設(shè)了‘扶持政策’一章，就產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政扶持、稅收優(yōu)惠等問(wèn)題作出專門規(guī)定�！盵12]
國(guó)家通過(guò)扶持農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展，以達(dá)到促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)�；l(fā)展的目的。而這些內(nèi)容顯然不是市場(chǎng)主體法或經(jīng)濟(jì)主體法所能涵蓋，但卻恰恰體現(xiàn)了國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策。
三、結(jié)語(yǔ)
在黨中央，國(guó)務(wù)院對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題不斷重視的背景下，在全國(guó)人大有關(guān)立法部門的不斷努力下，在全國(guó)人民特別是廣大農(nóng)民期待下，《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法》的立法進(jìn)程正在不斷加快，法學(xué)界特別是經(jīng)濟(jì)法學(xué)界一定要加緊參與和研究。這是因?yàn)椤掇r(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法》部門法屬性無(wú)論從立法進(jìn)程、立法背景來(lái)看，還是從調(diào)整范圍，重要內(nèi)容等來(lái)看均屬于經(jīng)濟(jì)法部門的子部門產(chǎn)業(yè)法。希望本文能引起經(jīng)濟(jì)法學(xué)界的重視，為本次立法獻(xiàn)言獻(xiàn)策，使一部高質(zhì)量的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法早日出臺(tái)。
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